Pubblicato il 29/01/2026

N. 00769/2026REG.PROV.COLL.

N. 08073/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8073 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, in persona dell’amministratore pro tempore , rappresentati e difesi dall’avvocato Antonio Giacalone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Seveso, non costituito in giudizio;

nei confronti

-OMISSIS-, rappresentati e difesi dall’avvocato Bruno Santamaria, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), 28 marzo 2023, n. 758, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dei controinteressati -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 14 gennaio 2026 il consigliere LU EL IC e udito l’avvocato Tommaso Santamaria, in sostituzione dell’avvocato Bruno Santamaria;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il giudizio ha ad oggetto il provvedimento con cui il Comune di Seveso ha disposto l’annullamento parziale di due dichiarazioni di inizio attività relative all’immobile sito in corso Isonzo n. 167/A, ordinando la demolizione delle opere – autorimesse e struttura pilastrata – realizzate in base a detti titoli edilizi.

2. I fatti rilevanti per la decisione possono essere sintetizzati come segue:

- il 12 maggio 2005 è stata presentata al Comune di Seveso la DIA n. 93/2005 per la realizzazione di un edificio plurifamiliare residenziale in corso Isonzo n. 167/A;

- successivamente, in data 16 febbraio 2006, la società subentrata nell’iniziativa edilizia ha presentato la DIA n. 93/2005-A, in variante alla precedente, prevedendo, tra l’altro, la realizzazione di autorimesse fuori terra collocate sul confine ovest del lotto e il recupero a fini abitativi del sottotetto; i lavori sono stati ultimati il 4 dicembre 2006;

- i proprietari dell’immobile confinante (sigg.ri -OMISSIS-) hanno sollecitato l’esercizio dei poteri di verifica comunali, dando origine a un articolato contenzioso amministrativo;

- con sentenza del T.a.r. Lombardia, sez. II, 25 luglio 2012, n. 2081, è stata annullata una prima determinazione comunale – con la quale era stata esclusa la difformità del progetto edilizio – per difetto di istruttoria, con obbligo di rinnovare la valutazione mediante sopralluogo in contraddittorio;

- all’esito del nuovo esame, il Comune ha adottato la nota prot. n. 23994 del 31 ottobre 2012, con la quale ha ribadito la legittimità degli interventi;

- anche tale valutazione è stata impugnata, dando luogo a un ulteriore giudizio, conclusosi con la sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, 18 gennaio 2021, n. 521, che ha accertato una serie di profili di illegittimità delle opere:

a) la collocazione di parte del manufatto (« struttura pilastrata ») in violazione della distanza minima dal confine nord;

b) l’illegittima realizzazione delle autorimesse fuori terra realizzate sul confine ovest;

c) la necessità di una valutazione unitaria in ordine all’intervento di recupero del sottotetto;

- in esecuzione di tale pronuncia, il Comune di Seveso ha adottato l’ordinanza n. 104 del 29 ottobre 2021, oggetto del presente giudizio, con cui:

a) ha disposto l’annullamento parziale delle DIA n. 93/2005 e n. 93/2005-A, limitatamente alle opere ritenute illegittime dal Consiglio di Stato (autorimesse e struttura pilastrata), ordinandone la demolizione;

b) ha ritenuto invece legittimo il recupero del sottotetto;

- avverso tale ordinanza hanno proposto ricorso in ottemperanza al Consiglio di Stato sia i proprietari confinanti sia i proprietari delle unità immobiliari interessate dall’ordinanza e il condominio; questi ultimi hanno altresì proposto ricorso per annullamento dell’ordinanza innanzi al T.a.r. Lombardia;

- con sentenza Cons. Stato, sez. VI, 16 maggio 2022, n. 3797, è stato respinto il ricorso per ottemperanza proposto dal condominio ed è stato accolto quello dei confinanti, con declaratoria di nullità dell’ordinanza comunale, limitatamente alla parte concernente l’intervento di recupero del sottotetto.

3. Con la sentenza n. 758 del 2023, impugnata con il presente appello, il T.a.r. Lombardia ha respinto il ricorso di annullamento, ritenendo le censure dedotte in parte inammissibili e in parte infondate.

