Pubblicato il 23/03/2026

N. 02409/2026REG.PROV.COLL.

N. 08743/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8743 del 2023, proposto da
-OMISSIS- in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato IO Codognato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in -OMISSIS-, piazzetta Da Re, 5

contro

Comune di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Raffaella Di Graci, Stefano Gattamelata, Antonio Iannotta, Nicoletta Ongaro e Federico Trento, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Stefano Gattamelata in Roma, via di Monte Fiore, n. 22

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) n. 339/2023, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Viste le istanze di passaggio in decisione senza discussione da remoto delle parti;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 febbraio 2026 la Cons. GU AG;

Viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso in appello la società -OMISSIS- chiede la riforma della sentenza del T.A.R per il Veneto, Sezione Seconda, n. 339/2023 che ha respinto il ricorso dalla medesima proposto ai fini dell’annullamento del provvedimento a firma del Dirigente del Settore Condono e Atti Autorizzativi del Comune di -OMISSIS- di data 7 giugno 2017, notificato in pari data, con cui è stata denegata la definizione degli illeciti edilizi eseguiti nell'immobile ad uso struttura ricettiva richiesta dalla ricorrente, in data 7 dicembre 2004, ai sensi della legge 326/2003, e della pregressa comunicazione dei motivi ostativi n. 2017/46434 del 27 gennaio 2017.

2. La ricorrente, in punto di fatto, in sintesi, espone le seguenti circostanze:

- di aver presentato, in qualità di proprietario e gestore dell’-OMISSIS-, sito in -OMISSIS-, -OMISSIS-, al Comune di -OMISSIS- domanda per la sanatoria, ai sensi della L. 326/2003 e ss. mm. ii., di opere, che erano state realizzate dal precedente proprietario dell’immobile per migliorare la funzionalità di detta struttura ricettiva, e precisamente di manutenzione straordinaria con sole opere interne al piano terra, primo e terzo, cambio di utilizzo dei locali al piano terra da magazzini a sala colazione e cucina, ampliamento della camera al piano terzo e ricavo di ripostiglio nel sottoscala al piano terra;

- a tale fine, la relazione tecnica accompagnatoria precisava che “ Il distributivo attuale presenta un intervento che contrasta con quanto previsto dal Prg per codesta unità edilizia quale Unità edilizia di base residenziale preottocentesca originaria a fronte bicellulare gerarchizzato (tipo Bg) ma perfettamente in regola con le norme previste dal Regolamento di Igiene visto il successivo rilascio di autorizzazione igienico - sanitaria Prot. n. 21849 del 25 febbraio 1997 e successiva autorizzazione allo scarico reflui del 17 novembre 1997 nel rispetto del piano adeguamento scarichi n. 3996 del 10-06-97 ”;

