Pubblicato il 03/04/2025

N. 02876/2025REG.PROV.COLL.

N. 01871/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1871 del 2022, proposto dalla signora -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Di Meglio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Comune di -OMISSIS-, in persona del Sindaco pro tempore , non costituito in giudizio,

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Campania, Sezione Sesta, n. -OMISSIS-, resa tra le parti, concernente un’ordinanza di rimozione e demolizione di opere edilizie.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , c.p.a.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 5 marzo 2025 il consigliere Giovanni Sabbato e udito, per la parte appellante, l’avvocato Giuseppe Di Meglio;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato il 27 ottobre 2020 e depositato il 19 novembre 2020, la sig.ra -OMISSIS-, proprietaria di un compendio immobiliare ad uso abitativo sito in località -OMISSIS-, registrato all’Agenzia del territorio della provincia di Napoli, distinto in catasto al foglio 21, particella 42, ha impugnato davanti al T.a.r. Campania, Sezione Sesta, chiedendone l’annullamento, l’ordinanza n. -OMISSIS-, notificata il 3 settembre 2020, con la quale il Dirigente dell’UTC del Comune di-OMISSIS- ha ordinato il ripristino dei luoghi, in relazione al preteso ampliamento del percorso viario di accesso alla abitazione della ricorrente, di lunghezza pari a mt. 17,00; percorso che sarebbe stato portato da una larghezza di metri 1,50 ad una larghezza di metri 3,50 circa mediante lo “sfettamento” della parete terrosa laterale, denominata “poggio”.

2. Ripercorrendo i fatti significativi oggetto del giudizio di primo grado, si evidenzia quanto segue.

2.1. Dal rapporto del T.C., acquisito al prot. n. 8324 del 21 novembre 2019, emergeva che, in assenza dei prescritti titoli abilitativi, nella proprietà della sig.ra -OMISSIS- sita in-OMISSIS-, località Cava Nocelle, risultavano essere state realizzate opere abusive.

Con missiva avente prot. n. 8627 del 2 dicembre 2019 l’UTC gli atti d’ufficio riferiva che, su richiesta del Comandante della Stazione dei Carabinieri di-OMISSIS-, aveva effettuato accertamenti edili in località -OMISSIS- di proprietà della Sig.ra -OMISSIS-, dai quali era emerso un “ allargamento del preesistente viottolo di proprietà privata a confine fra le proprietà di -OMISSIS- e -OMISSIS-, avvenuto sul versante nord, all'interno della particella n. 42 del foglio n. 21 ” e che, sulla base di uno stralcio aerofotogrammetrico del 1998 e foto Google Earth in varie date, gli interventi oggetto di contestazione erano stati presumibilmente eseguiti in data successiva al 24 agosto 2017.

In data 3 dicembre 2019 con nota prot. n. 8673, l’UTC, effettuata una visura catastale e, visionato un estratto di mappa aggiornato della particella n. 42 del foglio 21, confermava che “ l'allargamento del preesistente viottolo di proprietà privata a confine fra le proprietà di -OMISSIS- e -OMISSIS-, è avvenuto sul versante nord, all'interno della particella n. 42 del foglio n. 21, di proprietà esclusiva della sig.ra -OMISSIS- e del marito sig. -OMISSIS- nato a -OMISSIS-, dove è ubicata anche la loro abitazione ”.

Pertanto, in data 2 settembre 2020, il dirigente dell’UTC, accertato che un piccolo sentiero pedonale, precedentemente largo circa 1.50 mt, risultava essere stato “ ampliato sul lato destro per circa mt. 2.00 mediante il taglio del poggio preesistente, mediamente per un'altezza di circa mt. 1.00 e per una lunghezza totale di circa mt. 17. 70” e appurato che “ il viottolo presenta una larghezza totale di circa mt. 3.50 ed una lunghezza di circa mt. 17.70, ed il piano di campagna presenta alcuni tratti con pavimentazione costituita da massetto di calcestruzzo coperto in più parti con terreno. Il predetto viottolo conduce alla proprietà della sig.ra -OMISSIS- dove è ubicato il fabbricato in cui risiede. All'atto del suddetto accertamento vi erano opere edili in corso e le predette opere, risultano realizzate senza i prescritti titoli abilitativi ”, ingiungeva la demolizione delle richiamate opere abusive.