3.1. In particolare, secondo la sentenza:

- è inammissibile, per violazione del divieto di ne bis in idem , la censura (di cui al primo e al quarto motivo di ricorso) relativa all’omessa o erronea applicazione dell’art. 38 del d.P.R. n. 380 del 2001, in quanto le medesime questioni erano già state esaminate e decise dal Consiglio di Stato in sede di ottemperanza con la sentenza n. 3797 del 2022;

- nel merito riferimento alla sussistenza dei presupposti richiesti dall’art. 19, comma 4, della legge sul procedimento (contestata sempre con il primo motivo), è stato affermato che:

a) l’illegittimità della struttura pilastrata e delle autorimesse fuori terra era stata definitivamente accertata dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 521 del 2021;

b) la prevalenza dell’interesse pubblico, correlato all’ordinato sviluppo del territorio, rispetto all’interesse dei privati alla conservazione delle opere, costituiva questione ugualmente vincolata per effetto delle pronunce giurisdizionali pregresse;

c) quanto, infine, al termine per l’esercizio del potere ai sensi dell’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990, doveva applicarsi il parametro del “ termine ragionevole ” – trattandosi di vicenda definita anteriormente all’entrata in vigore della legge 7 agosto 2015, n. 124 – termine ritenuto rispettato in considerazione dell’immediata reazione dei proprietari confinanti, che già dal novembre 2006 avevano sollecitato l’esercizio dei poteri di controllo;

- sono infondate le censure fondate sugli artt. 6, 7 e 8 della CEDU (secondo e terzo motivo), sul rilievo che l’ordine di demolizione non ha natura sanzionatoria, ma costituisce misura ripristinatoria volta alla tutela del corretto assetto del territorio, e che le opere oggetto dell’ordine non risultano riconducibili alla tutela del diritto all’abitazione;

- deve escludersi infine l’illegittimità della previsione di esecuzione della demolizione a spese dei proprietari (quinto motivo), trattandosi di conseguenza direttamente imposta dalla disciplina legislativa vigente.

4. I proprietari degli immobili interessati dall’ordinanza e il Condominio hanno impugnato la sentenza, articolando 7 motivi di appello, con cui contestano sia la declaratoria di inammissibilità di parte del primo e del quarto motivo di ricorso (motivi di appello n. 1 e n. 2) sia il rigetto nel merito degli altri motivi (motivi di appello dal n. 3 al n. 7).

5. Si sono costituiti in appello i controinteressati, proprietari dell’immobile sito in area contigua a quella su cui insistono gli abusi contestati, argomentando per l’infondatezza di tutte le censure.

6. In vista dell’udienza di trattazione, entrambe le parti costituite hanno depositato memorie e repliche.

7. All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 14 gennaio 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

8. In via preliminare, occorre delimitare l’ambito oggettivo del presente gravame, il quale investe l’ordinanza n. 104 del 2021 limitatamente alle statuizioni riferite alla « pilastratura realizzata a 3 metri dal confine nord » e alle « autorimesse realizzate in superficie e poste sul confine ovest ». Per quanto concerne la parte relativa al recupero dei sottotetti, infatti, il provvedimento è già stato dichiarato nullo da questo Consiglio (cfr. la sentenza n. 3797 del 2022), in accoglimento del ricorso in ottemperanza proposto dagli odierni controinteressati.

8.1. Tanto premesso, il Collegio ritiene di poter assorbire i primi due motivi di appello – diretti a contestare la parziale declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado – attesa la fondatezza, nei termini di seguito esposti, del terzo motivo.

9. In particolare, con il terzo motivo di gravame, l’appellante sostiene che il Comune non abbia fatto corretta applicazione dell’art. 19, comma 4, della legge n. 241 del 1990 (che rinvia all’art. 21- nonies della medesima legge) stante la mancanza, nell’ordinanza impugnata, di qualsiasi valutazione in ordine all’interesse pubblico all’annullamento e al rispetto del termine ragionevole per l’esercizio del potere di autotutela.

