Pubblicato il 09/04/2025

N. 03011/2025REG.PROV.COLL.

N. 02170/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2170 del 2023, proposto dal Comune di Arnesano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Quinto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il sig. CA CO, rappresentato e difeso dagli avvocati Ivana Maria Quarta, Maria Manuela Toma, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

la signora AD EL, rappresentata e difesa dagli avvocati Ivana Maria Quarta, Maria Manuela Toma, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia - sezione staccata di LE (Sezione Prima) n. 01293/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del signor CA CO e della signora AD EL;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 febbraio 2025 il consigliere Giuseppe Rotondo;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio ha ad oggetto:

a) la domanda di accertamento della illegittima occupazione e successiva trasformazione, da parte del Comune di Arnesano, delle aree di proprietà dei CA CO e AD EL (ricorrenti in primo grado), site in Arnesano, già identificate in catasto terreni al foglio 10 part. 53, 52, 174 e 175 ed attualmente individuate, a seguito di frazionamento, al foglio 10, particelle 786, 787, 788, 789, 791, per un totale complessivo di circa mq. 800,00 utilizzate dal Comune di Arnesano ai fini della realizzazione di via Tiziano;

2) la domanda di condanna del Comune di Arnesano alla restituzione del suolo medesimo di circa mq. 800,00, previa remissione in pristino dello stato dei luoghi o, in alternativa, a procedere alla acquisizione del bene ex art.42 bis del d.P.R. n. 327 del 2001 ed al pagamento dell’indennizzo ivi previsto;

3) la domanda di condanna del Comune di Arnesano in forma specifica ovvero per equivalente, di tutti i danni provocati da tale illecita occupazione dei suoli e dalla realizzazione su di essi di un'opera viaria.

2. Questi gli aspetti essenziali della vicenda.

I signori CO e EL sono proprietari di alcuni terreni siti in Arnesano, meglio sopra indicati.

Il Comune occupava i predetti suoli e, successivamente, ne trasformava irreversibilmente lo stato per effetto della realizzazione su di essi di una strada pubblica, denominata via Tiziano.

Il Comune non emanava il decreto di esproprio.

Con lettera raccomandata del 12 ottobre 2016, i signori CA CO e AD EL, in relazione a ciascuno dei terreni, invitavano e diffidavano il Comune di Arnesano:

- a procedere alla acquisizione del bene in oggetto al patrimonio del Comune con l’espletamento della conseguente procedura di accatastamento; al risarcimento del danno cagionato dall’illecito spossessamento nella misura corrispondente al valore del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità;

- al pagamento degli interessi moratori a decorrere dal giorno in cui il terreno è stato occupato senza titolo sino al giorno dell’effettivo pagamento; al risarcimento di ogni e ulteriore danno cagionato dall’azione posta in essere, ovvero a procedere alla immediata restituzione dei suoli previa demolizione di quanto realizzato sugli stessi a completa riduzione in pristino dell’area;

- al risarcimento del danno cagionato ai proprietari dei beni per la perdita di utilità ricavabili dal terreno per l’illegittima occupazione, dal momento dell’occupazione sino al momento della restituzione del bene.

Il Comune di Arnesano non provvedeva sull’istanza.

3. Da qui, il ricorso dei signori CO-AI proposto innanzi al T.a.r. per la Puglia, sezione staccata di LE (nrg 371/2017) per:

- l’accertamento della illegittima occupazione e della successiva trasformazione, da parte del Comune di Arnesano, delle aree di loro proprietà in assenza di un valido atto ablativo e di alcun decreto di esproprio e di fatto continuato ad utilizzare dette aree senza fare uso di alcuno dei mezzi giuridici a disposizione al fine di fare cessare la condizione di illecita detenzione e trasformazione del suolo;

- la condanna del Comune al pagamento, a titolo risarcitorio, di una somma da quantificare sulla base del criterio normativo di cui all'art. 42 bis co. 3, vale a dire il 5% annuo sul valore dell'area nel periodo considerato, oltre a rivalutazione ed interessi come per legge.

