Pubblicato il 24/03/2026

N. 02450/2026REG.PROV.COLL.

N. 00795/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 795 del 2025, proposto da
-OMISSIS- S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato RE Coraggio, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Parioli 180;

contro

Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) n. 01692/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 febbraio 2026 il Cons. FA RE AL e uditi per le parti gli avvocati RE Coraggio e il Procuratore dello Stato Edoardo Morena;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

In data 10 luglio 2023 la -OMISSIS- S.p.a., in qualità di proprietaria dell’opera “Autoritratto di -OMISSIS-”, dipinto a olio sulla carta, incollata su tela, 61 x 48 cm, seconda metà XVI secolo, valore indicato euro 107.000.000,00 (centosette milioni di euro), ha presentato presso l’Ufficio Esportazione di Verona la denuncia per il rilascio dell'Attestato di libera circolazione (ALC) ai sensi degli articoli 65, comma 3, e 68 del Codice dei beni culturali e del paesaggio relativa alla sopracitata opera.

Visionata la documentazione allegata dalla società odierna appellante, l’Ufficio Esportazione di Verona ha ritenuto di dover svolgere ulteriori approfondimenti istruttori e ha avviato le verifiche richieste dalla procedura amministrativa presso il Sezione Elaborazione Dati dei Carabinieri Nucleo Tutela Patrimonio Culturale e i Carabinieri del Nucleo Tutela Patrimonio Culturale di Venezia.

L’Amministrazione non si è determinata entro il termine di quaranta giorni, decorrente dalla presentazione del bene all’Ufficio Esportazione, previsto dall’art. 68, comma 3, del D.lgs. n. 42/2004.

Con ricorso numero di registro generale 1219, depositato e notificato il 9 novembre 2023, la -OMISSIS- S.p.a. ha impugnato dinanzi al T.A.R. Veneto, chiedendone l’accertamento, il silenzio-inadempimento serbato dalla P.A., previa domanda cautelare.

A sostegno del ricorso di primo grado, la ricorrente ha dedotto i seguenti motivi:

- Illegittimità del procedimento per violazione e/o falsa applicazione degli artt. 2, 3, 5, 7 e 8 L. n. 241/1990.

- Violazione dell’art. 42 Cost.

- Violazione degli artt. 68,70 D.lgs. n. 42/2004.

- Azione ex art. 31 c.p.a.

Il Ministero della Cultura si è costituito in giudizio in data 11 novembre 2023.

Nelle more del giudizio, in data 27 novembre 2023, la P.A. ha emanato un provvedimento espresso, con cui ha dichiarato improcedibile l’istanza della ricorrente.

Con ordinanza del 1° dicembre 2023, l’istanza cautelare è stata respinta.

Con motivi aggiunti depositati il 23 dicembre 2023, la -OMISSIS- S.p.a. ha impugnato dinanzi al T.A.R. Veneto, chiedendone l’annullamento, il predetto provvedimento espresso, deducendone la nullità e l’annullabilità.

Contestualmente, è stata avanzava richiesta di risarcimento del danno derivante dall’inosservanza colposa o dolosa della P.A. del termine di conclusione del procedimento.

Con ordinanza n. 234 del 9 febbraio 2024 il Collegio ha disposto la conversione del rito, ai sensi dell’art 117, comma 5, c.p.a., essendo sopravvenuto il provvedimento espresso.

In data 17 giugno 2024, l’Amministrazione ha depositato la nota del Comando Carabinieri Tutela Patrimonio Culturale Nucleo di Venezia del 14 giugno 2024, con la quale si è comunicato che, in pari data, il dipinto “Autoritratto di -OMISSIS-” è stato sottoposto a sequestro nell’ambito del procedimento penale R.G.N.R. -OMISSIS- su autorizzazione della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Verona, chiedendo di dichiarare l’improcedibilità dei motivi aggiunti.

All’esito del relativo giudizio, l’adito T.A.R., con la sentenza ora appellata, ha dichiarato improcedibile il ricorso principale per sopravvenuta carenza di interesse nonché il ricorso per motivi aggiunti.

In particolare, il T.A.R. ha dapprima affermato la natura non perentoria del termine previsto dall’art. 68, comma 3, del D.lgs. n. 42/2004, per poi escludere la sussistenza di un interesse a ricorrere in capo all’odierna controparte dal momento che “ in data 17 giugno 2024, è stato disposto il sequestro probatorio dell’opera d’arte di cui trattasi, finalizzato all’accertamento dell’eventuale contraffazione della medesima opera d’arte ”.