Ciò, sul presupposto che tali opere fossero soggette al regime di cui all’art. 10 del d.P.R. n. 380 del 2001, nonché alle norme specifiche che subordinano il rilascio del titolo edilizio al parere di compatibilità con il vincolo paesaggistico ex d.lgs. n. 42 del 2004, essendo l’intero territorio comunale sottoposto a tale vincolo.

3. La richiamata ordinanza veniva impugnata dalla sig.ra -OMISSIS-, la quale, a sostegno del gravame, articolava le seguenti censure:

i) illegittimità della sanzione demolitoria ex art. 31 d.P.R. n. 380 del 2001: l’intervento edilizio, in quanto intervento di manutenzione ordinaria e di adeguamento funzionale del percorso viario esistente, non sarebbe soggetto a permesso di costruire, né ad autorizzazione paesaggistica (non assumendo rilievo sul piano ambientale), ma rientrerebbe nella fattispecie prevista dall’art. 22 d.P.R. n. 380 del 2001 (cfr. art. 11 del regolamento comunale), il quale prevede che, per la tipologia di intervento in questione, è sufficiente la mera denuncia di inizio attività (denuncia presentata dalla ricorrente in data 17 dicembre 2002);

ii ) difetto di motivazione, lì dove l’amministrazione non avrebbe individuato l’interesse pubblico all’applicazione della sanzione demolitoria, avendo speciale riguardo alla situazione di affidamento ingenerata nel privato dovuta al fatto che le opere edilizie ritenute abusive sono state sanzionate a distanza di diciotto anni dalla loro realizzazione;

iii ) difetto di istruttoria, dal momento che, ai fini dell’adozione della misura sanzionatoria, l’amministrazione si sarebbe avvalsa del solo estratto di mappa catastale, il quale non avrebbe alcuna efficacia probatoria.

4. Il T.a.r. Campania, Sez. VI, con la sentenza n. -OMISSIS-, ha respinto il ricorso ritenendo le censure articolate nel ricorso introduttivo infondate alla luce della rilevata legittimità dell’ordinanza di demolizione n. 17 del 2020.

4.1. Con riguardo al primo motivo, il T.a.r. ha ritenuto, da un lato, che, in ragione delle dimensioni e della sua allocazione, l’intervento in questione non potrebbe essere sussunto nel paradigma del restauro e del risanamento conservativo, in quanto darebbe luogo alla realizzazione di un organismo edilizio in parte diverso dal precedente con modifica ed inserimento di nuovi elementi; dall’altro, che anche prescindendo dalla consistenza degli interventi, in ragione dell’insistenza in zona vincolata e dell’avvenuta alterazione dello stato dei luoghi, questi sarebbero stati soggetti alla previa acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica. Di talché, troverebbe applicazione “ un principio di c.d. indifferenza del titolo edilizio necessario all’esecuzione di interventi in zone vincolate, con conseguente legittimità dell’esercizio del potere repressivo anche in caso di opere di c.d. edilizia minore ”.

4.2. Con riguardo al secondo motivo, il T.a.r. ha rilevato come, da un lato, secondo consolidata giurisprudenza, l’ordinanza di demolizione non richiederebbe una specifica motivazione, in quanto è l’abusività stessa a costituire la motivazione della misura repressiva; dall’altro che, di conseguenza, non sarebbe stato necessario individuare nell’ordinanza la sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale al ripristino della legalità violata.

5. Con il ricorso n. 17693 del 2022, notificato il 4 febbraio 2022 e depositato il 3 marzo 2022, la sig.ra -OMISSIS- ha proposto appello articolando tre motivi di gravame (pagine 9-13).

I. Con il primo ha dedotto la “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 del DPR 380-01 in relazione all’articolo 146 del d.l.vo 42-04 – travisamento delle prove e dei dati di fatto ”.