3.1 Si costituiva in giudizio il Comune di Arnesano per resistere alla domanda, formulando i seguenti rilievi:

- inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, venendo in considerazione una occupazione di area privata in totale assenza di titolo, e quindi al di fuori dell’esercizio di una potestà pubblica (situazione assimilabile alla c.d. occupazione usurpativa); ciò, peraltro, in ragione della (riconosciuta) mancanza di un atto dichiarativo di pubblica utilità;

- infondatezza della domanda nel merito, atteso che il Comune non avrebbe affatto occupato illegittimamente il suolo: in realtà detto suolo sarebbe stato rilasciato autonomamente e a titolo gratuito alla mano pubblica dalla sig.ra RC SI in CO, dante causa del ricorrente, in occasione dell’approvazione da parte del consiglio comunale con deliberazione n. 37 del 9 dicembre 1959 di un piano di lottizzazione privato presentato dalla stessa SI; la cessione sarebbe stata, poi, concretamente attuata mediante “picchettamento” (così come previsto nel testo della deliberazione) da parte dell’allora proprietaria;

- infondatezza, anche sotto altro profilo, ricorrendo nella fattispecie una ipotesi di AT ad PA, avendo nel 1959 la sig.ra SI, proprio in funzione dell’attuazione del progetto di lottizzazione, posto volontariamente con carattere di continuità il bene a disposizione della collettività, assoggettandolo al correlativo uso.

3.2. Con sentenza n. 1293 del 26 luglio 2022, il T.a.r.:

- disattendeva l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo stante l’esistenza della deliberazione di c.c. n. 37 del 9 dicembre 1959 di approvazione del piano di lottizzazione comportante dichiarazione di pubblica utilità, e ciò sebbene detta deliberazione non risultasse approvata dal Prefetto;

- rigettava la domanda di parte ricorrente volta ad ottenere la condanna dell’Amministrazione all’emanazione del provvedimento ex art. 42-bis, del d.p.r. n. 327/2001 “non potendo questo giudice intervenire coattivamente su poteri non ancora esercitati” ;

- disattendeva la prospettazione comunale incentrata sulla intervenuta cessione gratuita dell’area di che trattasi, ritenendo “dirimente il rilievo che, come emerge dalla nota in calce alla citata DCC n. 37 del 9.12.1959, di approvazione del piano di lottizzazione, quest’ultima non è stata approvata …”;

- respingeva l’ulteriore eccezione sulla configurazione di una ipotesi di AT ad PA , per mancanza del requisito della volontà del disponente;

- accoglieva l’azione risarcitoria, facendo salva altresì la possibilità per il Comune di perfezionare un valido contratto di acquisto del bene o di avvalersi in via postuma dello strumento acquisitivo della proprietà di cui all’art. 42-bis, d.p.r. n. 327/2001;

- ordinava al Comune di presentare ai ricorrenti, entro 60 giorni dalla data di pubblicazione o notificazione della sentenza, una proposta di risarcimento dei danni sulla base dei criteri indicati nella decisione;

- condannava il Comune di Arnesano al rimborso delle spese di lite (€ 2.000,00).

4. Ha appellato il Comune di Arnesano, che censura la sentenza per i seguenti motivi.

I) Errata percezione dei fatti nonché dello specifico contenuto degli atti di causa; travisamento; violazione art. 28 della legge n. 1150/1942; violazione degli art. 13 e 53 del d.p.r. n. 327/2001; violazione art. 133 c.p.a.

L’eccezione del difetto di giurisdizione è stata disattesa dal Tar per la documentata esistenza della deliberazione di c.c. n. 37 del 9 dicembre 1959 di approvazione del piano di lottizzazione. Per il giudice di primo grado la deliberazione, ancorché non approvata dal Prefetto, avrebbe comunque comportato una valida dichiarazione di pubblica utilità.