Il primo giudice ha ritenuto che “[d] all’esecuzione del predetto provvedimento di sequestro deriva l’improcedibilità dei motivi aggiunti per sopravvenuta carenza di interesse, non vantando più la ricorrente alcun interesse concreto e attuale alla caducazione del provvedimento impugnato, posto che il dipinto oggetto dell’istanza non può, allo stato, ottenere alcuna autorizzazione all’esportazione in quanto oggetto di sequestro probatorio disposto dall’Autorità giudiziaria ”.

Con ricorso notificato il 29 gennaio 2025 e depositato il giorno seguente, la -OMISSIS- S.p.a. ha proposto appello avverso la suddetta sentenza, chiedendone la riforma.

In particolare, la ricorrente ha affidato il gravame a due motivi, così rubricati:

I - ERROR IN PROCEDENDO. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI CORRISPONDENZA TRA CHIESTO E PRONUNCIATO. AZIONE DI RISARCIMENTO AI SENSI DELL’ART. 31 C.P.A. E 2 BIS, COMMA 1 LEGGE N. 241/1990 ;

II – ERRATA DECLARATORIA DI IMPROCEDIBILTÀ DEL RICORSO PER MOTIVI AGGIUNTI PER CARENZA DI INTERESSE. ECCESSO DI POTERE PER CARENZA ISTRUTTORIA E ASSOLUTO DIFETTO DI MOTIVAZIONE .

Il Ministero della Cultura si è costituito dapprima con atto di stile e, in data 23 gennaio 2026, ha depositato una memoria con cui ha dedotto l’inammissibilità e l’infondatezza del gravame.

La causa è stata trattenuta per la decisione all’udienza pubblica del 26 febbraio 2026

DIRITTO

Il Collegio esamina in primo luogo il secondo motivo, con cui l’appellante censura la pronuncia nella parte in cui ha ritenuto improcedibile il ricorso per motivi aggiunti per difetto di interesse. Con tale mezzo, altresì, l’appellante ripropone le censure mosse in primo grado avverso il provvedimento impugnato ritenuto affetto da un difetto di istruttoria e di motivazione.

Il motivo è in parte fondato nei sensi che di seguito si espongono.

La controversia richiede, in via preliminare, di richiamare la natura e la funzione dell’attestato di libera circolazione, disciplinato dall’art. 68 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, di seguito “Codice”), nell’ambito del sistema di controllo sulla circolazione internazionale dei beni culturali delineato dal Codice.

L’art. 65 del Codice individua il regime giuridico dell’uscita definitiva dal territorio nazionale delle opere d’arte, stabilendo i casi in cui l’uscita è vietata, quelli in cui è soggetta ad autorizzazione e quelli in cui non è richiesta autorizzazione.

L’art. 68 disciplina, invece, il procedimento attraverso il quale l’amministrazione è chiamata a verificare la sussistenza dei presupposti per il rilascio di tale autorizzazione, mediante il rilascio dell’attestato di libera circolazione.

Nell’ambito di tale procedimento, l’amministrazione è chiamata a valutare se la cosa presentata per l’esportazione presenti, in relazione alla sua natura o al contesto storico-culturale di appartenenza, un interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico tale da giustificare l’assoggettamento del bene al regime di tutela previsto dal Codice.

Il controllo esercitato attraverso l’attestato di libera circolazione si inserisce nel più ampio sistema di salvaguardia del patrimonio culturale nazionale e risponde a una logica eminentemente preventiva, coerente con la funzione attribuita dal legislatore al controllo sulla circolazione internazionale delle opere d’arte, qualificato come attività di preminente interesse nazionale diretta a preservare l’integrità del patrimonio culturale.

In questa prospettiva, l’attestato di libera circolazione non costituisce un mero atto ricognitivo, ma rappresenta lo strumento attraverso il quale l’amministrazione verifica, in via preventiva, se l’uscita dal territorio nazionale del bene sia compatibile con le esigenze di tutela del patrimonio culturale.

Coerentemente con tale funzione, il procedimento disciplinato dall’art. 68 del Codice è strutturato secondo un modello decisionale alternativo, che può concludersi con il rilascio dell’attestato, che consente la libera circolazione internazionale del bene, ovvero con il diniego dell’attestato, il quale comporta, per espressa previsione del comma 6 della medesima disposizione, l’avvio del procedimento di dichiarazione di interesse culturale.

Ne consegue che il diniego dell’attestato assume una funzione strumentale e interinale rispetto al procedimento di accertamento dell’interesse culturale del bene ed è volto a impedire la definitiva fuoriuscita dal territorio nazionale di beni potenzialmente rilevanti per il patrimonio culturale prima che l’amministrazione abbia potuto svolgere le necessarie verifiche.