L’appellante censura la sentenza di prime cure lì dove il Collegio avrebbe travisato i dati di fatto, avendo erroneamente interpretato la fotografia aerea del 24 agosto 2017, estratta da Google Earth e fornita dall’UTC nella relazione del 2 dicembre 2019: questa non solo non consentirebbe alcuna misurazione metrica oggettiva, ma nemmeno sarebbe idonea a collocare temporalmente l’intervento edilizio in data posteriore al 24 agosto 2017. Pertanto, la sentenza andrebbe riformata in quanto emessa in difetto di prove idonee a dimostrare la riconducibilità delle trasformazioni all’intervento dell’appellante invece che agli agenti atmosferici e all’azione eolica.

II. Con il secondo motivo di appello ha dedotto la “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 146 del d.l.vo 42-04 in relazione all’art. 27 del DPR 380/01 ”.

Lamenta l’appellante l’erroneità della sentenza impugnata, in quanto il T.a.r. avrebbe ritenuto legittima l’applicazione dell’art. 27 del d.P.R. 380 del 2001, non avendo avuto riguardo al fatto che nel caso specifico sia stato posto in essere un intervento di mera manutenzione ordinaria (la posa di cemento su una pavimentazione di lapillo battuto), la quale in alcun modo avrebbe modificato l’aspetto esteriore dei luoghi e nemmeno avrebbe determinato alcuna alterazione ambientale; di qui, la non applicabilità dell’art. 146 d. lgs. n. 42 del 2004.

III. Con il terzo motivo di appello ha dedotto: “ Violazione dell’art. 3 del DPR 380/01 in relazione alla legge 241/90 – Carenza dell’interesse pubblico ”.

Si duole l’appellante dell’erroneità della sentenza impugnata, in quanto il T.a.r. avrebbe dovuto tener conto del giudicato penale, dal quale emergerebbe che le contestate trasformazioni sarebbero risalenti quanto meno al 2002. Da ciò discenderebbe che, pur costituendo l’emissione del provvedimento demolitorio un atto dovuto, era necessario che fosse accompagnato da un adeguato onere motivazionale, nel quale sarebbe dovuto emergere l’interesse pubblico leso.

5.1. L’appellante ha concluso per l’accoglimento del gravame con vittoria di spese.

6. Il Comune di -OMISSIS-, sebbene ritualmente intimato, non si è costituito in giudizio.

7. All’udienza smaltimento, tenuta da remoto, del 5 marzo 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

8. L’appello, per le ragioni di cui infra , è da reputare infondato.

9. Occorre rimarcare che il Comune di-OMISSIS- contesta l’ampliamento del percorso viario di accesso alla abitazione della ricorrente, di lunghezza pari a mt. 17,00, percorso che sarebbe stato portato da una larghezza di metri 1,50 ad una di metri 3,50 circa mediante lo “sfettamento” della parete terrosa laterale, denominata “poggio”. Il tutto in area sottoposta a vincolo paesaggistico.

Il T.a.r. ha respinto il ricorso, in quanto:

- trattasi della realizzazione di un organismo edilizio in parte diverso dal precedente con modifica ed inserimento di nuovi elementi;

- anche prescindendo dalla consistenza degli interventi, in ragione dell’insistenza in zona vincolata e dell’avvenuta alterazione dello stato dei luoghi, questi sarebbero stati soggetti alla previa acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica.

10. Nel dettaglio, vengono in esame i primi due motivi di gravame, suscettibili per il loro tenore di trattazione congiunta, coi quali parte appellante, come ha ribadito in sede di discussione orale della causa, deduce che non si tratterebbe di ampliamento, ma di semplice ricomposizione dell’asse stradale a seguito di smottamento; formula quindi precise contestazioni afferenti alla effettiva consistenza dell’intervento, in quanto non avrebbe avuto alcuna incidenza di carattere planimetrico. Parte appellante valorizza sul punto la perizia asseverata dal Geom. -OMISSIS-, il provvedimento di archiviazione del Giudice Penale nonché la fotografia aerea del 24.8.2017 estratta da RT , che non consentirebbe alcuna misurazione metrica, tanto più che dal rilievo aereofotogrammetrico del 1998, allegato alla perizia del Geom. -OMISSIS--, l’asse viario “ presentava al suo ingresso una larghezza superiore ai metri 3,50 ”.

Trattasi, quindi, di deduzioni vertenti sulla necessità o meno, nel caso di specie, dell’autorizzazione paesaggistica per le trasformazioni del territorio in zone sottoposte a vincolo. L’appellante sul punto ha ribadito non vi sarebbe alcuna incidenza sullo stato dei luoghi dal punto di vista paesaggistico e che il T.a.r. richiamerebbe sul punto una giurisprudenza non rilevante.

In senso contrario alle deduzioni di parte appellante, come ribadito di recente da questo Consiglio, va rilevato che “ Il divieto di incremento di volumi esistenti, imposto ai fini di tutela del paesaggio, preclude qualsiasi nuova edificazione comportante creazione di volume, senza che sia possibile distinguere tra volume tecnico e altro tipo di volume; costituisce, pertanto, opera valutabile anche come aumento di volume la realizzazione di un garage interrato con accesso all'esterno tramite rampa in zona sottoposta a vincolo paesaggistico ” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 31 agosto 2023, n. 8097). Con tale pronuncia il Collegio ha altresì precisato che assume rilevanza la circostanza che si tratti della realizzazione di volumi interrati cui si affiancano interventi “esterni” per consentirne l’accesso carrabile, assumendo quindi obiettiva ed autonoma incidenza sul paesaggio la presenza, come nel caso di specie, di una rampa d’accesso e quindi sia se realizzata ex novo sia se interessata da un ampliamento.

Va quindi ribadito che l’intervento, per la sua consistenza, presenta un’obiettiva incidenza sull’assetto dei luoghi tanto da assumere piena rilevanza paesaggistica. Invero, all’esito degli accertamenti espletati dall’Ufficio è emerso che, come sopra descritto, l’asse viario ha conseguito una maggiore larghezza di almeno 2 metri per l’intera sua lunghezza, così configurandosi un incremento planimetrico senz’altro rilevante e quindi obiettivamente tangibile sotto il profilo del suo stesso impatto visivo.

Occorre tuttavia stabilire se l’esito degli accertamenti espletati dall’Ufficio siano adeguatamente contraddetti dalla documentazione evidenziata dall’Ufficio, che ha appunto appurato tale incremento della superficie della via d’accesso.

Ebbene, dall’esame della documentazione si deve pervenire ad un riscontro negativo dei rilievi sollevati dall’appellante, atteso che dagli accertamenti svolti il cui esito è riportato in atti (vedi verbale del Comune di-OMISSIS- Prot. n. 8324 del 21.11.2019 confermato dal verbale del medesimo ufficio Prot. n. 8627 del 02.12.2019) è risultato un ampliamento del lato destro del sentiero “ per circa mt. 2.00 mediante il taglio del poggio preesistente, mediamente per una altezza di circa mt. 1.00 e per una lunghezza totale di circa mt. 17.70 ”.

Infondato è anche quanto dedotto valorizzando la previsione di cui all’art. 3, d.P.R. n. 380 del 2001.

Sul punto si registra un preciso orientamento di questo Consiglio secondo cui “ Nella nozione di nuova costruzione possono rientrare anche gli interventi di ristrutturazione qualora, in considerazione dell’entità delle modifiche apportate al volume e alla collocazione dell'immobile, possa parlarsi di una modifica radicale dello stesso, con la conseguenza che l'opera realizzata nel suo complesso sia oggettivamente diversa da quella preesistente. La ristrutturazione edilizia sussiste solo quando viene modificato un immobile già esistente nel rispetto delle caratteristiche fondamentali dello stesso, mentre laddove esso sia stato totalmente trasformato, con conseguente creazione non solo di un apprezzabile aumento volumetrico (in rapporto al volume complessivo dell'intero fabbricato), ma anche di un disegno sagomale con connotati alquanto diversi da quelli della struttura originaria (allungamento delle falde del tetto, perdita degli originari abbaini, sopraelevazione della cassa scale, etc.), l’intervento rientra nella nozione di nuova costruzione ” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 13 gennaio 2021, n. 423).

Ebbene il motivo risulta infondato in considerazione della obiettiva incidenza dell’intervento sullo stato dei luoghi come risulta dalla stessa documentazione fotografica in atti. Da tanto deriva la manifesta infondatezza di quanto dedotto a proposito della pretesa violazione dell’art. 111 della Costituzione sulla base peraltro di deduzioni del tutto generiche, evidentemente alludendo alla rilevanza della pronuncia assolutoria del giudice penale. In senso contrario è sufficiente rilevare che la perseguibilità del reato edilizio soggiace ad un termine prescrizionale che non si applica in relazione alla connessa sanzione di natura amministrativa e ripristinatoria. Va poi evidenziato che nessuna refluenza sul giudizio di merito può avere il pronunciamento del Collegio di seconde cure in sede cautelare.

L’infondatezza di quanto dedotto nel senso della violazione dell’art. 146 d.lgs. n. 42/2004 in relazione all’art. 27 del d.P.R. n. 380/2001 si deve alla rilevata obiettiva consistenza materiale dell’intervento così da risultare soggetto alla sanzione demolitoria a prescindere dalla sua assentibilità sul piano edilizio mediante d.i.a o permesso di costruire.

11. Infondato è anche il terzo ed ultimo motivo, vertente sull’onere motivazionale del provvedimento demolitorio. Lamenta l’appellante che, pur costituendo l’emissione del provvedimento demolitorio un atto dovuto, si rendeva necessario che fosse accompagnato da un adeguato onere motivazionale in considerazione del lasso temporale decorso dall’esecuzione dell’intervento, siccome risalente almeno all’anno 2002, così da far emergere l’interesse pubblico leso.

L’infondatezza del rilievo si deve al principio sancito dall’Adunanza plenaria, secondo cui “ Il provvedimento con cui viene ingiunta, sia pure tardivamente, la demolizione di un immobile abusivo e giammai assistito da alcun titolo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata) che impongono la rimozione dell’abuso. Il principio in questione non ammette deroghe neppure nell’ipotesi in cui l’ingiunzione di demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell’abuso, il titolare attuale non sia responsabile dell’abuso e il trasferimento non denoti intenti elusivi dell’onere di ripristino ” (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 7 novembre 2017, n. 9).

Tale principio è stato peraltro ribadito di recente da questo Consiglio, secondo cui “ I provvedimenti repressivi degli abusi edilizi - quale l'ordine di demolizione - sono provvedimenti tipizzati e vincolati, che presuppongono un mero accertamento tecnico sulla consistenza delle opere realizzate e sul carattere abusivo delle medesime, con la conseguenza che per la loro adozione non è necessario l'invio della comunicazione di avvio del procedimento, non essendovi spazio per momenti partecipativi del destinatario dell'atto e non essendo richiesta una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di quest'ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né, ancora, alcuna motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione, non potendo neppure ammettersi l'esistenza di un affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, che il tempo non può giammai legittimare (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 29 marzo 2023, n. 3279) ” (cfr. Cons Stato, sez. VII, 13 ottobre 2023, n. 8923). Ne deriva che, contrariamente a quanto dedotto, l’Amministrazione non era gravata da alcun onere motivazionale nel disporre la demolizione dell’opera in questione, a prescindere dalla effettiva risalenza o meno dell’intervento all’anno 2002.

12. Tanto premesso, l’appello è da respingere.

13. Nessuna determinazione va assunta sulle spese di giudizio stante la mancata costituzione dell’Amministrazione intimata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 1871/2022), lo respinge.

Nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante.

Così deciso nella camera di consiglio del 5 marzo 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2021, n. 113 con l’intervento dei magistrati:

Giovanni Sabbato, Presidente FF, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Giovanni Sabbato

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.