Sennonché, in assenza della specifica approvazione prefettizia, non può affatto ritenersi che la deliberazione consiliare abbia integrato gli estremi di una valida dichiarazione di pubblica utilità (o l’apposizione di un vincolo preordinato all’esproprio), rimanendo del tutto priva di effetti; anzi, difettando un requisito indispensabile per il relativo perfezionamento, l’approvazione del piano (in uno con la dichiarazione di pubblica utilità) non sarebbe mai neanche realmente intervenuta.

Ragion per cui, il comportamento tenuto dal Comune non sarebbe riconducibile neppure in via mediata all’esercizio di un pubblico potere in materia di espropriazione per pubblica utilità ex art. 133 comma 1 lett. g) c.p.a. e, di conseguenza, nella fattispecie ricorrerebbe una ipotesi di occupazione senza titolo, al di fuori del concreto esercizio di una potestà pubblica, sicché la situazione sarebbe piuttosto assimilabile alla c.d. occupazione usurpativa o in via di mero fatto, per mancanza di una dichiarazione di pubblica utilità.

II) Errata percezione dei fatti nonché dello specifico contenuto degli atti di causa; travisamento; violazione art. 28, legge n. 1150/1942.

L’area in questione sarebbe stata rilasciata autonomamente e a titolo gratuito alla mano pubblica proprio dalla sig.ra RC SI in CO, dante causa dei ricorrenti, a seguito dell’approvazione da parte del consiglio comunale con deliberazione n. 37 del 9 dicembre 1959 del piano di lottizzazione privato presentato dalla stessa SI. La cessione sarebbe stata, poi, concretamente attuata mediante “picchettamento” (così come previsto nel testo della deliberazione) da parte dell’allora proprietaria.

Il T.a.r. ha ritento, diversamente, che “l’inefficacia del suddetto Piano di lottizzazione” (conseguente alla mancata approvazione da parte del Prefetto) “ha fatto sì che il bene sia rimasto in proprietà al dante causa degli odierni ricorrenti e da questi trasferito ai ricorrenti medesimi, i quali non ne hanno tuttavia potuto godere, stante l’illegittima occupazione da parte del Comune”; ciò che avrebbe escluso “l’operare della AT ad PA , che è istituto presupponente la volontà del disponente di destinare un bene alla mano pubblica, volontà senz’altro insussistente nel caso di specie alla luce di quanto or ora precisato”.

Il ragionamento del Tar sarebbe affetto da manifesta contraddizione in quanto: da un lato, la deliberazione consiliare è considerata idonea ad integrare una (valida) dichiarazione di pubblica utilità e a radicare, quindi, la giurisdizione amministrativa; dall’altro, viene dichiarata inefficace ex tunc , e quindi non suscettibile di determinare il passaggio al Comune dell’area rilasciata volontariamente ed autonomamente a titolo gratuito da parte del proprietario della stessa.

Sennonché, se si afferma che l’approvazione del piano si è perfezionata comportando una valida dichiarazione di pubblica utilità, si deve anche convenire che la previsione di

cessione a titolo gratuito dell’area contemplata dal piano stesso – peraltro in concreto attuata – abbia determinato il materiale passaggio al Comune dell’area stessa mediante la sua cessione a titolo gratuito regolarmente perfezionatasi in attuazione della deliberazione consiliare di approvazione del piano, tanto da rendere possibile altresì l’esecuzione di tutti gli interventi di edilizia privata previsti dal piano stesso.

III) Errata percezione dei fatti nonché dello specifico contenuto degli atti di causa; travisamento; difetto di motivazione.

La decisione di primo grado è errata ed ingiusta nella parte in cui esclude la sussistenza dei presupposti per la configurazione dell’istituto della AT ad PA .

Il T.a.r. ha osservato che l’istituto presuppone la volontà del disponente di destinare il bene alla mano pubblica, e nel caso di specie tale volontà sarebbe insussistente.