Con il provvedimento impugnato nel presente giudizio, l’Ufficio esportazione del Ministero della cultura ha dichiarato improcedibile l’istanza presentata dal ricorrente ai sensi dell’art. 68 del Codice, volta al rilascio dell’attestato di libera circolazione per l’uscita definitiva dal territorio nazionale dell’opera indicata in atti, sulla base delle verifiche condotte dai Carabinieri, in seguito sfociate nell’avvio del procedimento penale per il reato di contraffazione e nel sequestro dell’opera disposto nell’ambito di tale procedimento penale.

Occorre anzitutto rilevare che, secondo un principio consolidato, la qualificazione giuridica di un provvedimento deve essere effettuata avendo riguardo al suo contenuto sostanziale e agli effetti prodotti, piuttosto che alla mera denominazione formale utilizzata dall’amministrazione.

Nel caso di specie, dalla motivazione dell’atto emerge che l’amministrazione, sulla base degli elementi conoscitivi acquisiti, ha ritenuto che, allo stato degli atti, non sussistessero le condizioni per consentire la libera circolazione internazionale dell’opera oggetto dell’istanza.

La declaratoria di improcedibilità si risolve pertanto, nella sua sostanza, in un provvedimento di diniego dell’attestato di libera circolazione, adottato all’esito della valutazione amministrativa circa la non esportabilità del bene alla luce degli elementi istruttori disponibili conducenti, sia pure in dipendenza di indagini di cui non sono note le risultanze, a prospettare una contraffazione dell’opera.

Deve quindi ritenersi – e sul punto il motivo di appello è fondato e la sentenza deve essere riformata – che sussista l’interesse del ricorrente a censurare il provvedimento de quo . Difatti, il sequestro penale del bene intervenuto successivamente all’adozione del provvedimento impugnato non determina il venir meno dell’interesse alla decisione, trattandosi di misura temporanea che incide sulla disponibilità materiale del bene e che non elimina gli effetti giuridici dell’atto amministrativo contestato. L’eventuale annullamento del provvedimento impugnato conserva, pertanto, un’utilità concreta per il ricorrente, in quanto idoneo ad eventualmente rimuovere l’ostacolo amministrativo alla circolazione internazionale del bene, rispetto alla quale l’interesse del privato è destinato a riattualizzarsi una volta cessati gli effetti del sequestro (in assenza di una dichiarazione di interesse culturale).

Tuttavia, esaminando nel merito le doglianze avanzate in prime cure dal privato, e riproposte in appello, le stesse sono infondate.

Il provvedimento, difatti, risulta motivato con riferimento alle risultanze delle indagini svolte dai Carabinieri, che hanno poi portato all’adozione del provvedimento di sequestro nell’ambito del procedimento penale.

Il provvedimento amministrativo fa riferimento per relationem a tali risultanze. La motivazione sul punto ha forma necessariamente sintetica trattandosi, per quanto noto, di atti che risultavano coperti, in quella fase, dal segreto ai sensi dell’art. 329 c.p.p.

Tale motivazione del provvedimento, seppur sintetica, risulta adeguata alla luce della natura degli interessi sottesi al provvedimento cui accede e non esclude che venga accertata in via amministrativa l’autenticità dell’opera (circostanza che non è stata oggetto di attività procedimentale da parte dell’appellante, il quale non ha avanzato alcuna istanza in proposito volta a costituire in obbligo la p.a. al fine di attivare e concludere il procedimento volto a verificare l’interesse culturale).

Difatti, come si è detto, il diniego dell’attestato di libera circolazione non costituisce l’esito definitivo della valutazione sull’interesse culturale del bene, ma assume natura strumentale ed inevitabilmente interinale rispetto al successivo procedimento di dichiarazione di interesse culturale previsto dall’art. 68, comma 6, del Codice, quando abbia ad oggetto un bene per il quale tale dichiarazione non sia mai intervenuta o rispetto al quale la culturalità sia dubbia.

In tale fase, l’amministrazione può legittimamente adottare la propria (provvisoria) determinazione negativa “anche sulla base delle segnalazioni ricevute” (art. 48, comma 3, del Codice). Pertanto, l’amministrazione può basarsi su elementi istruttori non ancora definitivamente accertati, purché dotati di sufficiente attendibilità, ove idonei a far emergere la plausibile esigenza di impedire la fuoriuscita del bene dal territorio nazionale nelle more della verifica della sua rilevanza culturale.