9.1. Censura quindi la sentenza nella parte in cui ha rinvenuto, nella pronuncia resa dal Consiglio di Stato in sede di ottemperanza (n. 3797 del 2022), un accertamento incidenter tantum della legittimità dell’atto, nonché nella parte in cui ha ricavato la valutazione dell’interesse pubblico dal « contenuto complessivo » del provvedimento e dalla pregressa vicenda procedimentale e processuale.

10. Il motivo è fondato.

10.1. Nel parallelo giudizio di ottemperanza, gli odierni ricorrenti avevano lamentato la nullità dell’ordinanza n. 104 del 2021 per violazione del giudicato formatosi sulla sentenza n. 521 del 2021 di questo Consiglio. In quella sede, essi sostenevano che il Comune avesse agito nell’esercizio di un potere puramente ripristinatorio, trascurando gli effetti conformativi della citata sentenza n. 521 del 2021 – la quale aveva invece precisato che « in sede di riesercizio, il potere comunale resta soggetto ai principi [...] dettati dalla norma generale di cui all’art. 19 cit .».

10.2. All’esito del giudizio di ottemperanza, la sentenza n. 3797 del 2022 ha escluso la nullità dell’atto, avendo ritenuto che l’ordinanza 104 del 2021 fosse stata effettivamente adottata « nell’esercizio dei poteri riconosciuti all’amministrazione sia dalla norma predetta [cioè l’art. 19 della l. n. 241 del 1990] che dalla sentenza ottemperanda […] che ha fatto piena applicazione della norma stessa ».

10.3. Dalla sentenza – e dal passaggio sopra riportato – può trarsi un giudizio di compatibilità del provvedimento rispetto al dictum della sentenza ottemperanda quanto al tipo di potere esercitato, non anche un giudizio di conformità dell’atto alle regole che ne disciplinano il legittimo esercizio. Non possono, pertanto, essere condivise le affermazioni del primo giudice (par. 3.3), laddove rinviene nella sentenza n. 3797 del 2022 pretese valutazioni incidentali sulla legittimità dell’atto le quali, pur prive dell’efficacia del giudicato, sono ritenute meritevoli di conferma. In realtà, rispetto a tale profilo, che costituisce l’oggetto tipico del giudizio di cognizione (e del presente appello), la pronuncia resa in sede di ottemperanza non si è pronunciata, neppure in via implicita.

11. Ciò premesso, e venendo agli specifici rilievi formulati nel motivo di appello, non risulta svolta, nell’ordinanza impugnata, alcuna effettiva valutazione in ordine alla ricorrenza « delle condizioni previste dall’articolo 21-nonies », come prescritto dall’art. 19, comma 4, della l. n. 241 del 1990.

11.1. Come noto, la disposizione citata configura un potere di autotutela sui generis , che non ha ad oggetto una precedente manifestazione di volontà provvedimentale, ma incide sugli effetti prodotti ex lege dalla presentazione della dichiarazione e dal trascorrere di un determinato periodo di tempo (Cons. Stato, sez. II, 4 febbraio 2022, n. 782). In quanto sottoposto alle medesime condizioni dell’autotutela, il potere di cui all’art. 19, comma 4, non può esercitarsi al solo fine di ripristinare la legalità violata, ma impone una valutazione discrezionale, da esplicitarsi in sede di motivazione, in ordine alla sussistenza di un interesse pubblico, concreto e attuale, all’annullamento dei titoli. Tale interesse, autonomo e distinto rispetto alla semplice esigenza di eliminare un atto illegittimo, deve essere inoltre ponderato con i contrapposti interessi dei destinatari dell’atto e dei controinteressati (cfr. ex multis , Cons. Stato, sez. III, 29 aprile 2024, n. 3896; sez. VII, 27 settembre 2023, n. 8553).

11.2. L’ordinanza impugnata non risponde a tali coordinate. Nella motivazione dell’atto, il Comune si è limitato a richiamare l’esito del precedente contenzioso e a rappresentare la necessità di dare esecuzione al giudicato, mostrando così di ritenere l’annullamento delle due DIA una conseguenza ineludibile dell’accertata illegittimità delle opere (« pertanto, limitatamente a dette opere ritenute illegittime, occorre procedere nell’annullamento del titolo edilizio »). Tale impostazione esclude in radice la sussistenza di un bilanciamento discrezionale di interessi, anche solo implicito, logicamente inconciliabile con l’espressa configurazione dell’agire in termini vincolati (« occorre procedere »).