Sennonché, tale prospettazione sconterebbe, ancora una volta, il disconoscimento della portata della deliberazione consiliare n. 37/1959 in rapporto al piano di lottizzazione che poi è stato in concreto attuato dal dante causa dei ricorrenti. L’approvazione della lottizzazione, infatti, sarebbe stata legata proprio alla condizione essenziale del rilascio a titolo gratuito dell’area de qua da parte della lottizzante RC SI in CO e l’intervento privato sarebbe stato ritenuto assentibile sol perché, appunto, ricollegato alla contestuale previsione di cessione gratuita al Comune (o di messa a disposizione ad uso pubblico) di un’area da destinare a strada a servizio del programma costruttivo: il materiale rilascio dell’area mediante “picchettamento” da parte dell’interessata, che ha permesso sia la realizzazione di via Tiziano, che l’attuazione delle costruzioni previste nella lottizzazione, sarebbe stato un atto pienamente volontario e perfettamente consapevole perché funzionale all’attuazione degli interventi privati a beneficio diretto della stessa lottizzante.

4.1. Si sono costituiti, per resistere, i signori CO e AI.

5. Alla udienza del 6 febbraio 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

6. Il primo motivo di appello, con il quale il Comune di Arnesano ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alla controversia in esame, è infondato.

7. E’ principio ormai consolidato - soprattutto dopo alcune pronunce della Corte europea dei diritti dell’uomo (sentenze 30/5/2000 ricc. 24638/1994 e 31524/1996, sent. 17/5/2005 ric. 43662/1998, sent. 18/12/2012 ric. 24294/2003) - che l’occupazione e la materiale trasformazione di un fondo per scopo di interesse pubblico, realizzate quindi anche a seguito della dichiarazione di pubblica utilità dell’opera o di un legittimo decreto di occupazione d’urgenza, ma senza che sia intervenuto il provvedimento definitivo di esproprio, non determinano più il trasferimento della proprietà in capo all’ente espropriante.

Ragione per cui, il titolare del diritto dominicale, anche a seguito di questo mero fatto, resta il privato.

Per regolamentare tale ipotesi (un tempo classificabile come “ espropriazione indiretta ”), il legislatore è intervenuto dapprima con l’articolo 43 del d.p.r. n. 327/2001 e, successivamente (a seguito di pronunce di incostituzionalità dell’articolo 43) con l’articolo 42-bis.

Nel nuovo quadro normativo, l’amministrazione è tenuta a esercitare un potere discrezionale relativamente all’acquisizione o meno del bene.

L’amministrazione deve adeguare la situazione di fatto a quella di diritto, ponendo rimedio a un comportamento illegittimo.

Con la presente controversia si discute, appunto, del comportamento tenuto dal Comune di Arnesano che, con la delibera di consiglio comunale n. 37 del 9 dicembre 1959, ha provveduto alla “Approvazione del piano di lottizzazione – RC SI in CO”.

Più in particolare, con il citato atto l’amministrazione ha deliberato: “di approvare, come approva, il piano di lottizzazione”; “che le strade tracciate nel detto piano di lottizzazione siano sul prolungamento rettilineo dei piani di lottizzazione limitrofi già approvati”; “che il terreno di dette strade sia ceduto gratuitamente al Comune”; “che al loro picchettamento sia provveduto direttamente dalla interessata signora RC SI in CO”.

La delibera non ha conseguito l’approvazione da parte del Prefetto (in calce al provvedimento si legge: “Non approvata – vedi nota prefettizia n. 43913 – Div. IV dell’11 marzo 1960 allegata all’originale”.

Tuttavia, sulla scorta di tale deliberato, la signora SI ha proceduto al picchettamento del terreno; le opere stradali sono state realizzate; il Comune non ha mai formalizzato l’adozione di un provvedimento ablativo o comunque di trasferimento della proprietà alla mano pubblica.

Per il Comune, la delibera n. 37/1958, non essendo stata mai approvata dal Prefetto, non ha prodotto gli effetti della dichiarazione di pubblica utilità per cui difetterebbe il collegamento, anche mediato o indiretto, con l’esercizio di una potestà pubblica.

Da qui, l’eccepito difetto di giurisdizione del giudice amministrativo (dedotto in primo grado e ripreso in appello come primo motivo di gravame) in ragione dei principi affermati dalla Corte costituzionale (sentenza 11 maggio 2006 n. 191).

