Pubblicato il 27/01/2026

N. 00661/2026REG.PROV.COLL.

N. 07635/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7635 del 2025, proposto dalla società Fast Eat Italy S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alle procedure CIG B6E04E7849, B6E04E8C1C, B6E04EADC2, B6E04EBE95, B6E04ECF68, rappresentata e difesa dagli avvocati Mattia Matarazzo e Andrea Reggio D’Aci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

l’E.S.T.A.R. - Ente di Supporto Tecnico-Amministrativo Regionale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Fausto Falorni, con domicilio eletto presso lo Studio EZ in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 18,

per la riforma

della sentenza in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana n. 1490/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di E.S.T.A.R. - Ente di Supporto Tecnico-Amministrativo Regionale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026, il Cons. ZI UL e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

1. Con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, la società Fast Eat Italy S.r.l. ha impugnato il provvedimento prot. n. 34170 del 7 luglio 2025, con il quale l’Ente di supporto tecnico-amministrativo regionale della Regione Toscana (E.S.T.A.R.), nell’ambito della gara per l’affidamento in concessione della gestione del servizio bar presso i presidi e distretti dell’Azienda Unità sanitaria locale “Toscana centro”, indetta con determinazione direttoriale n. 624 del 13 maggio 2025, ha respinto l’istanza della ricorrente di ammissione alla gara o riapertura dei termini per la presentazione delle offerte.

2. Gli antefatti del provvedimento impugnato, la cui illustrazione è necessaria al fine di comprendere le ragioni della sua adozione ed il contenuto delle doglianze rivolte nei suoi confronti dalla ricorrente, sono riassumibili nei termini che seguono.

2.1. La procedura, articolata in nove lotti, doveva svolgersi “ tramite il sistema informatico per le procedure telematiche regione Toscana - Start Sanità ” (così le premesse del disciplinare di gara) e la scadenza del termine per la presentazione delle offerte era fissata per il giorno 30 giugno 2025 alle ore 15.00 (art. 13 del disciplinare di gara).

2.2. Avendo incontrato difficoltà nel caricamento dell’offerta entro il termine prefissato relativamente ai lotti (nn. 1, 2, 4, 5 e 6) alla cui aggiudicazione la ricorrente era interessata, essa, con istanza del successivo 1° luglio 2025, richiedeva, per il tramite del proprio difensore, di essere rimessa in termini non avendo - asseritamente - “ senza sua colpa (…) potuto trasmettere la sua offerta, ovvero – in subordine – […] riaprire il termine per la presentazione delle offerte ai sensi dell’art. 1.1 del disciplinare di gara ”.

2.2. L’istanza è stata riscontrata dalla stazione appaltante con il provvedimento impugnato, con il quale essa, premesso che “ le verifiche poste in essere dalla S.A., che ha svolto un controllo sul tracciato in piattaforma telematica dei Vs. tentativi di caricamento informatico dell’offerta, hanno condotto ad acquisire dal Gestore le seguenti informazioni: “Dall’analisi dei Log non sono state riscontrate anomalie di tipo tecnico. A ridosso della scadenza l’utente ha provato a concludere le operazioni di sigillo delle buste effettuando sequenze non valide o provando ad importare la cartella compressa in formato non valido o senza i file firmati richiesti” (cfr. file “Allegato - Fast eat”, allegato alla presente, nel quale sono state estratte le attività da Voi svolte sulla piattaforma il giorno 30/06/2025 dalle ore 8:49 alle ore 15:06) ”, e rilevato che “ per le suddette argomentazioni, nel rispetto del principio di autoresponsabilità del concorrente, che deve operare in maniera diligente (e nel caso di specie certo è che l’imminenza del termine di scadenza per la presentazione delle offerte rispetto ai Vs. tentativi di inserimento dei file sulla piattaforma digitale non depone in tal senso, anche se non è di per sé determinante), ed anche e soprattutto a tutela dei principi di imparzialità (par condicio competitorum) e certezza del procedimento ”, ha respinto la “ richiesta di ritenere valida la Vs. offerta (presentata fuori termine e con modalità operative diverse da quelle indicate nel Disciplinare di gara) ”, al pari di quella diretta a “ riaprire i termini per la presentazione delle offerte a causa del “disservizio” segnalato (fra l’altro con una PEC del 30/06/2025 alle ore 14:49 e quindi 11 minuti prima della scadenza del termine), poiché non è pervenuta alcuna altra segnalazione in merito ad anomalie emerse nella fase di caricamento delle offerte da parte di altri concorrenti e, soprattutto, in considerazione dell’esito delle verifiche poste in essere dal Gestore della piattaforma telematica di gara, su ns. richiesta, che attesta il buon funzionamento del sistema nel periodo da Voi segnalato ”.

3. La ricorrente quindi, sul presupposto del carattere implicitamente escludente del suddetto provvedimento ed acquisiti in sede di accesso i file di log del sistema informatico predisposto per il caricamento delle offerte, ha formulato in sede introduttiva del giudizio, al fine di ottenerne l’annullamento, le censure di seguito sintetizzate.