Gli elementi emersi in sede istruttoria, pur non ancora definitivamente accertati, sono stati ritenuti idonei a giustificare una determinazione cautelativa di diniego dell’attestato di libera circolazione, al fine di evitare la fuoriuscita del bene dal territorio nazionale nelle more degli ulteriori accertamenti.

Peraltro, la peculiarità del presente caso risiede nel fatto che l’indagine penale nel corso della quale è intervenuto il sequestro è per contraffazione, sicché si palesa doveroso e necessario per l’amministrazione non portare il reato (allo stato ipotizzato) ad ulteriori conseguenze consentendo l’esportazione del dipinto, il quale è stato dichiarato dal privato come autentico, anche in base al valore riportato nell’istanza di esportazione.

Si consideri, difatti, che l’art. 518-quaterdecies, comma 1, n. 4 del codice penale punisce la condotta di chi “mediante altre dichiarazioni, perizie, pubblicazioni, apposizione di timbri o etichette o con qualsiasi altro mezzo, accredita o contribuisce ad accreditare, conoscendone la falsità, come autentici opere od oggetti … contraffatti, alterati o riprodotti”. In presenza di una sospetta contraffazione, pertanto, l’amministrazione è tenuta a negare l’attestato di libera circolazione.

Resta fermo che, ai sensi dell’art. 68, comma 6, del d.lgs. n. 42 del 2004, il diniego dell’attestato comporta normalmente l’obbligo per l’amministrazione di avviare il procedimento di dichiarazione di interesse culturale, volto all’accertamento definitivo della eventuale sussistenza dei presupposti per assoggettare il bene alla disciplina vincolistica, restando salva la possibilità per il privato di attivare i rimedi previsti dall’ordinamento in caso di inerzia dell’amministrazione sul definitivo accertamento della culturalità del bene (che non è – come si è già notato - il fulcro dell’interesse azionato nella specie in via amministrativa, che è solo quello a far circolare il bene allo stato sospetto di essere oggetto di contraffazione).

A tale riguardo, deve evidenziarsi che la pendenza del procedimento penale non determina alcuna pregiudizialità necessaria rispetto al procedimento amministrativo di dichiarazione dell’interesse culturale, né impone all’amministrazione di attendere l’esito definitivo del procedimento penale prima di esercitare le proprie attribuzioni.

In conclusione, il secondo motivo dell’appello è fondato limitatamente all’impugnazione del capo della sentenza che dichiara improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse il ricorso per motivi aggiunti. Per il resto, le censure avanzate in primo grado e riproposte in appello con il motivo in esame sono infondate.

Passando all’esame del primo motivo, con tale mezzo la -OMISSIS- S.p.a. ha impugnato la sentenza del T.A.R. nella parte in cui ha omesso di pronunciarsi sulla domanda di risarcimento dei danni subiti, ai sensi dell’art. 2-bis, comma 1, Legge n. 241/1990.

Il motivo è fondato laddove lamenta l’omesso esame della domanda risarcitoria avanzata in primo grado con il ricorso per motivi aggiunti. Difatti, il T.A.R. si è limitato a dichiarare detto ricorso improcedibile, senza esaminare la domanda risarcitoria, per cui ha assorbito in tale espressa declaratoria di improcedibilità la domanda risarcitoria.

Nel merito, detta domanda è infondata.

Deve in primo luogo osservarsi che la medesima è formulata in modo perplesso, non essendo chiaro se il danno lamentato derivi della tardiva conclusione del procedimento ( id est dall’adozione del provvedimento oltre il termine legislativamente fissato in quaranta giorni) ovvero dall’illegittimità del provvedimento finale. Nel ricorso per motivi aggiunti (pag. 10), difatti, da un lato si deduce che “ La spiegata illegittimità del provvedimento ‘Comunicazione di improcedibilità’ determina per la -OMISSIS- una sorta di Limbo dal quale promanano pesanti ripercussioni economico-finanziarie ” e, dall’altro lato, si fa riferimento al danno da mero ritardo.

Ad ogni modo, deve osservarsi che la domanda è infondata.

Il danno da mero ritardo non è risarcibile per giurisprudenza costante del giudice amministrativo.

Sul punto si è posta la tradizionale problematica della risarcibilità del danno derivante dall'inerzia della pubblica amministrazione, nelle alternative prospettazioni: a) che ammettono il risarcimento solo del danno ‘qualificato' dalla lesione di uno specifico, rilevante e comprovato interesse alla vita di relazione (‘bene della vita'); b) che correlano il vulnus alla sfera giuridica del danneggiato, in quanto titolare di una pretesa (o interesse pretensivo) al comportamento attivo della P.A., nei termini formali dell'obbligo di provvedere, alla compromissione di tale interesse en soi meme , acquisito come autonomo e rilevante bene relazionale (danno da ritardo c.d. mero).

Le due fattispecie trovano fondamento positivo in due distinte e paradigmatiche ipotesi in cui viene positivamente riconosciuto il ristoro del pregiudizio correlato all'inerzia dei poteri pubblici:

a) la prima, afferente al "danno ingiusto cagionato in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine del procedimento", per la quale l’ordinamento prevede il rimedio risarcitorio (art. 2-bis, comma 1, della l. n. 241 del 1990);

b) la seconda, correlata al danno derivante di per sé dal fatto stesso di non avere l'amministrazione provveduto entro il termine prescritto, per la quale il legislatore prevede, nelle ipotesi e alle condizioni stabilite, conseguenze meramente indennitarie (art. 2-bis cit., comma 1-bis della l. n. 241 del 1990).

Si tratta di due fattispecie diverse - come è dato evincere dal comma 1-bis cit. che mette in luce il ristoro del "mero ritardo", quale rimedio ulteriore rispetto a quello di cui al comma 1 - nessuna delle quali, tuttavia, risulta configurabile con riferimento alla vicenda in esame.

Ai sensi dell'art. 30, comma 4, c.p.a., in relazione alla responsabilità del danno da ritardo, si parla di “risarcimento dell'eventuale danno che il ricorrente comprovi di aver subito in conseguenza dell'inosservanza, dolosa o colposa, del termine di conclusione del procedimento”, con ciò sottolineando in primo luogo che il danno è meramente eventuale, ovvero non è risarcibile in re ipsa il mero superamento del termine di conclusione del procedimento, ma occorre la prova di un effettivo danno conseguente alla violazione delle norme sulla conclusione del procedimento, e che detta prova deve essere fornita dal danneggiato ( ex multis Cons. Stato, Sez. IV, 12/04/2024, n. 3375).

Ciò premesso, sono infondate le censure mosse avverso il provvedimento (tardivamente adottato) di rigetto dell’istanza ex art. 68 del Codice, volte a chiedere un risarcimento danni ai sensi dell’art. 2-bis, comma 1, della legge n. 241 del 1990, in quanto non risulta configurabile nel caso di specie il danno ingiusto lamentato dal ricorrente, atteso che il bene della vita cui egli aspirava – ossia l’ottenimento dell’attestato di libera circolazione – non gli sarebbe comunque spettato, per le ragioni che si sono sopra esposte.

Inoltre, la domanda risarcitoria non è supportata da alcun effettivo elemento probatorio circa tale danno subito. L’odierna appellante si limita solamente ad allegare ipotetici costi assicurativi per l’auto-assicurazione e la custodia dell’opera in questione, ma non dà alcuna evidenza dell’effettivo esborso di tali somme.

La corrispondenza con gli assicuratori evidenzia, anzi, che non si è addivenuti alla stipula della polizza.

Nel ricorso per motivi aggiunti (pag. 11), difatti, si fa riferimento ai “prezzi di mercato” dell’assicurazione e ai “ragionevoli dell'organizzazione di sicurezza del deposito sul territorio italiano, che non possono essere rappresentati per intrinseche ragioni di sicurezza”.

Il secondo motivo, pertanto, è fondato sul punto dell’improcedibilità ed omessa pronuncia sulla domanda risarcitoria ed infondato nel merito.

In conclusione, l’appello deve essere accolto laddove contesta la statuizione di improcedibilità del ricorso per motivi aggiunti e l’omesso esame della domanda risarcitoria. Nel merito, le censure avanzate con tale ricorso per motivi aggiunti e riproposte in appello sono infondate e, pertanto, in parziale riforma della sentenza gravata, detto ricorso deve essere rigettato.

Rimane ferma la declaratoria di improcedibilità del ricorso introduttivo del primo grado di giudizio, dal momento che tale capo della sentenza non è stato oggetto di impugnazione.

Le spese di lite del doppio grado di giudizio vengono compensate per la metà in ragione della parziale fondatezza dell’appello nei sensi esposti e, per il resto, sono poste a carico dell’odierna appellante e liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti indicati in motivazione e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza gravata, rigetta il ricorso per motivi aggiunti proposto in primo grado.

Compensa per la metà le spese di lite del doppio grado del giudizio e condanna l’appellante a rifondere al Ministero appellato le restanti spese di lite quantificate in euro 4.000 (quattromila), oltre accessori di legge ove dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

RL OR, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

FA RE AL, Consigliere, Estensore

Dalila Satullo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
FA RE AL	RL OR

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.