Pubblicato il 17/04/2026

N. 03056/2026REG.PROV.COLL.

N. 07716/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7716 del 2025, proposto da
Comune di Casalecchio di Reno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Mario Gioia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autostrade per L’Italia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Luisa Torchia, Francesco OV Albisinni, con domicilio eletto presso lo studio Luisa Torchia in Roma, viale Bruno Buozzi n. 47;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda) n. 178/2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Autostrade per L’Italia s.p.a;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 aprile 2026 il Cons. TO LE ER e uditi per le parti gli avvocati Gioia, Torchia e Albisinni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Autostrade per l’Italia s.p.a. ha impugnato innanzi al TAR Emilia Romagna il provvedimento della Dirigente d’Area Risorse del Comune di Casalecchio di Reno prot. n. 37396/2019, avente ad oggetto “ Avviso di Determinazione del Canone Patrimoniale di Occupazione di Suolo Pubblico (COSAP) ”, notificato alla società in data 16.12.2019, nonché il “ Regolamento per la disciplina dell’occupazione di suolo pubblico e la determinazione del canone patrimoniale di occupazione di suolo pubblico (COSAP) ” del Comune di Casalecchio di Reno, da ultimo modificato con delibera del Consiglio comunale n. 7/2019, nella parte in cui prescrive il rilascio di specifica autorizzazione o concessione anche nelle ipotesi di esonero o esclusione del canone di occupazione di suolo pubblico.

In fatto la ricorrente ha allegato di gestire l’autostrada “A1”, anche denominata “Autostrada del Sole”, che congiunge Milano a Napoli, in forza di concessione ex legge n. 729 del 1961, disciplinata inizialmente con la convenzione del 2 febbraio 1962 e da ultimo regolata con la convenzione del 12 ottobre 2007 novativa e sostitutiva della precedente, approvata ai sensi dell’articolo 8-duodecies, decreto legge 8 aprile 2008, n. 59, convertito nella legge 6 giugno 2008, n. 101.

Tale autostrada attraversa in una porzione del suo tracciato il territorio del Comune di Casalecchio di Reno, tramite pontoni o viadotti che passano sopra otto strade comunali, circostanza che ad avviso dell’Ente renderebbe abusiva l’occupazione del suolo comunale, per non avere la società richiesto al Comune la necessaria concessione per occupazione di suolo pubblico.

Con il provvedimento prot. n. 37396/2019 impugnato innanzi al TAR emiliano il Comune ha pertanto contestato in via amministrativa alla ricorrente l’occupazione abusiva di spazi comunali tramite il tracciato autostradale, nei punti in cui l’autostrada interseca ad altezze diverse le otto strade comunali, richiedendo il pagamento di una indennità sostitutiva del canone di occupazione di suolo pubblico (“COSAP”), oltre alle sanzioni amministrative e agli interessi, per complessivi € 3.011.313,67, riferibili alle annualità dal 2014 al 2019.

A fondamento del ricorso, la ricorrente ha dedotto la sussistenza di plurime disposizioni di legge, nonché l’eccesso di potere da parte dell’Amministrazione.

Ha chiesto pertanto l’annullamento dell’atto impugnato, con vittoria delle spese di lite.

Costituitosi in giudizio, il Comune di Casalecchio di Reno ha chiesto il rigetto del ricorso, con vittoria delle spese di lite.

Con sentenza n. 178/25 il TAR Emilia Romagna ha accolto il ricorso, annullando per l’effetto l’atto impugnato.

Avverso tale statuizione giudiziale il Comune di Casalecchio di Reno ha interposto appello, affidato ai seguenti motivi di gravame, appresso sintetizzati: violazione dell’art. 63 d. lgs. 446/1997; errata applicazione delle leggi n. 729/1961 (“ Piano di nuove costruzioni stradali e autostradali ”, in specie artt. 1-2-6-7-8-12), n. 385/1968 (“ Modifiche e integrazioni alla legge 24 luglio 1961, n. 729, concernente il piano di nuove costruzioni stradali e autostradali ”) e dell’art. 8-duodecies D.L. n. 59/2008 (convertito, con modificazioni, dalla L. n. 101/2008); violazione e falsa applicazione degli artt. 34 e 36 del Regolamento COSAP del Comune di Casalecchio di Reno.