- il Comune provvedeva però alla comunicazione dei motivi ostativi, invocando la presunta non ammissibilità a sanatoria delle opere, in quanto ricadenti in area paesaggisticamente vincolata e perché prive di conformità urbanistica (così recita testualmente la nota del 27.1.2017: “…. - la formazione di due camere mediante la suddivisione del passante al P. T. risulta in contrasto con la scheda 4 Parte II che prescrive al punto 2 “Mantenimento o ripristino dell’organizzazione distributiva interna di ogni piano” e con l’articolo 5 punto a 2 che prescrive “la conservazione o il ripristino dell’impianto distributivo organizzativo caratteristico dell’unità edilizia interessata”; - le opere a P.T per la formazione della sala colazioni e la realizzazione dei bagni a servizio delle camere ha comportato l’eliminazione del muro tipologico in contrasto con l’articolo 5 p.a 2; - la trasformazione dei magazzini a PT in sala colazioni e cucina risulta in contrasto con art 31 e 32 del Regolamento Locale di Igiene e comunque in contrasto con quanto prescritto dagli art 67 e 71 del vigente Regolamento Edilizio in quanto i locali si trovano a quota inferiore a ml 1,30 s.m.m e non rispettano i valori minimi aereoilluminanti, risultando di fatto due locali ciechi; - la cucina è ricavata in locale con lato min inferiore a m. 2,00 e pertanto in contrasto con art 29 del Regolamento Locale di Igiene e comunque in contrasto con quanto prescritto dall’art 69 del vigente Regolamento Edilizio. Ove questo si voglia intendere un “posto di cottura” risulta in contrasto con il disposto dell’art 6 del D.M. 5/7/1975 perché non risulta annesso a locale soggiorno e con esso ampiamente comunicante (nello specifico è adiacente al locale ingresso dal quale è separato da una porta (larghezza cm 90), in luogo di ml 1,20 che convenzionalmente si adotta per considerare che gli spazi siano ampiamente comunicanti tra loro); - la realizzazione del ripostiglio sottoscala in adiacenza alla sala colazioni (indicata in planimetria con il n. 35) così come l’ampliamento della camera a P3 (indicata in planimetria con il n. 30) si configurano come opere di ampliamento ascrivibili alla tipologia 1 e pertanto non risulta ammissibile come tipologia nelle zone soggette a vincolo secondo quanto previsto dalla l. 326/2003 e dalla legge regionale Veneto 21/2004 che consente per le destinazioni diverse dal residenziale le sole opere non valutabili in termini di volume”); l’Amministrazione comunale evidenziava inoltre che il nulla osta igienico sanitario: “è stato rilasciato in data 25.2.1997 (su domanda presentata il 21.3.1996) quindi prima della realizzazione delle opere (dichiarate eseguite nel 17.11.1997 e entro il 31.12.1998), pertanto non trova riscontro la dichiarazione del professionista nella quale si evidenzia che gli interventi risultano “in contrasto con quanto previsto dal PR (…) ma in regola con le norme previste dal Regolamento di Igiene visto il successivo rilascio di autorizzazione igienico sanitaria prot n. n. 21849 del 25.2.1997 … ”, e rilevava anche la carenza della documentazione necessaria per verificare ulteriori difformità, tra cui: “ -riferimenti atto legittimante edificio esistente ovvero planimetria catastale ante ‘42; - elaborati grafici, stato di fatto e comparativa (pianta e sezione) adeguatamente quotati con indicazione delle destinazioni d’uso, superfici dei locali, superfici illuminanti, rapporti aereoilluminanti”);

- nonostante articolate osservazioni presentate dalla società ricorrente, il Comune di -OMISSIS-, ritenendo di dover confermare i suddetti motivi, negava la sanatoria.

3. Gli atti in epigrafe indicati venivano impugnati avanti al T.A.R. per il Veneto il quale rigettava il ricorso ritenendo infondati i motivi con cui la società -OMISSIS- aveva dedotto:

(i) l’esclusione da condono prevista dall’art. 32, comma 27 lett. d) del D.L. 269/2003 per le opere realizzate su immobili soggetti a vincolo va riferita ai soli vincoli gravanti direttamente sulle costruzioni e non a quelli che interessano l’area, in cui si trova l’edificio oggetto di intervento;

(ii) le opere in questione sono solo interne e quindi prive di interferenza con i beni tutelati dal vincolo e alcuni tipi di intervento non richiedono l’autorizzazione paesaggistica;

(iii) motivazione carente e perplessa e difetto di istruttoria in relazione alle osservazioni presentate; (iv) il diniego non precisa quali norme siano state prese a riferimento per la valutazione di conformità urbanistica degli interventi.

4. Con il ricorso in appello si chiede il riesame dei motivi originari sulla base delle seguenti censure:

I. “ Error in iudicando: erroneità della sentenza per intrinseca illogicità della motivazione – violazione di legge - violazione e falsa applicazione dell’art. 32 comma 27, lett. d) del d. l. 30 settembre 2003 n.269 (convertito in legge, con modificazioni, dall’art.1, legge 24 novembre 2003 n. 326). Eccesso di potere per difetto di presupposto ”;

II. “Error in iudicando: erroneità della sentenza per intrinseca illogicità e carenza della motivazione – violazione di legge - violazione e falsa applicazione dell’art. 32 comma 27, lett. d) del d. l. 30 settembre 2003 n.269 (convertito in legge, con modificazioni, dall’art.1, legge 24 novembre 2003 n. 326) – violazione dell’art. 97 Costituzione. Eccesso di potere per illogicità – eccesso di potere per difetto di presupposto. Eccesso di potere per violazione di circolare ministeriale . Eccesso di potere per ingiustizia manifesta ed illogicità”;