L’art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a. – in conformità ai suddetti principi – ha esteso la giurisdizione esclusiva amministrativa alle controversie in materia di espropriazioni per pubblica utilità relative (anche) a comportamenti " mediatamente " riconducibili all'esercizio di un pubblico potere.

Per il Comune difetterebbe, nella fattispecie, questo collegamento funzionale (stante, appunto, la mancata approvazione da parte del Prefetto della delibera n. 37/1959); per il T.a.r., talecollegamento risiederebbe, invece, nella circostanza che, l’eventuale illegittimità dell’atto-fonte del potere amministrativo (a cagione della mancata approvazione da parte del Prefetto) “non toglie che l’atto debba comunque ritenersi espressione di un esercizio – ancorché viziato – della funzione pubblica” che “radica senz’altro la giurisdizione del g.a.” ex art. 133 sopra citato.

8. L’eccezione è infondata.

La Corte costituzionale (v. sentenze 11 maggio 2006 n. 191; n. 204 del 6 luglio 2004,) ha precisato che: " deve ritenersi conforme a Costituzione la devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo delle controversie relative a "comportamenti" di impossessamento del bene altrui collegati all'esercizio, pur se illegittimo, di un pubblico potere, laddove deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima la devoluzione alla giurisdizione esclusiva di “comportamenti" posti in essere in carenza di potere ovvero in via di mero fatto ”.

La giurisprudenza che si è formata successivamente alle pronunce della Corte costituzionale è nel senso che la riconducibilità all'esercizio di un pubblico potere sussiste anche quando l'occupazione inizia, dopo la dichiarazione di pubblica utilità, in virtù di un decreto di occupazione d'urgenza, e prosegue dopo la sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità; anche in questo caso, infatti, ricorre "il concreto esercizio del potere ablatorio, riconoscibile per tale in base al procedimento svolto ed alle forme adottate, in consonanza con le norme che lo regolano, pur se poi l'ingerenza nella proprietà privata e la sua utilizzazione siano avvenute senza alcun titolo che le consentiva.

E’ stato, altresì, affermato – sempre a seguito delle pronunce della Corte costituzionale) - che spetta al giudice amministrativo (anche) la controversia (risarcitoria-restitutoria) conseguente all'annullamento di un provvedimento amministrativo in tema di espropriazione per pubblica utilità (per tutte, Cons. Stato, sez. IV, 4 aprile 2011, n. 2113).

Inoltre, che sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a., quando il comportamento della pubblica amministrazione, cui si ascrive la lesione oggetto della domanda, sia la conseguenza di un assetto di interessi conformato da un originario provvedimento ablativo, espressione di un potere amministrativo in concreto esistente, riguardante l’individuazione e la configurazione dell’opera pubblica sul territorio, cui la condotta successiva, anche se illegittima, si ricollega in senso causale; la giurisdizione amministrativa persiste pur quando la dichiarazione di pubblica utilità con cui è stato in concreto esercitato un potere autoritativo, perda poi efficacia o venga annullata (Cass. sezioni unite civili, ordinanza 26 febbraio 2021, n. 5513).

Ebbene, nel caso di specie la delibera n. 37/1959 ha regolato l’assetto degli interessi fra le parti conformandoli in ragione dell’interesse pubblico alla realizzazione della strada di collegamento tra i piani di lottizzazione.

Tale delibera, ancorché non approvata dal Prefetto, si ricollega in senso causale, quanto alla espressa manifestazione di volontà politico-amministrativa, alla condotta successiva tenuta dall’amministrazione nel perseguimento dell’interesse pubblico finale.

Ragion per cui, nonostante la successiva inefficacia o invalidità della dichiarazione di pubblica utilità, conseguente alla approvazione del piano di lottizzazione (id est, articolo 16, della legge 17 agosto 1942, n. 1150, ratione temporis vigente), resta comunque fermo il collegamento originario tra la dichiarazione di pubblica utilità (inefficace o annullata che sia in sede di controllo) e l’esercizio in concreto di un potere autoritativo.