11.3. Tantomeno la valutazione dell’interesse pubblico può ritenersi sottesa all’esposizione della pregressa « vicenda procedimentale e processuale ». Tale rassegna vale, infatti, ad attestare l’illegittimità dei titoli edilizi, ma non può surrogare l’obbligo di un esame puntuale e circostanziato – oltreché riferito all’attualità – degli interessi in rilievo.

11.4. In sede di autotutela, in particolare, l’amministrazione è chiamata ad operare una serie di valutazioni, normalmente estranee all’esercizio in via “diretta” del potere ripristinatorio, del tutto vincolato (Cons. Stato, sez. II, 29 settembre 2025, n. 7597).

11.5. In primo luogo, deve considerarsi il tempo trascorso dalla formazione dei titoli. L’elemento temporale, seppur non incida in radice sull’esercizio del potere, « onera l’amministrazione del compito di valutare motivatamente se l’annullamento risponda ancora a un effettivo e prevalente interesse pubblico di carattere concreto e attuale », secondo un concetto « non parametrico ma relazionale, riferito al complesso delle circostanze rilevanti nel caso di specie » (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 17 ottobre 2017, n. 8).

11.6. Quanto poi all’interesse pubblico all’annullamento, se è vero che, « alla luce della pregnanza degli interessi pubblici sottesi alla disciplina in materia edilizia », l’onere motivazionale sul punto può risultare attenuato (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., n. 8 del 2017), ciò non equivale a configurare un interesse in re ipsa , idoneo a prevalere in via automatica su ogni posizione contrapposta, tantopiù ove non ricorrano quegli elementi – quali false rappresentazioni dei fatti o vincoli di inedificabilità assoluta – che, secondo la citata Adunanza plenaria, rendono particolarmente recessiva la posizione del privato.

11.7. In applicazione di tali coordinate, il Comune avrebbe dovuto considerare con attenzione la posizione dei privati destinatari dell’atto (odierni appellanti), meri aventi causa della società costruttrice ed estranei alla realizzazione delle opere contestate (cfr. gli atti di acquisto immobiliare sub doc. 6 depositato in primo grado). Anche in relazione a tale profilo, l’ordinanza n. 104 del 2021 è rimasta totalmente silente: l’Amministrazione non ha compiuto alcuna istruttoria volta a verificare l’eventuale sussistenza di un affidamento tutelabile in capo agli attuali proprietari, né ha indicato le ragioni che giustifichino il sacrificio della loro posizione, nonostante il considerevole lasso di tempo intercorso.

12. In definitiva, l’atto è illegittimo per aver declinato in termini di sostanziale automatismo un potere che il legislatore ha chiaramente configurato come discrezionale e assoggettato alle condizioni di cui all’art. 21- nonies della l. n. 241 del 1990.

12.1. L’accoglimento del motivo sopra esposto, comportando la caducazione integrale dell’ordinanza, determina l’assorbimento delle restanti censure, dirette a contestare ulteriori profili di omessa ponderazione degli interessi o aspetti meramente consequenziali alla sanzione demolitoria.

13. Per le ragioni esposte, il ricorso deve essere accolto. Ne consegue, in riforma della sentenza appellata, l’accoglimento del ricorso di primo grado e l’annullamento dell’ordinanza n. 104 del 29 ottobre 2021 del Comune di Seveso.

13.1. Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e sono poste interamente a carico del Comune di Seveso, nella misura indicata in dispositivo. Possono invece essere compensate nei confronti dei controinteressati, in ragione della peculiarità della vicenda sostanziale e processuale.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla il provvedimento impugnato.

Condanna il Comune di Seveso a rifondere agli appellanti le spese del doppio grado di giudizio, che si liquidano in complessivi € 7.000,00, oltre spese generali e accessori di legge.

Compensa le spese nei confronti dei controinteressati.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

BI FR, Presidente FF

Giovanni Tulumello, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

LU EL IC, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LU EL IC	BI FR

IL SEGRETARIO