Ha chiesto pertanto, in accoglimento dell’appello, e in riforma dell’impugnata sentenza, il rigetto del ricorso proposto da Autostrade per L’Italia s.p.a. in primo grado. Il tutto con vittoria delle spese di lite.

Costituitasi in giudizio, Autostrade per L’Italia s.p.a. ha chiesto il rigetto dell’appello, con vittoria delle spese di lite.

All’udienza pubblica del 2.4.2026 l’appello è stato trattenuto in decisione.

2. L’appello è infondato.

3. Il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi dal proprio orientamento, espresso in plurime occasioni, secondo cui: “ non è contestata in atti la proprietà statale dell’infrastruttura autostradale di cui fanno parte integrante i pontoni sui quali si controverte, trovando quindi applicazione la regola di cui all’art. 822, comma 2 Cod. civ., a mente del quale “Fanno parimenti parte del demanio pubblico, se appartengono allo Stato, le strade, le autostrade e le strade ferrate […]”. Ne consegue l’impossibilità di configurare i presupposti applicativi del canone, posto che questo non può certo gravare un bene del demanio statale, per di più realizzato per evidenti finalità di interesse nazionale (ex multis, Cons. Stato, IV, 13 marzo 2008, n. 1094). Ai sensi dell’art. 2 l. n. 463 del 1955, “Le autostrade da costruirsi in base alla presente legge e l'ordine di precedenza della costruzione sono stabiliti con decreto del Ministro per i lavori pubblici, di concerto con il Ministro per il tesoro e con il Ministro per i trasporti. L'allegato grafico del piano poliennale di sviluppo e miglioramento della rete delle autostrade costituisce, nelle sue direttrici di grande massima, parte integrante della presente legge”: tale grafico, contenente il piano di sviluppo della rete autostradale, viene quindi nuovamente richiamato anche dalla successiva l. n. 729 del 1961, di cui “costituisce parte integrante” (ex art. 28). La pianificazione dello sviluppo autostradale nazionale (e, dunque, la scelta di attraversare un territorio piuttosto che un altro) va quindi imputata al solo legislatore statuale, a nulla rilevando il mezzo in concreto prescelto per realizzare tali obiettivi, ad esempio la concessione (di costruzione e gestione) in luogo dell’esecuzione diretta. Deve pertanto escludersi che singole parti di un’autostrada facente parte del demanio dello Stato (ad esempio, un cavalcavia) debbano essere considerate “abusive” – e come tali passibili di determinare l’irrogazione di sanzioni amministrative a carico di chi ne abbia la gestione – ove vengano a “sovrastare” una rete viaria comunale o provinciale, senza che per il loro mantenimento in essere sia stato chiesto il rilascio di apposita concessione e/o corrisposto il relativo canone annuo. Neppure è condivisibile l’argomento secondo cui l’esonero dal pagamento del canone potrebbe valere per lo Stato – laddove gestisse direttamente la struttura autostradale – in ragione del fatto che lo stesso perseguirebbe istituzionalmente finalità non lucrative ma di pubblico interesse, ma non anche per il concessionario, in quanto operatore economico la cui attività è invece finalizzata alla realizzazione di un vantaggio patrimoniale privato, muovendo tale assunto da una prospettiva di analisi errata. Invero, come già detto, il Canone per l'occupazione di spazi pubblici è dovuto dal soggetto che utilizza in modo esclusivo uno spazio pubblico oppure un’area pubblica (ricadenti nel demanio o nel patrimonio indisponibile dell’ente locale), utilizzazione per la quale avrebbe dovuto preventivamente chiedere il rilascio di un atto di concessione o di autorizzazione all’occupazione del sottosuolo e soprasuolo pubblico. Nel caso in cui ad insistere sul soprasuolo pubblico non sia un manufatto privato bensì un bene del demanio dello Stato, però, non può parlarsi di “utilizzazione” da parte del bene demaniale (o di chi ne abbia la gestione) di spazi appartenenti ad altro ente pubblico territoriale, né (per rimanere alla qualificazione operata dal regolamento della Provincia di Teramo), di “superficie effettivamente sottratta all’uso pubblico” ad opera del bene demaniale medesimo. Il rapporto di fisica prossimità e di conseguente reciproca interferenza tra due beni appartenenti a demani diversi non si traduce infatti nella posizione “servente” dell’uno rispetto all’altro (come accadrebbe nel caso in cui l’utilizzo del primo fosse considerato abusivo in assenza di una valida autorizzazione rilasciata dal titolare del secondo, a fronte di un corrispettivo), bensì nella reciproca coesistenza di due realtà (giuridiche e di fatto) tra loro autonome, che possono essere liberamente utilizzate dagli aventi titolo a farlo senza dover preventivamente attivare meccanismi di reciproca (o unilaterale) autorizzazione in tal senso. Del resto, a voler ipotizzare una qualche forma – ancorché impropria – di “gerarchia” tra i regimi giuridici dei due beni coesistenti e senza voler in questa sede affrontare la questione dell’attuale configurabilità di un autonomo demanio degli enti territoriali sub-statali, in ragione della emendata formulazione dell’art. 119, comma 6 Cost. (ex l. cost. 18 ottobre 2001, n. 3), la prevalenza non potrebbe che essere accordata a quello dello Stato, in quanto unico soggetto di diritto originario, laddove il patrimonio attribuito all’ente territoriale “minore” altro non è che frutto di una devoluzione accordata dal primo al secondo, ai meri fini strumentali dell’esercizio di funzioni amministrative decentrate. Ne consegue che l’esistenza e l’utilizzo – ai fini del passaggio del traffico veicolare – di un pontone autostradale, in quanto parte inseparabile di un bene demaniale funzionalmente unitario (e, dunque, bene demaniale lui stesso) non richiede alcuna autorizzazione da parte degli enti territoriali cui appartengano gli eventuali beni al di sopra dei quali la detta struttura sia stata a suo tempo realizzata in base ad una espressa disposizione di legge. Per l’effetto, nessun canone (o altro corrispettivo) di occupazione sarà reciprocamente dovuto dalle parti in causa ” (C.d.S, sent. n. 10011/23. In termini confermativi, da ultimo, C.d.S, V, sent. n. 10362/25).

4. In sostanza, per il principio di non contraddizione che caratterizza l’ordinamento positivo, non è possibile qualificare un rapporto giuridico – previsto dalla legge, e regolato in virtù di atto concessorio tra l’Amministrazione e il privato – come legittimo, e al tempo stesso come fonte di occupazione abusiva del tratto di proprietà comunale, sì da determinare il sorgere dell’obbligo di corresponsione del Cosap in favore del Comune.

È invero evidente che l’una affermazione (rapporto regolato in conformità alla legge e al titolo amministrativo e negoziale) si pone in stridente contrasto con l’altra (occupazione illegittima del tratto di strada comunale attraversato dal pontone autostradale di proprietà dello Stato, e oggetto di concessione al privato), non potendo esse coesistere.

5. Pertanto, in presenza di un titolo giuridico che autorizzi il privato alla gestione di un tratto autostradale di proprietà dello Stato, con conseguente sua sottrazione alla collettività indifferenziata, l’occupazione non solo del bene statale, ma anche dei tratti in cui esso attraversa ambiti di proprietà comunale, deve parimenti ritenersi legittima, con conseguente esclusione di assoggettamento del concessionario al canone in esame.

6. Non sembra peraltro che tale orientamento confligga con quello predicato dalla Corte di Cassazione, atteso che la giurisprudenza civile invocata dall’appellante riguarda giudizi nei quali si controverte sull’esistenza di un regime di esenzione, nel mentre il petitum sostanziale oggetto del presente giudizio è l’accertamento dell’insussistenza dei presupposti per l’assoggettamento al Cosap da parte del concessionario del tratto autostradale, stante la legittima occupazione del suolo e soprassuolo comunale da parte di quest’ultimo.

Detto in altri termini, oggetto della presente controversia è la contestazione del potere del Comune di imporre il Cosap, e dunque, in ultima analisi, dei presupposti applicativi del canone in questione.

Ne consegue la non assimilabilità della controversia in esame a quelle oggetto di decisioni da parte della Corte nomofilattica, trattandosi di questioni che involgono petita sostanziali diversi tra di loro.

7. Alla luce di tali considerazioni, l’appello è infondato.

Ne consegue il suo rigetto.

8. Sussistono giusti motivi, legati alla natura delle questioni oggetto del presente giudizio, per la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 2 aprile 2026, con l'intervento dei magistrati:

OL OV CO LO, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

TO LE ER, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TO LE ER	OL OV CO LO

IL SEGRETARIO