Pubblicato il 02/05/2025

N. 03733/2025REG.PROV.COLL.

N. 08555/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8555 del 2019, proposto da
Le Caravelle S.a.s. di EN ER & C., in persona del legale rappresentante pro tempore, EN ER in proprio e quale Socio Accomandatario, NC NA, rappresentati e difesi dall'avvocato Francesco Zacà, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Gallipoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Domenico Mastrolia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia sezione staccata di Lecce (Sezione Prima) n. 925/2019, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Gallipoli e del Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 aprile 2025 il Cons. Marco OR e uditi per le parti gli avvocati Paride Cesare Cretì in sostituzione dell'avv. Francesco Zacà e Domenico Mastrolia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue;

FATTO e DIRITTO

1. Il sig. NC NA ha ottenuto dal Comune di Gallipoli l’uso di un immobile, ubicato in località adiacente alla S.P. per Santa Maria al Bagno, al fine di adibirlo a locale ristorante.

Il Comune, con atto 29/1/2019, n. 5602, ha disposto l’annullamento d’ufficio dell’autorizzazione edilizia 19/1/2000, n. 51 rilasciata al sig. NA, in considerazione del fatto che la stessa era stata accordata “sotto la riserva esplicita della definizione del rinnovo della concessione dell’immobile”, mentre il detto rinnovo non è mai intervenuto.

Successivamente, con ordinanze 7/11/2018, n. 217 e 26/3/2019, n. 85, il Comune ha ingiunto al sig. NA e alla società Le Caravelle s.a.s. di EN ER & C., subentrata nell’esercizio dell’attività di ristorazione, la demolizione delle opere ritenute abusive.

La società Le Caravelle e il sig. NA hanno ritenuto il provvedimento di autotutela e ordinanze repressive illegittimi, per cui li hanno impugnati con ricorso al T.A.R. Puglia – Lecce, il quale, con sentenza 3/6/2019, n. 925 lo ha dichiarato inammissibile, rilevando inoltre, incidentalmente, come lo stesso fosse, in ogni caso, infondato.

Avverso la sentenza hanno proposto appello la società Le Caravelle e il sig. NA.

Per resistere al ricorso si sono costituiti in giudizio il Comune di Gallipoli e il Ministero dell’Economia e delle Finanze.

Con sentenza parziale n° 5893 del 6 ottobre 2020 il Consiglio di Stato ha respinto nel merito (in riforma della sentenza pronunciata in primo grado di inammissibilità del ricorso) il ricorso nella parte in cui è stata impugnato il provvedimento 29/1/2019, n. 5602 con cui il Comune di Gallipoli ha disposto l’annullamento d’ufficio dell’autorizzazione edilizia 19/1/2000 e ha disposto di procedersi ad istruttoria in relazione all’impugnativa delle ordinanze di demolizione e messa in pristino.

Sui restanti motivi di gravame, diretti contro le ordinanze di demolizione n. 271/2018 e 85/2019, il Consiglio di Stato, con la medesima sopra richiamata sentenza parziale n° 5893 del 6 ottobre 2020 ha disposto verificazione tendente a descrivere l’esatta consistenza delle opere oggetto delle suddette ordinanze di demolizione e il loro stato attuale, e ad appurare se le opere stesse risultino assistite da idoneo titolo edilizio, evidenziando, se del caso, nel dettaglio (anche graficamente) le eventuali difformità tra autorizzato e realizzato.

Con sentenza n° 6307 del 20 luglio 2022 il Consiglio di Stato ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso per revocazione proposto avverso la sopra richiamata sentenza del Consiglio di Stato n° 5893 del 6 ottobre 2020.

2. Il verificatore ha depositato relazione definitiva in data 15 gennaio 2025.

Le parti non hanno sollevato obiezioni rispetto al contenuto della relazione di verificazione.

Il collegio premette che esamina esclusivamente i motivi di gravame diretti contro le ordinanze di demolizione n. 271/2018 e 85/2019, essendo per il resto l’appello già definito con la sopra richiamata sentenza del Consiglio di Stato n° 5893 del 6 ottobre 2020.

3. Con riferimento all’ordinanza n° 271/2018 parte appellante ritiene quanto segue.

Premette che tale ordinanza ha ad oggetto il ripristino con riferimento ai seguenti manufatti:

1) “nell’area retrostante al manufatto in muratura originario e comunicante con lo stesso, sul lato mare a nord, è stata rilevata l’esistenza di un locale delle dimensioni di circa mt. 8,30 x 10,60, con copertura inclinata ad un’altezza media interna di circa mt. 2,70, realizzata con travi in legno lamellare, più legno perlinato e sovrastante guaina di protezione. Detta copertura risulta poggiata su quattro pilastri in muratura delle dimensioni di circa mt. 0,50 x 0,50 e quattro pilastrini in legno delle dimensioni di circa mt. 0,16 x 0,16. Lungo le aperture perimetrali risultano installati infissi in alluminio di color legno con vetro-camera su muretto dell’altezza di circa mt. 0,70 con tendaggi in stoffa montati all’interno. L’interno del locale risulta pavimentato con tavelle in ceramica;

2) - mancato ripristino dello stato dei luoghi riferito all’autorizzazione edilizia n. 79 del 24/03/2000 per il vano adiacente al vano cucina, avente dimensioni di circa mt. 6,20 x 3,20;

3) - nell’area sul lato ovest risulta realizzata una copertura ombreggiante delle dimensioni di circa mt. 11,90 per 5,00 con struttura in legno e telo ombreggiante, pavimentata con massetto e sovrastante tappeto tipo “erba sintetica”;

4) - nell’area sul lato est risulta realizzata una copertura ombreggiante come sopra descritta delle dimensioni di circa mt. 8,00 x 4,80;

5) - sotto la copertura antistante, sul lato ovest ove è collocato l’ingresso, risulta realizzato un lavello a due vasche delle dimensioni di circa mt. 0,45 x 1,20 con antistante “piano da lavoro” in muratura e marmo dell’altezza di circa mt. 1,00 ed avente forma ad “L” con i due lati aventi lunghezza circa mt. 2,10 più mt. 1,00 ed una larghezza di circa mt. 0,55”.

Parte appellante osserva che le coperture ombreggianti riportate ai punti 3) e 4) che precedono, nonché il lavello riportato al punto 5) sarebbero state rimosse già dal settembre 2013.

Con riferimento al locale di mt.8,30 per 10,60, ritiene che lo stesso sarebbe legittimo poiché, a seguito dei lavori autorizzati dal Comune di Gallipoli fin dal 1977, sarebbe da sempre nell’attuale consistenza muraria, così come da certificazione rilasciata dall’UTC comunale in data 11.02.1994 riportante la planimetria del ristorante, dichiarato agibile a tale uso in data 22.04.1981 ed oggetto di manutenzione straordinaria autorizzata in data 17.04.1987.

L’unica difformità da quanto esistente ed autorizzato sarebbe stata la presenza degli infissi in alluminio color legno con vetro camera che, però, come contenuto nella medesima ordinanza di demolizione impugnata, risultano rimossi già dal 2.09.2013 (cfr. nota prot.n.39240/2013).

Con riferimento invece al ritenuto mancato ripristino dello stato dei luoghi riferito all’autorizzazione edilizia n.79/2000 per il vano adiacente al vano cucina, parte appellante ritiene che il vano adiacente al vano cucina, nell’attuale consistenza e conformazione, sarebbe da sempre presente nell’immobile “Trattoria Le Caravelle”, così come risulta dalle Autorizzazioni Edilizie del 17.04.1987 e 05.04.1994 e la copertura del detto vano era costituita da pannelli autoportanti.

Nel 1999 parte appellante cercò di sostituire i pannelli, con un solaio di copertura, messo in opera con travetti prefabbricati ed elementi in laterizio nonché ricavando, sul muro di prospetto, una porta e una finestra.

Parte appellante riferisce di avere chiesto nel marzo 2000 l’autorizzazione al ripristino dello stato dei luoghi consistente nello smontaggio del solaio ed il riposizionamento della copertura con pannelli autoportanti uguali a quelli esistenti prima della demolizione nonché a eliminare la porta e finestra creati ex novo, ripristinando l’infisso in alluminio a tutta altezza.

Detti lavori, autorizzati con titolo edilizio n.79 del 24.03.2000, sarebbero stati regolarmente eseguiti e sarebbe stato ripristinato lo status quo ante, in maniera conforme alle planimetrie di cui alle autorizzazioni edilizie del 17.04.1987 e 05.04.1994.

4. Con riferimento all’ordinanza di demolizione n° 85/2019 parte appellante lamenta che sarebbe mancata sia la comunicazione di avvio prevista dall’art.7 della L.n.241/90 sia l’ordinanza di sospensione lavori prevista dall’art.27 comma 3 del Testo Unico dell’Edilizia.

Ritiene erronea la contestazione consistente nella realizzazione, senza titolo edilizio o comunicazione, della chiusura del porticato di ingresso con materiale plastico trasparente sui tre lati e con infisso in legno e vetro in corrispondenza dell’ingresso ai locali.

Contesta l’affermazione, secondo cui, a seguito dell’annullamento dell’autorizzazione edilizia n. 51/2000, rilasciata in sanatoria ex art. 13 L. 47/85, attualmente risultano abusive anche le opere autorizzate con tale titolo edilizio consistenti nella ristrutturazione ed adeguamento igienico sanitario individuate in modifiche di prospetto e opere interne dell’immobile consistenti in ampliamento dei servizi igienici e modifiche al locale cucina – deposito.

Fa presente che in data prot. n.30640 del 22.06.2017 aveva comunicato proprio all’Ufficio Tecnico l’installazione di tende avvolgibili sul porticato della Trattoria Le Caravelle, non soggette ad autorizzazione edilizia né ad altri titoli ammnistrativi.

Non vi sarebbe stata alcuna chiusura del porticato di ingresso, ma solo l’installazione di materiale plastico avvolgibile per la protezione dagli agenti atmosferici.

I teli in plastica sarebbero posizionati tra il muretto preesistente (che delimita i tre lati del porticato) e la tettoia, per cui non vi sarebbe alcuna modifica né di sagoma, né di prospetto né di volume, atteso che il porticato si presenta da sempre chiuso su 4 lati, essendo delimitato dal muretto, dai pilastri e dalla tettoia per i 3 lati prospicenti l’esterno e, per il quarto lato, dal muro del primo vano interno.

Parte appellante ritiene che l’installazione della porta di ingresso sarebbe riconducibile all’edilizia libera, posto che costituisce la porta di ingresso al pubblico esercizio.

Osserva che l’accatastamento dell’immobile riporta già il porticato come chiuso sui 4 lati.

L’ordinanza impugnata, inoltre, nelle proprie premesse richiamerebbe in maniera illegittima le norme in materia di demanio marittimo, allorquando, invece, il bene immobile di cui trattasi si trova su terreno gravato da uso civico e non sul pubblico demanio marittimo.

Con riferimento, poi, alla parte dell’ordine di demolizione relativo alle opere oggetto dell’autorizzazione edilizia n.51/2000, annullata in autotutela, la stessa sarebbe illegittima in via derivata, per tutti i vizi dedotti in ordine all’illegittimità della determinazione di cui alla nota prot.n.5602 del 29.01.2019 con cui è stata annullata la sopra richiamata autorizzazione edilizia.

5. Il collegio ritiene che le censure proposte da parte appellante riguardo le due ordinanza di demolizione impugnate in primo grado sono infondate.

Preliminarmente sono infondate le censure proposte in via derivata in relazione alla lamentata illegittimità delle ordinanze di demolizione sulla base delle censure aventi ad oggetto la determinazione di cui alla nota prot.n.5602 del 29.01.2019 (con cui è stata annullata la sopra richiamata autorizzazione edilizia) sono infondate perché con la sentenza del Consiglio di Stato n° 5893 del 6 ottobre 2020 è stato respinto l’appello proposto avverso la sopra richiamata determinazione di cui alla nota prot.n.5602 del 29.01.2019.

Sono infondate le censure relative alla partecipazione al procedimento.

Infatti l'ordine di demolizione di un abuso edilizio costituisce un atto dovuto e vincolato e, in quanto tale, il mancato avviso ex art. 7 della L. n. 241/1990 non può assumere rilievo perché il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, trattandosi di una misura sanzionatoria per l'accertamento dell'inosservanza di disposizioni urbanistiche secondo un procedimento di natura vincolata precisamente ordinato dal legislatore e rigidamente disciplinato dalla legge.

Inoltre, ai sensi dell’art. 31 del Testo Unico dell’Edilizia, l’ordinanza di demolizione può essere emanata anche senza che sia stato adottato un provvedimento di sospensione (così Consiglio di Stato VII n° 3168 del 14 aprile 2025).

Con riferimento al locale delle dimensioni di circa mt. 8,30 x 10,60 il verificatore riferisce che alla data di sopralluogo, 19 aprile 2024, si è riscontrata la presenza del suddetto “locale delle dimensioni di circa 8,30 x 10,60”: trattasi di un’area esterna al nucleo murario della fabbrica originaria, posizionato in corrispondenza del fronte nord – ovest, contraddistinto da copertura “a tettoia” costituita da legno lamellare e legno perlinato e sovrastante guaina di protezione. La pavimentazione è caratterizzata da rivestimento in gres porcellanato ed in corrispondenza del perimetro della tettoia è installato un sistema di tendaggi avvolgibili con struttura in alluminio ancorata alla trave perimetrale della tettoia.

Tale area è definita dalla presenza di un muretto perimetrale, con altezza pari a circa 70 cm, che interrompendosi definisce l’interazione con l’area esterna scoperta.

Il collegio osserva, come riferito dal verificatore e non contestato dalle parti, che dall’analisi dei titoli abilitativi e della documentazione tecnica e fotografica allegata ad essi si evince come tale superficie veniva individuata, con dimensioni ridotte lungo la direttrice est-ovest (lato corto), come “pergolato” nella tavola allegata alla “richiesta autorizzazione modifica vano servizi igienici” del 24/03/1994 con autorizzazione del Sindaco del 05/04/1994 riportata sull’elaborato grafico.

L’ampliamento di essa ed una rappresentazione grafica maggiormente riconducibile a sintetizzare una “tettoia” si rinviene nella rappresentazione grafica denominata “pianta stato di fatto” allegata alla autorizzazione n. 51 (ex art. 13 Legge 47/85), autorizzazione in sanatoria annullata (oggetto di verifica di legittimità con conclusione prot. 59810 del 08/11/2018 e conseguente annullamento prot. 5602 del 29/01/2019). L’annullamento del titolo abilitativo in sanatoria comporta la decadenza relativa alla legittimità di quanto assentito con la stessa.

Nel 1994 è stata autorizzata una copertura a pergolato e non a tettoia.

La copertura a tettoia era prevista nell’autorizzazione edilizia n.51/2000, annullata in autotutela.

Ne consegue che lo stato legittimo era una copertura a pergolato.

Il pergolato non è assimilabile alla tettoia.

Con il termine “pergolato” si intende “una struttura aperta sia nei lati esterni che nella parte superiore, realizzata con materiali leggeri, senza fondazioni, di modeste dimensioni e di facile rimozione, la cui finalità è quella di creare ombra mediante piante rampicanti o teli cui offrono sostegno”.

Il pergolato, come struttura aperta su tre lati e nella parte superiore, non richiede alcun titolo edilizio.

Il pergolato diventa invece una tettoia quando, come nel caso di specie, sia coperta superiormente, con una struttura non facilmente amovibile ed è soggetto alla disciplina relativa e dunque al rilascio del titolo edilizio (così Consiglio di Stato VI n° 8475 del 22 settembre 2023).

La tettoia infatti può essere utilizzata anche come riparo ed aumenta l'abitabilità dell'immobile oltre ad avere una maggiore consistenza e impatto visivo.

Ne consegue che sono infondate le censure che fanno riferimento agli interventi che hanno comportato la modifica da pergolato a tettoia.

6. Con riferimento al mancato ripristino dello stato dei luoghi di cui all’autorizzazione edilizia n. 79 del 24/03/2000 per il vano adiacente al vano cucina, avente dimensioni di circa mt 6,20 x 3,20” il collegio osserva quanto segue, anche sulla base delle circostanze di fatto riferite dal verificatore e non contestate dalle parti.

L’autorizzazione edilizia n° 79/2000 si distingue dall’autorizzazione edilizia n° 51/2000, annullata in autotutela ed avente ad oggetto la ristrutturazione edilizia dell’immobile.

L’autorizzazione edilizia n° 79/2000 ha per oggetto esclusivamente il doveroso ripristino (per il vano preesistente adiacente il vano cucina) dello stato dei luoghi, essendone stata accertata l’abusività.

Il verificatore ha accertato alla data del sopralluogo del 19 aprile 2024 la presenza di tale vano.

Il vano cucina con pannelli a copertura e senza porta e finestra era inserito nell’autorizzazione sindacale del 5 aprile 1994.

Nel 1999, la parte appellante ha cercato di sostituire tale ambiente nella sua struttura: in particolare, sostituendo i pannelli a copertura con un solaio latero – cementizio e ricreando una muratura perimetrale. Tale intervento è stato oggetto di sospensione a seguito di un sopralluogo della Polizia Municipale in data 18/11/1999.

In seguito il “conduttore” ha chiesto l’autorizzazione al ripristino dello stato dei luoghi mediante lo smontaggio del solaio ed il riposizionamento della copertura con pannelli autoportanti uguali a quelli esistenti prima dell’intervento di demolizione, nonché la rimozione della porta e finestra creati ex novo, ripristinando l’originario infisso in alluminio a tutta altezza.

Parte appellante non ha dunque dimostrato lo stato legittimo rispetto alla conformazione accertata, anche considerando che la sopra richiamata autorizzazione edilizia n° 79/2000 è motivata in relazione alla circostanza che lo stesso NA NC aveva richiesto l’autorizzazione n° 79/2000 per ripristinare lo stato dei luoghi in relazione all’abusività dei manufatti.

Come pure non risulta legittimata la porta di ingresso dedita a separare dall’area esterna la zona porticata posta in corrispondenza del fronte orientale del manufatto edilizio.

Né può ritenersi che l’istallazione di tale porta sia soggetta ad edilizia libera, configurandosi come parte del più ampio intervento di ristrutturazione edilizia (priva di titolo) descritto nelle tavole allegate all’autorizzazione edilizia in sanatoria n° 51/2000 annullata in autotutela.

7. Parimenti la distribuzione degli spazi interni, con particolare riferimento alla conformazione della zona destinata a servizi igienici e l’area adibita a cucina e depositi, nonché la presenza di un grande camino, con relativa canna fumaria esterna, nell’ambiente destinato a sala ristorante fanno riferimento allo stato di fatto previsto nella sopra richiamata autorizzazione edilizia n.51/2000, annullata in autotutela.

Tale stato di fatto risulta non legittimato.

L’invocato accatastamento non può giovare a parte appellante, non costituendo titolo edilizio.

È infondata la censura che l’ordinanza di demolizione n° 85/2019 richiamerebbe in maniera illegittima le norme in materia di demanio marittimo, allorquando, invece, il bene immobile di cui trattasi si trova su terreno gravato da uso civico e non sul pubblico demanio marittimo.

Infatti l’ordinanza di demolizione n° 85/2019 fa specifico riferimento ai terreni demaniali di uso civico e comunque la censura è inconferente rispetto alla necessità di reprimere gli abusi edilizi.

Il collegio osserva infine che le impugnate ordinanze di demolizione non possono essere intese nel senso di comprendere le tende avvolgibili plastificate, di facile rimozione, posizionate in corrispondenza del muretto perimetrale che ne definisce la sagoma di tale superficie.

Con comunicazione assunta con prot. n. 30640 del 21/06/2017 dal Comune di Gallipoli, indirizzata agli Uffici Demanio e Ufficio Tecnico di competenza, il sig. ER EN in qualità di legale rappresentante della società “Trattoria Le Caravelle s.a.s. di EN ER” aveva comunicato l’installazione in data 25/06/2017 di “tende da Sole avvolgibili per l’ombreggiamento della zona di somministrazione dell’attività.

Ne consegue che, in relazione alla natura precaria e, sotto tale profilo, all’assenza di obiezioni formulate dal Comune, tali tende devono di per sé essere considerate soggette ad edilizia libera e dunque legittime.

In conclusione il collegio, pronunciandosi sui motivi di gravame diretti contro le ordinanze di demolizione n. 271/2018 e 85/2019, respinge l’appello.

Il collegio ritiene equo che le spese di verificazione debbano essere ripartite in parti uguali tra parte appellante e il Comune di Gallipoli, tenuto anche conto delle problematiche che hanno reso necessaria la verificazione.

La condanna alle spese del presente appello e dell’appello deciso con sentenza parziale n° 5893 del 6 ottobre 2020 segue la soccombenza con liquidazione di Euro 3.000 a favore del Comune di Gallipoli.

Devono essere invece compensate le spese del presente appello e dell’appello deciso con sentenza parziale n° 5893 del 6 ottobre 2020 rispetto al Ministero dell’Economia e delle Finanze.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte appellante al pagamento delle spese dell’appello a favore del Comune di Gallipoli nella misura di Euro 3.000/00 (Tremila/00), oltre accessori come per legge.

Compensa le spese dell’appello tra parte appellante e il Ministero dell’Economia e delle Finanze.

Compensa le spese di verificazione.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

IA LL, Presidente FF

Daniela Di Carlo, Consigliere

ER Zeuli, Consigliere

Marco OR, Consigliere, Estensore

Marco Valentini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco OR	IA LL

IL SEGRETARIO