La situazione ha delineato, in definitiva, una fattispecie di “occupazione abusiva” nella quale rientra qualunque situazione originaria (apprensione del bene diretta da parte della pubblica amministrazione senza alcuna previa attivazione di procedure ablatorie) o sopravvenuta (a seguito di declaratoria di illegittimità di procedure espropriative, ovvero di inefficacia delle stesse) di acquisizione della disponibilità materiale di immobili da parte della mano pubblica.

9. Il primo motivo di appello va, pertanto, respinto.

10. Con il secondo motivo, il Comune di Arnesano sostiene che l’area in questione sarebbe stata rilasciata autonomamente e a titolo gratuito alla mano pubblica proprio dalla sig.ra RC SI in CO a seguito dell’approvazione da parte del consiglio comunale con deliberazione n. 37 del 9 dicembre 1959 del piano di lottizzazione privato presentato dalla stessa SI.

La cessione dell’area su cui insiste la strada pubblica si sarebbe, poi, attuata mediante il “picchettamento” (così come previsto nel testo della deliberazione) da parte dell’allora proprietaria.

11. Il motivo è infondato.

La condizione apposta unilateralmente dall’amministrazione alla approvazione del piano di lottizzazione non risulta sia stata accompagnata dalla sottoscrizione di un corrispondente atto d'obbligo o di impegno da parte della proprietaria (in atti non v’è documentazione in tal senso).

Il Comune, pertanto, non poteva ritenersi legittimato alla occupazione dell'area, con la conseguenza che, essendo ciò avvenuto di fatto, si è verificata una occupazione abusiva con l’irreversibile trasformazione del fondo come tale integrante gli estremi di un fatto illecito.

In mancanza di un formale accordo o di un atto unilaterale d’obbligo che prevedessero la cessione gratuita di aree per la realizzazione della strada pubblica, la clausola apposta dal Comune (id est, condizione sospensiva dell’approvazione del piano) si risolve, in realtà, in una mera dichiarazione d'intenti da parte dell’amministrazione, non idonea a fondare – alla luce dei principi affermati dalla Corte costituzionale, dalla giurisprudenza civile e amministrativa e dalla C.e.d.u. - i presupposti leciti e legittimi per l’acquisizione al patrimonio comunale del bene.

11.1. In altri termini, l'impegno alla cessione dell’area posto a carico della proprietaria è configurabile come mero atto unilaterale, privo di effetti reali e provvisto solo di efficacia meramente obbligatoria, come tale inidoneo a comportare acquisto della proprietà ai sensi dell'art. 922 c.c.

12. Consegue a tanto che non può già ritenersi acquisita un’area unicamente in virtù di una semplice “condizione” apposta dal Comune unilateralmente nella delibera di approvazione di un piano di lottizzazione, cui non abbia fatto seguito alcuna accettazione (nei modi di legge) da parte della proprietaria.

13. Quanto al “picchettamento” dell’area, da cui deriverebbe per il Comune un comportamento concludente della proprietaria circa l’implicita cessione dell’area e (terzo motivo di appello) l’operatività dell’istituto della AT ad PA , il Collegio osserva che le tesi prospettate dall’appellante sottendano in realtà – in assenza di un atto formale ablativo, traslativo o unilaterale d’obbligo – l’ipotesi di una rinuncia abdicativa del terreno da parte dell’allora proprietaria astrattamente insito nel comportamento materiale della titolare.