III. “ Error in iudicando: erroneità della sentenza per intrinseca illogicità della motivazione – violazione di legge - violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della L. n. 241/1990 anche in relazione all’art. 10 bis della legge n.241/1990. Eccesso di potere per motivazione carente e perplessa – eccesso di potere per difetto di istruttoria ”;

IV. “ Error in iudicando: erroneità della sentenza per intrinseca illogicità della motivazione – violazione di legge - violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della L. n. 241/1990. Eccesso di potere per motivazione carente. Eccesso di potere per difetto di istruttoria ”:

5. Nel giudizio d’appello si è costituito il Comune di -OMISSIS- chiedendo il rigetto del ricorso.

6. Nei termini di rito le parti hanno depositato memorie e repliche ex art. 73 c.p.a..

7. All’odierna udienza di smaltimento la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con il primo motivo di gravame la ricorrente lamenta l’erroneità della decisione sul primo motivo del ricorso di primo grado con cui era stato dedotto che l’art. 32 comma 27, lett. d) del d. l. 30 settembre 2003 n. 269, convertito in legge, con modificazioni, dall’art.1, legge 24 novembre 2003 n. 326, riguarda soltanto i vincoli che gravano direttamente sulle costruzioni e non i vincoli che gravano, come quello invocato dal Comune, sull’area in cui si trova l’edificio oggetto di domanda.

Evidenzia l’appellante che l’immobile, ove sono state realizzate le opere oggetto di sanatoria, non è gravato da alcun vincolo, come risulta precisato anche dalla competente Soprintendenza. Il vincolo paesaggistico invocato dal Comune e derivante dal D.M. 1° agosto 1985 riguarda soltanto la Laguna di -OMISSIS- e precisamente “… l'Ecosistema della Laguna veneziana sito nel territorio dei Comuni di: -OMISSIS-,-OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS- ”.

Mancherebbe, pertanto, il presupposto applicativo della norma di legge assunta a base del provvedimento comunale e perciò le opere avrebbero dovute essere considerate sanabili anche in mancanza di conformità urbanistica, secondo la disciplina dettata dalla L. 326/2003.

1.1. Il motivo è da ritenersi infondato.

La lettura data dal Tribunale all’art. 32, comma 27, lett. d) del D.L. 269/2003, convertito in legge 326/2003, è corretta. Il termine “immobili” è utilizzato dall’art. 32, comma 27, lett. d) in modo generico non limitato soltanto alle “costruzioni e o fabbricati” ma come ha chiarito la giurisprudenza anche di questo Consiglio è riferito ad “immobili” inteso come aree o zone, anche in considerazione del fatto che si tratta di “ vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali “.

La giurisprudenza ha, infatti, costantemente affermato che, ai sensi dell’art. 32, comma 27, lett. d) del d.l. n. 269 del 30 settembre 2003, convertito con modificazioni dalla legge n. 326 del 24 novembre 2003 (cd. ‘terzo condono’), le opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli, fra cui quello ambientale e paesistico, sono sanabili solo se, oltre al ricorrere delle ulteriori condizioni – e cioè che le opere siano realizzate prima della imposizione del vincolo, che siano conformi alle prescrizioni urbanistiche e che vi sia il previo parere dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo - siano opere minori senza aumento di volume e superficie (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria). Pertanto, un abuso comportante la realizzazione di nuove superfici e nuova volumetria in area assoggettata a vincolo paesaggistico non può essere sanato (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 2 maggio 2016, n. 1664; 23 febbraio 2016, n. 735; 18 maggio 2015, n. 2518)” (così ex multis e da ultimo, Consiglio di Stato, sez. VII, sentenza n. 3550/2025).

Il vincolo paesaggistico apposto dal D.M. 1° agosto 1985 sulla zona della Laguna di -OMISSIS-, invocato nel provvedimento impugnato grava pertanto anche sull’immobile in questione.

2. Con il secondo motivo di impugnazione si censura la decisione di rigetto del secondo motivo originario con cui la ricorrente aveva eccepito che anche ove si ritenga rilevante ai fini della normativa sul condono il vincolo paesaggistico gravante sulla Laguna di -OMISSIS-, mancherebbe nel caso in esame la “rilevanza” del vincolo e quindi il presupposto applicativo della norma invocata dal Comune, per il fatto che si tratta di opere meramente interne che non hanno alcuna interferenza con gli immobili tutelati dal vincolo istituito dal D.M. del 1 agosto 1985 avente lo scopo di impedire modificazioni dell’assetto territoriale esteriore della Laguna di -OMISSIS-.

Rappresenta ancora l’appellante che per tale ragione sono state esentate dalla autorizzazione paesaggistica “ le opere interne che non alterano l’aspetto esteriore degli edifici, comunque denominate ai fini urbanistico-edilizi anche ove comportanti mutamento della destinazione d’uso ”, come previsto dall’Allegato A, punto A1 del D.P.R. n. 31/2017, con conseguente vizio di eccesso di formalismo.

Da ultimo si richiama nuovamente la circolare n. 2699/2005 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, esplicativa dell’art. 32 cit. che ha precisato che “…. deve ritenersi ammessa la sanatoria delle opere interne pur in contrasto con gli strumenti urbanistici in zone sottoposte a vincolo paesaggistico per le quali già non sussiste l'obbligo del previo nullaosta ambientale ”, e insiste nel fatto che ai fini della sanabilità dell’opera in questione non sia necessaria la conformità edilizia né la riconducibilità agli abusi minori.

2.1. Anche la presente censura, per quanto si dirà, è infondata.

Anzitutto si rileva che le opere oggetto dell’istanza di condono vanno necessariamente considerate in modo unitario, anche perché risultano realizzate nell’ambito di un unico contesto e sono funzionali a rendere più agevole l’attività alberghiera. Come emerge nello specifico dai motivi ostativi opposti dal Comune di -OMISSIS- e dai dettagli riportati nelle premesse in fatto, gli interventi in questione non rappresentano di certo opere minori, in quanto hanno determinato una modifica di destinazione d’uso in alberghiero (quindi rilevante) e un ampliamento tipo 1 non consentiti dalle norme di Piano e vincolistiche. Le opere sono state realizzate dopo l’apposizione del vincolo.

Mancano pertanto, nel caso in esame, tutte le condizioni restrittive previste dalla L. 326/2003 ma anche quelle previste dall’art. 3, comma 3 della legge regionale Veneto n. 21/2004, la quale consente la sanatoria, ampliando la previsione contenuta nell'art. 32 comma 27 lett. d), l. n. 326 del 2003), anche di opere realizzate successivamente all’imposizione del vincolo paesaggistico, ma a condizione che nel caso di mutamento di destinazione d’uso la nuova destinazione sia residenziale, o che le opere non siano valutabili in termini di volume, e fermo restando la loro conformità alla strumentazione urbanistica.

È del tutto priva di rilievo la deduzione sulla natura meramente interna delle opere e sulla non incidenza con la tutela vincolistica, per il fatto che si tratta complessivamente di “abusi maggiori” che, indipendentemente dalla visibilità dall’esterno, rilevano sempre i fini del vincolo e non sono mai condonabili a tenore della normativa sul condono del 2003, rendendo irrilevante anche la circolare richiamata dall’appellante che riguarda soltanto agli abusi minori.

A supporto di quanto precede, il Collegio ritiene utile richiamare il precedente della Sez. VI, n. 8103/2024 che in fattispecie analoga ha avuto occasione di osservare che “… il fatto che le opere possano essersi compendiate, in parte, in opere interne (mutamento di destinazione d’uso di alcuni locali tecnici), non implica che queste possano considerarsi come non realizzate in zona vincolata: le norme relative al terzo condono edilizio, nella misura in cui sono interpretate nel senso di non consentire in nessun caso il condono degli abusi commessi in zona vincolata, tendono a garantire il ripristino dei valori ambientali, ma anche a punire, in forma reale, gli autori di simili abusi edilizi, svolgendo una funzione deterrente. Da questo punto di vista la circostanza che un’opera abusiva sia interna, e quindi non sia evidente dall’esterno, non spiega alcun rilievo, trattandosi in ogni caso di manufatto che insiste, oggettivamente, su terreno assoggettato a vincolo.”.

Conclusivamente si ritiene che l’appellante non abbia fornito argomentazioni valide a superare le puntuali contestazioni sollevate dal Comune circa la non conformità degli interventi con le previsioni del Piano e dei vincoli paesaggistici, dovendosi perciò considerare corretta la ricostruzione del quadro normativo di riferimento e la pronuncia di infondatezza sui rilievi sottesi al secondo motivo.

3. È da respingere anche il terzo motivo di appello con il quale si insiste nella insufficienza della motivazione nel diniego finale in ordine alle osservazioni presentate in sede amministrativa dall’istante e nella omessa considerazione del contenuto e delle implicazioni derivanti della già citata circolare ministeriale. La ricorrente lamenta che il Comune, nel diniego gravato, si sia limitato a disattendere de plano la menzionata circolare – affermandone la non applicabilità nel caso di specie – senza minimamente considerarne il contenuto, citando per altro un precedente giurisprudenziale, che afferma tutt’altri principi, così confermando di non averne nemmeno inteso il senso.

Il Collegio considera il provvedimento impugnato sufficientemente motivato in quanto si fa richiamo ai precedenti motivi ostativi che sostanzialmente hanno trovato conferma anche in seguito alle osservazioni svolte, alle quali il Comune ha replicato che: “l’esame della legittimità dell’istanza va svolto sulla base della conformità alle disposizioni contenute nella legge n. 326 del 24.11.2003, senza che possa assumere efficacia il contenuto di una circolare interpretativa”.

4. Il quarto motivo invece è finalizzato a censurare la decisione sul quarto motivo di ricorso di primo grado con il quale l’odierna appellante aveva dedotto che la conformità urbanistica delle opere dovrebbe essere valutata alla stregua della disciplina vigente alla data di entrata in vigore del D.L. 269/2003, e cioè del 1° ottobre 2003, mentre nel provvedimento impugnato si assume genericamente il contrasto delle opere oggetto di sanatoria con delle disposizioni e prescrizioni, di cui non viene precisata la data di entrata in vigore e che dunque potrebbero anche essere successive al termine indicato né comunque risulta dal corpo dell’atto che una simile valutazione, doverosa ed obbligatoria, sia stata compita dal Comune.

4.1. La censura va respinta in considerazione della estrema genericità.

La parte lamenta la mancata indicazione nel provvedimento di diniego della data di entrata in vigore della normativa richiamata e del momento a cui si riferisce la valutazione di conformità, senza tuttavia dimostrare, anche in modo minimo, che la valutazione sia stata effettuata in violazione della normativa richiamata. Sul punto la difesa comunale nella memoria ha affermato che “.. .nell’arco temporale compreso tra il 3 ottobre 2003 (entrata in vigore della disciplina di condono) ed il 7 dicembre 2004 (data di presentazione della domanda) non sono intervenute modifiche normative né rispetto alle NTA della VPR per la Città Antica né rispetto alle previsioni regolamentari ..”.

Tale circostanza non risulta in alcun modo contraddetta o contestata dall’appellante, per cui difetta l’interesse alla doglianza formulata.

Il Collegio ha esaminato tutti gli aspetti rilevanti ai sensi dell’art. 112 c.p.a. e si dà atto che gli aspetti non espressamente menzionati sono stati ritenuti irrilevanti ai fini di una diversa decisione.

5. Per le ragioni esposte l’appello va respinto.

6. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la parte appellante -OMISSIS- di -OMISSIS-a rifondere al Comune di -OMISSIS- le spese di giudizio che si liquidano in complessivi € 3.000,00 (tremila/00) oltre agli accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IO ES, Presidente

Raffaello Sestini, Consigliere

Giovanni Sabbato, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

GU AG, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GU AG	IO ES

IL SEGRETARIO