3.1. In primo luogo, essa ha illustrato le modalità di presentazione delle offerte alla luce delle regole tecniche presidianti il funzionamento della piattaforma informatica all’uopo destinata, evidenziando che il relativo processo si componeva ed articolava in due fasi:

- la prima, caratterizzata dal caricamento delle informazioni e degli allegati destinati ad illustrare l’offerta formulata dall’operatore economico per ciascun lotto;

- la seconda, conseguente alla positiva conclusione della prima, caratterizzata dalla generazione da parte del sistema dei file (con estensione .pdf o .zip ) delle buste tecniche ed economiche, sulla base dei dati e degli allegati forniti dal concorrente durante la precedente fase di caricamento: buste che il concorrente doveva scaricare, firmare digitalmente e quindi ricaricare nuovamente sul sistema tramite il comando “ importa ”, cui conseguiva l’abilitazione del comando “ invio ”.

3.2. La ricorrente quindi, sulla scorta della relazione fornita alla stazione appaltante dal gestore della piattaforma informatica (TeamSystem) e del log messo a disposizione della stessa, ha illustrato le operazioni da essa compiute il giorno della (tentata) presentazione delle offerte:

- l’operatore economico alle ore 14.54 “ esegue con successo la generazione delle buste da firmare in unico .zip” ;

- alle ore 14.55 tenta di ricaricare le buste firmate, ma senza riuscirvi, ottenendo l’esito “ fine importazione - 3 click SIGN concluso con anomalie: busta_eco_1.pdf Nessuna Firma trovata nel file - busta_eco_2.pdf Nessuna Firma trovata nel file busta_eco_4.pdf Nessuna Firma trovata nel… ”.

- successivamente, negli ultimi minuti a disposizione prima della scadenza del termine, effettua ulteriori tentativi di caricamento delle buste firmate, con diverse modalità, ma sempre senza esito positivo.

3.3. La ricorrente a questo punto, premesso che dalla ricostruzione che precede risulterebbe che essa, entro il termine prescritto, aveva proceduto al caricamento delle offerte, seppure non sottoscritte digitalmente, e che, entro il termine suindicato, non era tuttavia riuscita a completare la successiva operazione di sottoscrizione digitale dell’offerta e di re-invio della medesima alla piattaforma, deduceva che la ragione dell’insuccesso della suddetta operazione era rinvenibile nel medesimo log , laddove, alle righe 1371, 1430, 1436 e 1442, risultava che tra le ore 14.55.20 e le ore 14.58.40 essa aveva effettuato ben quattro tentativi, tutti falliti per la motivazione “ Estensione ‘P7M’ non consentita per il caricamento delle Buste Firmate ”, desumendo da ciò che il sistema aveva rifiutato di accettare il re-invio del file .zip , contenente l’offerta, in quanto era stato sottoscritto in formato CAdES (cioè con estensione .p7m ).

Tale esito, ad avviso della ricorrente, doveva tuttavia ritenersi illegittimo, in quanto, sulla base della giurisprudenza e della pertinente normativa europea, gli standards per l’apposizione della firma digitale PAdES e CAdES dovevano considerarsi equipollenti sul piano del relativo valore legale (all’uopo richiamando, in particolare, T.A.R. Lazio, 25 maggio 2018, n. 5912).

3.4. Deduceva altresì la ricorrente che nemmeno le si sarebbe potuto opporre che il file .zip – il quale è un archivio compresso – non potrebbe essere firmato tal quale, dovendo essere firmati i singoli file contenuti al suo interno, avendo la giurisprudenza amministrativa chiarito che la firma digitale di un contenitore informatico, qual è un archivio .zip , è equipollente alla firma digitale apposta singolarmente su ciascuno dei documenti ivi contenuti (T.A.R. Puglia - Lecce, 3 maggio 2022, n. 695).

3.5. Infine, allegava la ricorrente che, anche qualora avesse dovuto considerarsi legittimo il rifiuto del sistema di accettare il re-invio del file .zip contenente la sua offerta, sottoscritto in formato CAdES , doveva ritenersi illegittimo quello della stazione appaltante di ammetterla al soccorso istruttorio, pur avendo essa provveduto alla tempestiva trasmissione dell’offerta – seppure non firmata – nella fase di caricamento lotti, al fine di emendare la mancanza (meramente formale) di sottoscrizione: soccorso istruttorio peraltro ultroneo, giacché ciascun operatore economico doveva preventivamente registrarsi alla piattaforma, fornendo i propri dati identificativi, per cui, a fronte di un’offerta caricata nella piattaforma, non residuava spazio alcuno per dubitare della riferibilità dell’offerta stessa al concorrente che l’aveva inserita nella piattaforma medesima.

3.6. A supporto delle sue deduzioni, la ricorrente allegava la perizia tecnica a firma dell’ing. Riccardo Petelin.

4. La stazione appaltante si costituiva in giudizio e depositava, tra gli altri documenti, la Relazione di TeamSystem, gestore della piattaforma, del 25 agosto 2025, dalla quale si evinceva, tra l’altro, quanto di seguito testualmente si riporta:

- “ Dall’analisi dei log non si riscontrano anomalie nell’operatività del sistema di e-procurement sul quale si è svolta la procedura ”;

- “ L’Operatore Economico non è riuscito a finalizzare positivamente l’invio dell’offerta in quanto non ha eseguito correttamente le azioni previste dal sistema, prontamente segnalate tramite i messaggi di errore forniti dal sistema stesso ”;

- “ L’Operatore Economico, infatti, in fase di caricamento della documentazione sulla piattaforma e successivo invio, ha scelto di avvalersi di una specifica funzionalità di “import massivo” – i.e. una funzionalità che permette all’Operatore Economico di caricare in una sola volta, tramite un file compresso, le offerte tecniche ed economiche per tutti i lotti di interesse – effettuando tuttavia tale operazione in maniera errata, giacché il sistema in tal caso richiede il caricamento di una cartella compressa all’interno della quale ogni singolo file deve essere firmato digitalmente (in CADES o in ES). Procedura questa non seguita dall’Operatore Economico ”;

- “ A nulla rileva la circostanza che i file caricati avessero l’estensione .P7m, dal momento che si tratta di una estensione che identifica i file firmati digitalmente in CADES, pacificamente accettati dal sistema al pari del ES ”.

5. Il ricorso è stato respinto dal T.A.R. con la sentenza (in forma semplificata, siccome pronunciata all’esito della trattazione camerale dell’istanza cautelare della ricorrente) n. 1490 del 16 settembre 2025.

5.1. La tessitura motivazionale della suddetta sentenza si sviluppa nei seguenti passaggi argomentativi:

- “ la mancata presentazione dell’offerta non è derivata da un malfunzionamento del sistema - sul quale la parte ha potuto pacificamente operare sino allo scadere del termine - ma da un errore nella procedura di caricamento delle buste, che è riconducibile all’autoresponsabilità della ricorrente ”;

- “ Nella relazione redatta dal gestore della piattaforma, TeamSystem, non contestata dalla società istante, si specifica infatti che l’operatore economico “non ha eseguito correttamente le azioni previste dal sistema, prontamente segnalate tramite i messaggi di errore forniti dal sistema stesso”, scegliendo “di avvalersi di una specifica funzionalità di “import massivo”- i.e. una funzionalità che permette all’Operatore Economico di caricare in una sola volta, tramite un file compresso, le offerte tecniche ed economiche per tutti i lotti di interesse - effettuando tuttavia tale operazione in maniera errata, giacché il sistema in tal caso richiede il caricamento di una cartella compressa all’interno della quale ogni singolo file deve essere firmato digitalmente (in CADES o in ES)” ”;

- “ Spettava dunque alla società istante informarsi, servendosi dei manuali d’uso e delle guide all’utilizzo del sistema (che sono stati solo genericamente impugnati nel ricorso), sulle corrette regole da seguire per operare sulla piattaforma, come puntualmente indicato nel disciplinare, non potendo ricadere sull’amministrazione le conseguenze della sua negligenza ”;

- “ Il Collegio ritiene altresì che non possa considerarsi “equipollente” alla firma digitale il pregresso accreditamento del legale rappresentante della società sulla piattaforma telematica da utilizzarsi per l’inoltro dell’offerta. Ciò non è infatti in grado di sopperire all’assenza della firma digitale, che - come noto - garantisce l’integrità, l’autenticità e il non ripudio del documento informatico, offrendo la certezza legale che il medesimo non è stato successivamente sottoposto a modifiche o alterazioni, e assicurandone la provenienza da chi ne è indicato come autore (così TAR Lazio, sez. II quater, 31.03.2025, n. 6405). Inoltre, non essendosi completata la procedura di caricamento dell’offerta, non si può dar seguito a quell’orientamento sostanzialista che mira a ritenere ammissibile un’offerta non sottoscritta, quando ne risulta certa la paternità, proprio in quanto nel caso di specie non è pervenuta alcuna offerta ”;

- “ A fronte della dimostrata insussistenza di malfunzionamenti nel sistema, la società ricorrente non ha dunque fornito la prova di aver diligentemente operato sulla piattaforma. Al riguardo, era necessario seguire i manuali di funzionamento della procedura e adoperarsi in tempo congruo per caricare l’offerta per i cinque lotti cui intendeva partecipare ”;

- “ gli operatori erano stati specificamente avvertiti nel disciplinare che “Le operazioni di inserimento sulla Piattaforma di tutta la documentazione richiesta rimangono ad esclusivo rischio del concorrente. Si invitano pertanto i concorrenti ad avviare tali attività con congruo anticipo rispetto alla scadenza prevista onde evitare la non completa e quindi mancata trasmissione dell’offerta entro il termine previsto” (art. 13 del disciplinare) ”;

- “ Nel caso di specie, reputa il Collegio che l’operatore non abbia operato con la richiesta diligenza. In particolare, risulta dalla perizia depositata da parte ricorrente che l’utente si è collegato una prima volta alle 8:49 del 30 giugno 2025 aprendo la procedura relativa alla presentazione dell’offerta, senza tuttavia completarla ed eseguendo un logout circa dieci minuti dopo. Emerge inoltre che le attività di caricamento degli allegati per la partecipazione ai cinque lotti sono iniziate soltanto alle 13:01, ossia due ore prima della scadenza fissata nel disciplinare. La società ricorrente deduce che il sistema informatico il giorno 30 giugno 2025 funzionava con estrema lentezza, tanto da averla obbligata a rivolgersi ripetutamente al servizio assistenza, sebbene tale circostanza non sia stata dimostrata, non sussistendo in atti la prova di tali plurimi contatti, ad eccezione di tre contatti telefonici successivi alla scadenza del termine, documentati dal gestore della piattaforma (doc. 18 di parte resistente) e della segnalazione a ST delle difficoltà di caricamento dell’offerta avvenuta alle ore 14:49, ossia solo undici minuti prima dell’orario di scadenza (doc. 3 di parte ricorrente). L’operatore ha poi riferito di aver eseguito con successo la generazione delle buste da firmare in un’unica cartella .zip soltanto alle 14:54, ossia solo sei minuti prima della scadenza del termine. Peraltro, il sistema non risultava sconosciuto alla ricorrente, che ha affermato di essere già in precedenza registrata sulla piattaforma, avendo partecipato a gare pregresse indette da ST ”.

6. Avverso la sentenza suindicata muove le sue critiche, con i motivi formulati con l’appello in esame, l’originaria ricorrente: critiche di cui deve subito illustrarsi sinteticamente il contenuto.

6.1. In primo luogo, la ricorrente deduce che la suddetta sentenza è affetta da una imprecisione laddove, al punto 8 della motivazione, si afferma che sarebbe pacifico che “ nessuna offerta completa da parte della ricorrente è mai pervenuta ad ST mediante la piattaforma digitale ”: osserva in senso contrario la ricorrente che in realtà la sua offerta contenuta nel file .zip firmato digitalmente con estensione .p7m è regolarmente pervenuta sulla piattaforma di E.S.T.A.R. (ed è allo stato ivi presente), ma è stato semmai bloccato l’ultimo passaggio di validazione della stessa ai fini della sua ammissione alla gara.

6.2. Osserva quindi la ricorrente che il T.A.R. non ha indicato quale specifica regola tecnica desumibile dai manuali operativi messi a disposizione da E.S.T.A.R. deponesse nel senso - indicato da TeamSystem nella sua relazione tecnica - di imporre ai concorrenti la firma di ciascun file .pdf contenuto in un archivio .zip anche laddove quest’ultimo fosse stato firmato digitalmente.

6.3. Allega la ricorrente che le regole tecniche di utilizzo della piattaforma di E.S.T.A.R. andavano comunque interpretate in modo conforme ai principi di massima partecipazione e di tassatività delle cause di esclusione sanciti dal Codice dei contratti pubblici, con conseguente ammissione alla gara della sua offerta, la quale era stata sottoscritta digitalmente apponendo la firma digitale (nel caso di specie con estensione .p7m ) sull’archivio .zip contenente il relativo file .pdf .

6.4. Lamenta quindi la ricorrente che il T.A.R. non ha nemmeno considerato che le regole tecniche di E.S.T.A.R., ove interpretabili e/o applicabili nel senso automaticamente escludente indicato dal suo gestore TeamSystem, si esponevano a fondati rilievi di invalidità alla luce del principio di tassatività delle cause di esclusione, attesa l’oggettiva inutilità di pretendere la firma digitale di ciascun file pdf contenuto nell’archivio .zip , stanti la indiscutibile equivalenza tecnica tra un file .zip firmato digitalmente ed un file .zip non firmato digitalmente, ma contenente a propria volta i singoli file firmati digitalmente, e la natura oggettivamente sproporzionata del relativo effetto escludente.

6.5. L’insostenibilità dell’interpretazione delle regole tecniche suggerita da TeamSystem nella sua relazione – e sulla quale il T.A.R. si è appiattito – si desumerebbe, ad avviso della ricorrente, anche dal fatto che il sistema di identificazione ed accesso digitale alla piattaforma rafforzava la certezza della paternità della sua offerta, già perfezionata grazie alla relativa sottoscrizione digitale derivata dalla firma digitale apposta con estensione .p7m al file .zip firmato in cui il relativo file .pdf era contenuto.

6.6. Aggiunge la ricorrente che, sebbene essa abbia provveduto alla impugnazione, con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, anche dei manuali d’uso che accedevano al disciplinare, la relativa invalidità ( sub specie di nullità) sarebbe comunque rilevabile d’ufficio.

6.7. La ricorrente contesta anche l’affermazione del T.A.R. secondo cui essa non si sarebbe conformata al canone di diligenza, deducendo in senso contrario che la stessa TeamSystem nella sua relazione ha dato atto che il primo accesso da parte sua alla piattaforma è stato eseguito alle ore 8.49 del giorno 30 giugno 2025, dunque quasi 7 ore prima del termine di scadenza delle ore 15,00 della medesima giornata.

6.8. Inoltre, allega la ricorrente che, a differenza di quanto affermato dal T.A.R., il tentativo di “ caricamento degli allegati ” da parte della stessa, avvenuto alle ore 13.01 del giorno 30 giugno 2025, ossia due ore prima della scadenza del termine, non può affatto considerarsi intempestivo, collocandosi esso alla fine del processo di identificazione del partecipante, di generazione delle buste e caricamento nelle stesse dei documenti e dell’offerta firmata digitalmente, avendo il giudice di primo grado omesso di considerare che l’operazione finale di “ caricamento degli allegati ”, come impropriamente qualificata in sentenza, è in realtà solo l’operazione conclusiva di perfezionamento della presentazione dell’offerta, che richiede pochi minuti.

7. Si oppone all’accoglimento dell’appello E.S.T.A.R., argomentando – anche attraverso il richiamo alle deduzioni difensive sviluppate in primo grado – nel senso della infondatezza dei motivi di ricorso.

8. In occasione della camera di consiglio del 16 ottobre 2025, dedicata alla trattazione dell’istanza cautelare della appellante, il Presidente del Collegio, sull’accordo delle parti, ha disposto l’abbinamento al merito della stessa e fissato a tal fine l’udienza pubblica alla data odierna, altresì preavvisando le parti, ex art. 73 c.p.a., circa la parziale novità dei motivi di appello rispetto a quelli proposti in primo grado.

9. Infine, all’esito dell’odierna udienza di discussione, in vista della quale le parti hanno svolto le loro deduzioni difensive anche in ordine alla questione alle stesse sottoposta in camera di consiglio, il ricorso è stato trattenuto dal Collegio per la decisione di merito.

DIRITTO

1. La controversia ha ad oggetto la legittimità della decisione della stazione appaltante di non accogliere l’istanza della ricorrente – la quale non era riuscita a finalizzare, entro il previsto termine decadenziale, la presentazione dell’offerta relativamente ai lotti della gara per l’affidamento in concessione della gestione del servizio bar presso i presidi e distretti dell’Azienda Unità sanitaria locale “Toscana centro” indetta da E.S.T.A.R. alla cui aggiudicazione era interessata – di ammissione alla medesima gara o di riapertura del termine per la presentazione dell’offerta: decisione motivata con il mancato rispetto da parte della medesima ricorrente della procedura prevista dalla lex specialis – integrata dalle regole tecniche di funzionamento della piattaforma telematica all’uopo utilizzata – ai fini della sottomissione dell’offerta.

1.1. La stazione appaltante infatti, con il provvedimento impugnato, oltre ad escludere – sulla scorta dei dati forniti da TeamSystem, gestore della piattaforma informatica utilizzata per lo svolgimento della gara – la sussistenza dei malfunzionamenti lamentati dalla ricorrente con la suddetta istanza (anche alla luce del fatto che nessuna anomalia era stata segnalata dagli altri partecipanti), ha rilevato che “ a ridosso della scadenza l’utente ha provato a concludere le operazioni di sigillo delle buste effettuando sequenze non valide o provando ad importare la cartella compressa in formato non valido o senza i file firmati richiesti ”.

1.2. Con il medesimo provvedimento, la stazione appaltante ha posto l’accento sulla mancata osservanza da parte della ricorrente del dovere di diligenza ascrivibile ai concorrenti (avendo essa posto in essere i “ tentativi di inserimento dei file sulla piattaforma digitale ” nella “ imminenza del termine di scadenza per la presentazione delle offerte ”, nonostante l’art. 13 del disciplinare di gara raccomandasse agli operatori economici di “ avviare tali attività con congruo anticipo rispetto alla scadenza prevista onde evitare la non completa e quindi mancata trasmissione dell’offerta entro il termine previsto ”).

1.3. Più in dettaglio, dalla lettura del provvedimento suindicato – integrata dall’analisi del file log allegato alla relazione di TeamSysistem – si evince che “ a ridosso della scadenza l’utente ha provato a concludere le operazioni di sigillo delle buste effettuando sequenze non valide o provando ad importare la cartella compressa in formato non valido o senza i file firmati richiesti ”: invero, il menzionato file log riporta, nell’arco temporale 14.55 – 15.00 (corrispondente quest’ultimo al termine fissato dalla lex specialis per la presentazione delle offerte), plurimi messaggi con i quali il sistema, ai tentativi di caricamento dell’offerta effettuati dalla concorrente, rispondeva alternativamente “ Estensione ‘P7M’ non consentita per il caricamento delle Buste Firmate” e “Busta_eco_1.pdfNessuna Firma trovata nel file ” (quest’ultimo messaggio è ripetuto per tutti i lotti per i quali la ricorrente intendeva partecipare).

2. Dovendo ritenersi che la ragione del rifiuto dell’offerta della ricorrente da parte del sistema sia duplice – dipendendo da un lato dalla sottoscrizione della cartella in un formato ( .p7m ) non accettato dal sistema, dall’altro dalla mancanza di sottoscrizione digitale dei singoli file pdf contenuti nella medesima cartella – ritiene preliminarmente il Collegio che sia sufficiente una di esse a giustificare - sia in punto di fatto, sia, eventualmente, in punto di diritto - l’esito negativo della procedura di caricamento dell’offerta: ciò che consente di prescindere dalla incongruenza della prima ragione del rifiuto, connessa alla sottoscrizione della cartella in formato .p7m , con l’affermazione del gestore della piattaforma, secondo cui “ a nulla rileva la circostanza che i file caricati avessero l’estensione .P7m, dal momento che si tratta di una estensione che identifica i file firmati digitalmente in CADES, pacificamente accettati dal sistema al pari del ES ”.

3. Deve altresì subito osservarsi, anche al fine di esporre la definitiva posizione del Collegio in ordine alla questione sottoposta in sede di camera di consiglio al contraddittorio delle parti, che, sebbene il nucleo delle censure formulate con il ricorso introduttivo del giudizio attenesse alla equivalenza della firma digitale in formato CADES – che, secondo la citata relazione, viene identificata con l’estensione .p7m – a quella in formato ES , non può ritenersi l’estraneità al gravame introduttivo di ogni contestazione relativa al profilo motivazionale del provvedimento impugnato (oltre che alla corrispondente ragione della mancata accettazione da parte del sistema dell’offerta della ricorrente) connesso alla mancata apposizione della firma digitale ai singoli file contenuti nella cartella in formato .zip : contestazione desumibile dalla deduzione attorea intesa a sostenere che la sottoscrizione digitale della cartella è equivalente a quella dei file in essa contenuti, la quale, in un’ottica sostanziale di esame del contenuto delle doglianze, deve ritenersi idonea a ricomprendere nel suo oggettivo perimetro critico anche le clausola della lex specialis ( recte , del Manuale operativo della piattaforma telematica) che, come si vedrà, contemplava espressamente la necessità della suddetta modalità di sottoscrizione digitale dell’offerta.

4. Proprio iniziando da quest’ultimo profilo, deve invece ritenersi l’inammissibilità – assorbita e superata, comunque, dalla infondatezza – del motivo di appello inteso a sostenere che la lex specialis non recherebbe alcuna previsione intesa ad imporre, nell’ipotesi di caricamento “ massivo ” delle offerte per tutti i lotti alla cui aggiudicazione la concorrente aveva interesse, la firma digitale delle singole buste contenute nella cartella-contenitore in formato .zip .

4.1. La doglianza, sebbene presentata nelle forme della critica della sentenza appellata (che non si sarebbe fatta carico di individuare la suddetta regola, pur ponendone l’esistenza a fondamento della decisione), avrebbe in realtà dovuto essere tempestivamente rivolta, già nella fase introduttiva del giudizio, avverso l’impugnato provvedimento, che come si è detto pone a suo fondamento (anche) la carenza della firma digitale nei file caricati con l’unica cartella in formato .zip .

4.2. In ogni caso, la lettura della lex specialis - ovvero, più esattamente, del documento “ Presentazione di un’offerta (gare multilotto)-Manuali per l’Operatore Economico ” di cui all’allegato 6 della produzione di E.S.T.A.R., cui rinvia il Disciplinare di gara laddove, al punto 1.1, dispone che “ ESTAR non assume alcuna responsabilità per perdita di documenti e dati, danneggiamento di file e documenti, ritardi nell’inserimento di dati, documenti e/o nella presentazione della domanda, malfunzionamento, danni, pregiudizi derivanti all’operatore economico, da:… - utilizzo della piattaforma Start-Sanità da parte dell’operatore economico in maniera non conforme al Disciplinare, in aderenza alle Guide all’uso del sistema consultabili al link https://sanita.start.toscana.it ” - giustifica la conclusione che la suddetta regola tecnica non fosse affatto assente tra quelle cui gli operatori economici avrebbero dovuto fare diligentemente riferimento ai fini della presentazione dell’offerta.

4.2.1. Una prima indicazione in tal senso si evince dal par. 6.4 NC LOTTI, laddove si prevede che “ Nella sezione Elenco Lotti verranno riepilogate le Buste Tecniche (se previste) ed Economiche relative ai lotti offerti - costruite sulla base dei dati e delle informazioni inserite dall’Operatore Economico nella sezione Caricamento Lotti - da scaricare e firmare digitalmente per l’invio dell’offerta. Verrà mostrata una tabella riassuntiva di tutti i lotti ai quali si sta partecipando (anche quelli non compilati correttamente o non compilati nella sezione Caricamento Lotti), in cui - per ciascun lotto - viene data evidenza degli esiti del caricamento. Per ciascun lotto e per ciascuna busta è disponibile il pulsante Crea PDF, che evidenzia che la compilazione della busta è stata eseguita correttamente e si può procedere con la generazione del PDF per l'applicazione della firma digitale ”: esso invero riferisce chiaramente la necessità di apporre la firma digitale al file .pdf recante la singola busta (tecnica ed economica) relativa a ciascun lotto per la cui aggiudicazione si concorra.

La suddetta regola, va precisato, non riceve deroga nell’ipotesi in cui l’operatore, partecipando all’aggiudicazione di più lotti, ricorra - come fatto dalla appellante - alla procedura di generazione “ massiva ” delle buste per tutti i lotti ai quali concorra, avvalendosi della facoltà – alternativa a quella di “ generare una per una le singole buste per ciascun lotto ” – di “ generare massivamente tutte le buste (in una cartella compressa) tramite il comando Genera PDF Buste ”.

4.2.2. La regola menzionata riceve inoltre conferma nel suddetto Manuale, sia laddove si prevede - sebbene in modo lessicalmente imperfetto - che “ Dopo aver generato/firmato le buste, verranno firmate, per ciascun lotto, vengono inoltre visualizzati i seguenti dettagli: • Da firmare: evidenzia che la busta è stata generata e scaricata e si può procedere con l’applicazione della firma digitale ai fini del caricamento; • Firmato: evidenzia che la busta è stata correttamente allegata ”, sia laddove si afferma che “ Generati e firmati correttamente i pdf delle buste, cliccare infine sul comando Importa pdf buste presente nella tabella della sezione Elenco Lotti per allegare la cartella .zip contenente i file firmati digitalmente ”, sia, infine, laddove si afferma che “ Effettuato il caricamento, lo stato della busta generata, firmata ed allegata per il determinato lotto cambierà in Firmato e verrà abilitato il comando Invio ”: tutte le clausole citate, invero, riferiscono la firma digitale alla “ busta ” (recante l’offerta tecnica o economica per ciascun lotto) e non alla cartella .zip utilizzata per il caricamento “ massivo ” delle offerte.

4.2.3. Soccorre infine, nel senso suindicato, la clausola finale del par. 6.4 del suddetto Manuale, secondo cui “ Effettuato il caricamento, lo stato della busta generata, firmata ed allegata per il determinato lotto cambierà in Firmato e verrà abilitato il comando Invio ”: anch’essa, infatti, riferisce il controllo finale del sistema, presupposto per l’invio dell’offerta, alla singola “ busta generata, firmata ed allegata per il determinato lotto ” e non alla cartella .zip in cui la busta sia eventualmente contenuta.

5. La presenza di una regola espressa ed univoca in ordine alla necessità di sottoscrizione digitale delle buste contenute nella cartella .zip non consente di dare ingresso alle deduzioni della appellante, peraltro in buona parte innovative rispetto a quelle contenute nel ricorso introduttivo del giudizio, nel senso della necessità di una interpretazione della lex specialis favorevole all’ammissione di un’offerta recante la firma digitale della sola cartella .zip .

6. Come accennato, tuttavia, la ricorrente contesta - fin dal ricorso introduttivo del giudizio - anche la legittimità della prescrizione intesa a richiedere la firma digitale per i singoli file contenuti nella cartella .zip , richiamando un precedente giurisprudenziale che affermerebbe l’equivalenza alla stessa della firma digitale apposta direttamente alla cartella.

7. Ebbene, ritiene in primo luogo il Collegio che la ricorrente non fosse legittimata ad impugnare la disciplina di gara, nella parte recante le regole tecniche per l’utilizzazione della piattaforma digitale messa dalla stazione appaltante a disposizione dei concorrenti ai fini della partecipazione alla gara di cui si tratta.

7.1. Invero, ai sensi dell’art. 1 (“ Piattaforma telematica ”), punto 1.1 (“ La piattaforma telematica di negoziazione ”) del disciplinare di gara, “ l’utilizzo della Piattaforma comporta l’accettazione tacita ed incondizionata di tutti i termini, le condizioni di utilizzo e le avvertenze contenute nei documenti di gara… ”: nel momento, quindi, in cui l’operatore economico si avvale della piattaforma per la presentazione dell’offerta, esso si sottopone all’integrale rispetto delle regole che ne disciplinano il funzionamento.

Per effetto della suddetta accettazione, quindi, viene meno il rapporto di alterità tra la fonte genetica di quelle regole, originariamente identificabile nella volontà dispositiva della stazione appaltante, ed il concorrente, sì che le stesse vanno a costituire il quadro condiviso e predefinito entro cui si esplicherà la dialettica comunicativa e informativa che condurrà all’aggiudicazione della gara.

Attraverso l’accettazione, allora, il concorrente dismette il suo interesse legittimo a far valere l’eventuale illegittimità delle regole suindicate, trasferendosi la sua posizione legittimante sulle modalità con le quali la stazione appaltante ne faccia applicazione, onde verificare se siano coerenti con quelle regole.

7.2. Siffatta accettazione, va precisato, non rileva come comportamento acquiescente, la cui configurabilità, come è noto, presuppone l’immediata lesività dell’atto in relazione al quale venga posto in essere, ma assume significato ai sensi dell’art. 5, comma 1, d.lvo 31 marzo 2023, n. 36, a mente del quale “ nella procedura di gara le stazioni appaltanti, gli enti concedenti e gli operatori economici si comportano reciprocamente nel rispetto dei principi di buona fede e di tutela dell’affidamento ”: invero, non può non ritenersi dissonante da tale principio il comportamento dell’operatore economico che, senza giustificato motivo ed in un contesto caratterizzato per di più, come si vedrà, dalla mancata osservanza degli oneri di diligenza che allo stesso fanno capo, non conformi la sua attività partecipativa alle regole cui esso stesso si è sottoposto nel momento in cui ha utilizzato lo strumento telematico posto dalla stazione appaltante a disposizione dei concorrenti.

7.3. Va altresì precisato che l’accettazione delle regole di gara rileva, quale fattore ostativo alla azionabilità giudiziale di una pretesa fondata sulla contestazione delle stesse, secondo il principio della inammissibilità del venire contra factum proprium , finché non si verifichino circostanze atte ad alterare la valutazione ad essa sottesa e tali da liberare il concorrente dall’auto-vincolo assunto in ordine all’osservanza di quelle regole.

Così, ad esempio, non potrebbe addursi l’accettazione delle regole di gara che prevedono i requisiti di ammissione al fine di precludere l’iniziativa giurisdizionale dell’operatore economico che risulti non essere in possesso di quei requisiti, anche se diretta ad impugnare le regole stesse, così come non varrebbe opporre l’accettazione delle clausole che prevedono i criteri di valutazione delle offerte per impedire al concorrente, leso dalla loro applicazione, di contestarne in giudizio la legittimità.

Nella specie, tuttavia, nessun fatto nuovo, tale da modificare la valutazione sottesa all’accettazione delle regole sul funzionamento della piattaforma telematica, risulta essersi verificato, se non il deliberato ricorso da parte del concorrente a modalità partecipative difformi, in assenza di plausibile giustificazione.

7.4. Da questo punto di vista, invero, deve osservarsi che il comportamento tenuto nella specie dalla ricorrente non può affatto ritenersi ispirato alla diligenza attesa dagli operatori economici che accedono alla piattaforma telematica al fine di partecipare alla gara.

Risulta infatti dal già citato file log che l’operazione di generazione del .pdf delle buste tecniche ed economiche, la quale costituisce la prima fase della complessiva procedura di presentazione delle offerte, è stata avviata dalla ricorrente solo alle ore 14.54.20: è quindi evidente che, nell’imminenza della scadenza del termine per la presentazione delle offerte, sarebbe stato estremamente difficoltoso procedere alla apposizione della firma digitale su tutte le buste relative ai 5 lotti alla cui aggiudicazione concorreva la ricorrente, così spiegandosi anche la scelta della stessa di procedere, oltre che alla generazione in forma “ massiva ” delle buste medesime per tutti i suddetti lotti, alla sottoscrizione digitale “cumulativa” della cartella .zip , in contrasto con la summenzionata regola di gara che richiedeva la firma digitale per ciascuna busta.

7.5. Né vale osservare, come fa la ricorrente, che la complessiva operazione di caricamento della documentazione di gara è iniziata circa due ore prima della scadenza del termine per la presentazione delle offerte, dal momento che la valutazione della congruità del lasso temporale che il concorrente si è riservato al fine di porre in essere le attività necessarie per la partecipazione alla gara deve essere operata alla luce della complessità della stessa, a sua volta proporzionale al numero di lotti ai quali esso intende concorrere, sì che quanto maggiore è quest’ultimo, tanto più deve essere anticipata la suddetta attività di caricamento, in modo da riservarsi un adeguato spazio temporale per procedere alla non meno laboriosa operazione di caricamento delle offerte sottoscritte.

8. Deve in ogni caso osservarsi che, al fine di determinare l’illegittimità delle regole tecniche che presiedono allo svolgimento della gara, non è sufficiente la sussistenza di regole alternative, anche dotate di pari efficacia al fine di garantire la paternità, integrità ed immodificabilità delle offerte: ciò tanto più in quanto, come nella specie, la suddetta perfetta equivalenza è finanche revocabile in dubbio, atteso che alla sottoscrizione digitale delle singole buste componenti l’offerta non può non associarsi una maggiore garanzia di consapevolezza del concorrente in ordine al contenuto dell’impegno che verrà ad assumere nell’ipotesi di aggiudicazione della gara.

8.1. Premesso infatti che la valutazione della legittimità di quelle regole va condotta in una prospettiva ex ante , e non dal punto di vista del concorrente che abbia ritenuto di non osservarle in sede di presentazione dell’offerta, deve ritenersi che l’illogicità e/o il carattere sproporzionato della sanzione escludente conseguente alla loro violazione presuppongano altresì l’irrazionalità dell’adempimento richiesto e la sua inutile onerosità per il concorrente, mentre, qualora non ricorrano tali caratteri, la scelta della stazione appaltante – mediata, peraltro, da quella compiuta dal gestore della piattaforma al momento di strutturare quest’ultima e predisporre le regole idonee al suo corretto funzionamento – di adottare determinate regole per la partecipazione alla gara è riconducibile a profili di merito insindacabili dal giudice amministrativo.

8.2. La stazione appaltante – per il tramite del soggetto deputato alla gestione della piattaforma telematica – può in altre parole decidere le modalità atte ad assicurare l’identificabilità soggettiva, l’integrità e l’immodificabilità delle offerte, selezionando quelle ritenute più opportune laddove la stessa finalità si presti ad essere raggiunta secondo modalità alternative: l’illegittimità della scelta in tal modo compiuta non discende quindi solo dalla sussistenza di modalità diverse da quelle opzionate al fine di raggiungere le suddette finalità, ma dal fatto che quelle adottate si rivelino eccessivamente gravose e/o non facilmente attuabili.

8.3. Deve quindi ritenersi che, in base ad una razionale – oltre che conforme a criteri di diligenza e buona fede – ripartizione tra la stazione appaltante ed il concorrente del rischio conseguente alla non corretta applicazione delle regole di funzionamento della piattaforma telematica, non possa che imputarsi al secondo la conseguenza di un comportamento difforme da quelle regole, laddove, come nella specie, la chiarezza sul punto della disciplina di gara consentisse al medesimo di acquisire piena consapevolezza di quelle regole e la mancata osservanza delle stesse sia riconducibile alla sua mancata tempestiva attivazione ai fini della esecuzione dei complessi – specialmente se rapportati al numero di lotti per i quali il medesimo intendeva concorrere – adempimenti richiesti ai fini del perfezionamento delle offerte.

8.4. Deve solo aggiungersi che non è pertinente, al fine di dimostrare l’illegittimità della clausola contestata, invocare il principio di tassatività delle cause di esclusione, il quale – oltre a non essere stato invocato dalla ricorrente con il ricorso introduttivo del giudizio, integrando un ulteriore profilo innovativo della causa petendi così come delineata nel primo grado di giudizio – si riferisce ai requisiti soggettivi di partecipazione e non alla regolamentazione dell’attività di partecipazione alla gara: ciò tanto più in quanto, mentre il concorrente non può adeguarsi ad un requisito atipico, con il conseguente effetto restrittivo della concorrenza ad esso riconducibile, è rimesso alle sue scelte organizzarsi diligentemente al fine di ottemperare agli oneri strumentali per la partecipazione alla gara, quando essi non aggravino ingiustificatamente l’impegno partecipativo del concorrente.

9. Infine, la sentenza appellata deve essere confermata laddove pone in evidenza la non equipollenza del caricamento dei file non sottoscritti alla validazione finale dell’offerta attraverso la sua sottoscrizione digitale, non surrogabile nemmeno dalla preventiva registrazione del concorrente alla piattaforma digitale, la quale, se può sopperire alla dimostrazione della paternità dell’offerta, non assolve alla funzione della firma digitale di attestare la piena consapevolezza del concorrente in ordine al contenuto degli impegni con la stessa assunti.

10. Il ricorso, in conclusione, deve essere complessivamente respinto e la parte ricorrente condannata alla refusione delle spese del giudizio di appello a favore di quella resistente, nella complessiva misura di € 3.000,00, oltre oneri di legge.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, lo respinge.

Condanna la parte ricorrente alla refusione delle spese del giudizio di appello a favore di quella resistente, nella complessiva misura di € 3.000,00, oltre oneri di legge.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

AE RE, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

ZI UL, Consigliere, Estensore

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

Sebastiano Zafarana, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ZI UL	AE RE

IL SEGRETARIO