13.1. Sennonché, l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 4 del 2020, ha chiarito che:

- per le fattispecie disciplinate dall’art. 42-bis d.P.R. n. 327 del 2001, l’illecito permanente della pubblica amministrazione viene meno nei casi da esso previsti (l’acquisizione del bene o la sua restituzione), salva la conclusione di un contratto traslativo tra le parti, di natura transattiva;

- per le fattispecie disciplinate dall’art. 42 bis, una rigorosa applicazione del principio di legalità di cui all’art. 42 della Costituzione così come ricostruito anche dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, richiede una base legale certa perché si determini l’effetto dell’acquisto della proprietà in capo all’espropriante. E se la norma non prevede alcun riferimento a un’ipotesi di rinuncia abdicativa – che, peraltro, così delineata, avrebbe tutti i caratteri strutturali e gli effetti di una rinuncia traslativa - è stato per converso introdotto nell’ordinamento una disciplina specifica e articolata che attribuisce all’amministrazione una funzione autoritativa in forza della quale essa può scegliere tra restituzione del bene o acquisizione della proprietà nel rispetto dei requisiti sostanziali e secondo le modalità ivi previsti. Nessuna norma attribuisce per contro al soggetto espropriato, pur a fronte dell’illegittimità del titolo espropriativo, un diritto, sostanzialmente potestativo, di determinare l’attribuzione della proprietà all’amministrazione espropriante previa corresponsione del risarcimento del danno;

- la scelta, di acquisizione del bene o della sua restituzione, va effettuata esclusivamente dall’autorità (o dal commissario ad acta nominato dal giudice amministrativo, all’esito del giudizio di cognizione o del giudizio d’ottemperanza, ai sensi dell’art. 34 o dell’art. 114 c.p.a): in sede di giurisdizione di legittimità, né il giudice amministrativo né il proprietario possono sostituire le proprie valutazioni a quelle attribuite alla competenza e alle responsabilità dell’autorità individuata dall’art. 42 bis.

14. Sulla base degli enunciati principi, il Collegio ritiene che il “picchettamento” operato dalla signora SI non abbia comportato alcuna rinuncia abdicativa del bene alla mano pubblica.

Con riferimento alla rinuncia abdicativa, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sentenze n. 2, n. 3, n. 4 del 2020) ha dato, infatti, risposta negativa, sulla base delle seguenti considerazioni:

a) se l’atto abdicativo è astrattamente idoneo a determinare la perdita della proprietà privata, non è altrettanto idoneo a determinare l’acquisto della proprietà in capo all’Autorità espropriante;

b) l’istituto della rinuncia abdicativa si pone come radicalmente estraneo alla teorica degli atti impliciti, che riguarda solo gli atti amministrativi (quando vi è la sussistenza di un atto formale, perfetto e validamente emanato il quale contiene “per implicito” un’ulteriore volontà provvedimentale, oltre a quella espressa claris verbis nel testo del provvedimento medesimo) e non gli atti del privato. D’altra parte, la volontà di chiedere il risarcimento del danno non è riconducibile alla volontà di abdicare alla proprietà privata, sia sul piano sostanziale (non sembra che da una domanda risarcitoria sia possibile univocamente desumere la rinuncia del privato al bene), sia sul piano formale (la domanda di risarcimento del danno contenuta nel ricorso giurisdizionale amministrativo è una domanda redatta e sottoscritta dal difensore e non dalla parte proprietaria del bene che ha la disponibilità dello stesso e che è l’unico soggetto avente la legittimazione ad abdicarvi, in quanto atto incidente e dispositivo di un bene immobiliare proprio della parte);

c) la rinuncia abdicativa non è provvista di base legale in un ambito, quello dell’espropriazione, dove il rispetto del principio di legalità è richiamato con forza sia a livello costituzionale (art. 42 Cost.), sia a livello di diritto europeo. … l’istituto non può più trovare spazio nel nostro ordinamento a seguito delle ripetute pronunce della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo, che ne hanno evidenziato la contrarietà alla Convenzione Europea, in particolare per quanto riguarda l'art. 1 del primo protocollo Addizionale ( ex multis, sentenza CEDU 17 novembre 2005).

15. Consegue a tanto il rigetto dell’appello, con conferma delle statuizioni contenute nella sentenza di primo grado, riportate al punto 3.2.

16. Le spese del grado di giudizio, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il Comune di Arnesano al pagamento delle spese processuali che si liquidano, in favore dei signori CA CO e AD EL, in euro 5.000,00 (cinquemila/00) oltre accessori di legge e spese generali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere, Estensore

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppe Rotondo	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO