Pubblicato il 30/03/2026

N. 02612/2026REG.PROV.COLL.

N. 00843/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 843 del 2025, proposto da
AB S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocato Antonio Ingroia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato presso la quale è ex lege domiciliato, in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Bari, Segretariato Regionale del Ministero della Cultura per la Puglia e Direzione Generale Archeologia Belle Arti e Paesaggio presso il Ministero della Cultura, non costituiti in giudizio;

nei confronti

TE LO Società Agricola a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocato Domenico Damato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma:

della sentenza del consiglio di Stato – Sez. VI, n. 10106/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura e della TE LO Società Agricola a r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 marzo 2026 il Cons. AR PO e uditi per le parti gli Avvocati presenti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, riassunto dinanzi al Tar per la Puglia a seguito di opposizione ex art. 10 del d.P.R. n. 1199/1971 e iscritto al n. 1069/2021 R.R., l’odierna ricorrente impugnava il provvedimento del 16 febbraio 2021 con il quale il Ministero della Cultura rinunciava a far valere la nullità relativa degli atti di trasferimento del compendio immobiliare « AN OC popolare » (bene dichiarato di interesse particolarmente importante ai sensi della L. n. 1089/1939 con D.M. 17 febbraio 1996) resisi necessari a seguito della trasformazione della proprietaria AN Sociale Popolare di AN Soc. Coop. a r.l., dapprima in Cooperativa Sociale Popolare AN – Piccola Società Coop. a r.l. e successivamente in AB S.r.l..

A fini completezza espositiva e corretto inquadramento della presente controversia si evidenzia sin d’ora che, in epoca successiva alle richiamate vicende traslative (intervenute negli anni 2001 e 2004), con decreto del 5 dicembre 2016, il Giudice dell’esecuzione presso il Tribunale di Bari, nell’ambito di una procedura esecutiva promossa dalla Banca di Credito Cooperativo di AN nei confronti della AB, trasferiva la piena proprietà del cespite immobiliare alla TE LO Società agricola a r.l. dando atto:

che « l’immobile è gravato da trascrizione ai nn. RG 21559 – RP 16266 del 17/02/1996 del decreto ministeriale del 17.02.1996 a favore di Ministero dei Beni Culturali e Ambientali di Roma e contro la AN Sociale Popolare di AN s.c.a.r.l. avente ad oggetto la costituzione di vincoli legali gravanti sull’opificio contraddistinto in catasto al Foglio 41 particella 2032, sottoposto a tutela monumentale. In forza di tali vincoli e secondo quanto previsto dagli articoli 60 e 61 del Decreto Legislativo n. 42/2004, il Ministero ha facoltà di acquistare in via di prelazione il bene oggetto di tutela ed ai sensi dell’art. 59, comma 2 lett. b) del predetto decreto legislativo esiste l’obbligo per l’acquirente della vendita forzata di denunciare l’acquisto al competente Ministero »;

che « l’efficacia del presente decreto è sospensivamente condizionata al mancato esercizio, nei termini previsti dall’art. 61 del D.lgs. n. 42/2004, del diritto di prelazione da parte del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, nonché degli enti indicati al primo comma dell’articolo 60 del D.lgs. n. 42 del 2004 ».

Il decreto, annotato il 28 dicembre 2016 nel Registro Generale al n. 53774 con la prescrizione « cancellazione condizione sospensiva per avveramento », recava altresì l’ingiunzione alla parte esecutata di rilascio dell’immobile nella piena disponibilità della TE LO.

Con successivo D.M. 26 giugno 2017, notificato tanto alla AB che alla TE LO (nelle rispettive vesti di proprietaria e detentrice dell’immobile), il Ministero sottoponeva a vincolo anche i beni mobili presenti all’interno della AN OC (provvedimento impugnato dinanzi al Tar dalla detentrice con ricorso in parte respinto e in parte dichiarato improcedibile con sentenza n. 1505 del 15 ottobre 2021 avverso la quale pende appello).

La Soprintendenza per le Province di Bari, Barletta-Andria-Trani e Foggia, con nota del’11 agosto 2016, accusava ricevuta del decreto di trasferimento dell’immobile precisando che « il bene in oggetto […] rientra tra quelli per cui è necessaria l’autorizzazione preventiva all’alienazione per i beni appartenenti a persone giuridiche private senza scopo di lucro; agli atti di quest’ufficio, la AB s.r.l. non risulta essere proprietaria attuale del bene di cui trattasi, non essendo terminata la procedura di pignoramento avviata contro la società AN Sociale Popolare che correttamente conclusa, porterà al reale trasferimento di proprietà alla Società sopra citata. Alla luce di quanto sopra esposto, si invitano i destinatari della presente a regolarizzare la propria posizione legale e far pervenire a questa Soprintendenza richiesta formale di autorizzazione all’alienazione in sanatoria per poter procedere all’emanazione di un ulteriore provvedimento autorizzativo ».

Con nota del 22 gennaio 2020, la Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la Città metropolitana di Bari, rilevato il precario stato in cui versava l’immobile, invitava la detentrice del bene TE LO a porre in essere ogni utile intervento a conservazione dello stesso ai sensi dell’art. 30 del D. Lgs. n. 42/2004 (Codice dei beni culturali, di seguito Codice).

Con nota del 28 febbraio 2020, la stessa Soprintendenza prendeva atto del programma di interventi di messa in sicurezza e recupero dell’immobile comunicato dalla TE LO richiedendo la presentazione nel termine di 90 giorni del relativo progetto da autorizzare ex art. 21 del Codice.

AB:

proponeva ricorso in opposizione agli atti esecutivi ex art. 617 c.p.c. alle due note da ultimo richiamate chiedendone la revoca sul ritenuto presupposto che fossero state assunte in violazione dell’art. 61 del Codice;

proponeva altresì ricorso in opposizione avverso il decreto di trasferimento dell’immobile tutelato alla TE LO, rigettato con sentenza n. 4376/2019;

otteneva con decreto ingiuntivo l’intimazione alla TE LO di consegna delle chiavi della cantina OC e dei beni mobili presenti all’interno, rimasto ineseguito.

Con provvedimento del 16 febbraio 2021, la Direzione Generale Archeologica Belle Arti e Paesaggio del Ministero della Cultura rinunciava a far valere la nullità relativa degli atti di trasferimento del compendio immobiliare sopra richiamati.

Come anticipato, quest’ultimo provvedimento veniva dalla Società AB S.r.l. con il citato ricorso n. 1069/2021 che il Tar respingeva con sentenza n. 1131 del 13 settembre 2023 che la Società impugnava con appello iscritto al n. 3003/2024 R.R. respinto dalla Sezione con decisione n. 10106 del 16 dicembre 2024.

AB impugnava la decisione di appello con ricorso per revocazione depositato il 31 gennaio 2025 deducendo « Violazione degli artt. 106 c.p.a. e 395 co. 4 c.p.c. » sul ritenuto presupposto che il giudice di appello avesse «erroneamente valutato la sussistenza o meno dei presupposti per un accertamento incidentale, ex art. 8 c.p.a., rispetto alla procedura esecutiva de qua partendo dall’erroneo presupposto che si fossero verificate due differenti procedure esecutive, una, originaria, nei confronti della AN Sociale Popolare di AN (citata a pag. 4 della motivazione del provvedimento impugnato), ed un’altra, successiva, nei confronti della AB S.r.l. (cfr. pag. 10 della motivazione) » (pag. 5 del ricorso).

Il Ministero della Cultura, costituito formalmente in giudizio il 6 febbraio 2025, sviluppava le proprie difese con memoria depositata il 2 febbraio 2026 affermando l’insussistenza dei presupposti dell’azionato rimedio.

In pari data anche la TE LO, già costituita il 4 marzo 2025, depositava memoria ex art. 73 c.p.a. eccependo l’inammissibilità del ricorso sotto plurimi profili.

All’esito della pubblica udienza del 5 marzo 2026 la causa veniva decisa.

La ricorrente, riguardo al giudizio di primo grado, espone:

di aver impugnato il sopra citato provvedimento del 16 febbraio 2021 con il quale il Ministero rinunciava « all’azione di nullità relativa alla trasformazione eterogenea dalla Cooperativa Sociale Popolare AN in AB S.r.l., previa perdita della mutualità prevalente con la trasformazione in piccola Società Cooperativa a.r.l. e di ogni atto presupposto, connesso e comunque consequenziale ancorché di data e tenore sconosciuto, che incida sfavorevolmente sulla posizione giuridica del ricorrente » (pag. 2 del ricorso);

che il Tar respingeva il ricorso ritenendo la rinunzia « una scelta di merito in ordine alla convenienza e alla opportunità di avvalersi del rimedio civilistico, nell’esercizio dei propri poteri, compresi quelli in sede di autotutela » (pag. 3 del ricorso).

Riguardo al giudizio di secondo grado evidenzia;

che proponeva appello lamentando che il giudice di primo grado non avesse affrontato il tema « della non equiparabilità della rinunzia alla nullità ad una autorizzazione in sanatoria e della irrinunciabilità all’azione derivante da un precedente esercizio, da parte della pubblica amministrazione stessa, del proprio diritto di prelazione » (pag. 3 del ricorso per revocazione);

che la Sezione definiva il giudizio confermando « la natura relativa della nullità di cui all’art. 164 co. 1 del D. Lgs. n. 42/2004, e dunque la legittimità della rinuncia » anche in presenza di un precedente esercizio del « proprio diritto a far valere l’invalidità dell’atto di trasferimento per violazione dell’art. 164 co. 1 del D. Lgs. n. 42/2004 » trattandosi di una « nullità a carattere relativo e di “protezione” posta unidirezionalmente a presidio dell’interesse di rango costituzionale della tutela del patrimonio storico-artistico della Nazione ex art. 9 Cost. » (capo 3 della sentenza);

La decisione di appello viene criticata dal ricorrente nella parte in cui « concludeva affermando che rispetto alle “possibili interferenze con la procedura esecutiva instaurata carico di AB” (cfr. pag. 10 della sentenza impugnata) non sussisteva alcuna incidenza della rinuncia, da parte della pubblica amministrazione, a far valere la nullità degli atti di trasferimento » (pag. 4 del ricorso) evidenziando come la procedura esecutiva in questione non venisse instaurata, come esposto in sentenza, nei propri confronti ma della « AN Sociale Popolare » come lo stesso giudice riporta in un passo precedente.

In altri termini, la decisione paleserebbe un profilo di incoerenza nella misura in cui dapprima indica « correttamente » una procedura salvo poi valutarne la rilevanza rispetto ad « una procedura esecutiva nei confronti di altra società ».

A parere del ricorrente l’evidenziato travisamento avrebbe determinato « refluenze non secondarie rispetto al principio di diritto espresso nella sentenza stessa » e, in particolare, nella parte in cui si afferma:

che il giudizio in questione aveva ad oggetto esclusivamente la legittimità del provvedimento di rinuncia a far valere la nullità degli atti di trasferimento e non, invece, gli effetti che ciò può importare sul piano esecutivo;

che il pignoramento del bene in sede esecutiva opererebbe solo nell’ottica di impedire la dispersione della garanzia generica costituita da patrimonio del debitore senza incidere sul regime speciale della nullità di protezione che mira alla sola tutela dell’interesse pubblico alla conservazione del patrimonio storico-artistico: principio « astrattamente condividibile » ma che sconterebbe la mancata considerazione del fatto che una volta esercitata la facoltà di cui all’art. 164, comma 2, del Codice, all’amministrazione sarebbe inibita la revoca se non a mezzo di un provvedimento espresso:

Le suesposte motivazioni della decisione, sempre a parere del ricorrente, dimostrerebbero:

che il giudice di appello avrebbe « valutato la sussistenza o meno dei presupposti per un accertamento incidentale ex art. 8 c.p.a. rispetto alla procedura esecutiva de qua » prendendo le mosse « dall’erroneo presupposto che si fossero verificate due differenti procedure esecutive » (pag. 5 dell’appello): una nei confronti della AN Sociale Popolare di AN ed una successiva nei confronti della AB;

che se il giudice avesse « valutato incidentalmente la procedura esecutiva nei confronti della AN Sociale Popolare di AN » sarebbe giunto a « diversa conclusione » posto che proprio in questa procedura veniva in un primo tempo esercitata la facoltà di far valere l’eccezione di nullità ex art. 164 del Codice.

Il Ministero resistente eccepisce l’infondatezza del ricorso e la correttezza della decisione del giudice di appello che avrebbe invece correttamente rilevato come il giudizio fosse circoscritto alla sola legittimità dell’atto amministrativo di rinuncia all’azione di nullità escludendo la necessità, ai fini della decisione, di procedere alla evocata pronunzia in via incidentale ai sensi dell’art. 8 c.p.a.

Rileva inoltre l’amministrazione l’insussistenza di un nesso causale tra l’errore, come sopra prospettato, e la decisione finale con conseguente insussistenza dei requisiti dell’essenzialità e della decisività di quanto lamentato.

La TE LO eccepisce l’inammissibilità dell’impugnazione, sotto un primo profilo, « per inosservanza del principio di autosufficienza del ricorso » non avendo AB riproposto i motivi di gravame formulati in giudizio « limitandosi esclusivamente a proporre domanda di revocazione della sentenza afferente alla sola fase rescindente del giudizio »; sotto un secondo profilo, in quanto vertente su profili controversi che formavano oggetto di decisione e, sotto un terzo profilo, per difetto del necessario carattere della decisività dell’errore dedotto.

Il ricorso è manifestamente inammissibile.

Ai sensi dell’art. 395, n. 4 c.p.c. « le sentenze pronunciate in grado di appello o in unico grado possono essere impugnate per revocazione » nell’ipotesi in cui « la sentenza è l'effetto di un errore di fatto risultante dagli atti o documenti della causa. Vi è questo errore quando la decisione è fondata sulla supposizione di un fatto la cui verità è incontrastabilmente esclusa, oppure quando è supposta l'inesistenza di un fatto la cui verità è positivamente stabilita, e tanto nell'uno quanto nell'altro caso se il fatto non costituì un punto controverso sul quale la sentenza ebbe a pronunciare ».

Circa la natura e consistenza dell’errore rilevante a tali fini, la giurisprudenza, con posizione consolidata, ha già avuto modo di rilevare che « l’errore di fatto, idoneo a fondare la domanda di revocazione ai sensi delle citate disposizioni normative deve essere caratterizzato: a) dal derivare da una pura e semplice errata od omessa percezione del contenuto meramente materiale degli atti del giudizio, la quale abbia indotto l’organo giudicante a decidere sulla base di un falso presupposto di fatto, facendo cioè ritenere un fatto documentalmente escluso ovvero inesistente un fatto documentalmente provato; b) dall’attenere ad un punto non controverso e sul quale la decisione non abbia espressamente motivato; c) dall’essere stato un elemento decisivo della decisione da revocare, necessitando perciò un rapporto di causalità tra l’erronea presupposizione e la pronuncia stessa (Cons. St., A.P., n. 1 del 2013 e n. 2 del 2010; sez. III, 1° ottobre 2012, n. 5162; 24 maggio 2012, n. 3053; sez. IV, 24 gennaio 2011, n. 503, 23 settembre 2008, n. 4607; 16 settembre 2008, n. 4361; 20 luglio 2007, n. 4097; e meno recentemente, 25 agosto 2003, n. 4814; 25 luglio 2003, n. 4246; 21 giugno 2001, n. 3327; 15 luglio 1999 n. 1243; C.G.A., 29 dicembre 2000 n. 530; sez. VI, 9 febbraio 2009, n, 708; 17 dicembre 2008, n. 6279; C.G.A., 29 dicembre 2000, n. 530; Cass. Civ., sez. I, 24 luglio 2012, n. 12962; 5 marzo 2012, n. 3379; sez. III, 27 gennaio 2012, n. 1197); l’errore deve inoltre apparire con immediatezza ed essere di semplice rilevabilità, senza necessità di argomentazioni induttive o indagini ermeneutiche (C.d.S., sez. VI 25 maggio 2012, n. 2781; 5 marzo 2012, n. 1235) » (Cons. Stato, Ad. plen., 24 gennaio 2014, n. 5)

In coerenza con le illustrate coordinate ermeneutiche è pacifico che il rimedio in questione, in quanto avente natura straordinaria, non possa che essere esperibile nei soli casi tassativamente contemplati e in alcun modo possa tradursi in un ulteriore grado di giudizio o in un riesame di questioni già oggetto di sindacato da parte del giudice (fra le tante, Cons. Stato, Sez. III, 6 luglio 2021, n.5159).

L’esperibilità del rimedio è, quindi, limitata alle sole ipotesi in cui l’errore si sostanzia in una erronea percezione delle acquisizioni processuali, frutto di una svista che induca a ritenere la sussistenza o insussistenza di fatti decisivi ai fini dell’esito processuale, invece inesistenti o accertati, e in alcun modo può interessare la successiva attività di interpretazione e di valutazione del contenuto delle domande e delle eccezioni formulate in giudizio.

Ne deriva che, come già affermato dalla Sezione « tale disallineamento fra la realtà fattuale e il contenuto della decisione deve essere “macroscopico, ovvero essere percepibile attraverso una lettura meramente oggettiva degli “atti o documenti della causa”, senza che, al fine di ricavarla da questi ultimi, sia necessario alcun tipo di attività interpretativa e/o valutativa” e “non deve aver costituito oggetto, sulla scorta delle contrapposte rappresentazioni delle parti, del vaglio giurisdizionale” (Cons. Stato, Sez. III, 7 giugno 2021, n.4304) » (Cons. Stato, sez. VI, 15 febbraio 2022, n. 1088).

Deve pertanto affermarsi che, come pacifico in giurisprudenza, « l’errore di fatto idoneo a costituire il vizio revocatorio previsto dall'art. 395 n. 4 c.p.c. deve:

- derivare da una pura e semplice errata od omessa percezione del contenuto meramente materiale degli atti del giudizio, la quale abbia indotto l’organo giudicante a decidere sulla base di un falso presupposto fattuale, ritenendo così esistente un fatto documentale escluso, ovvero inesistente un fatto documentale provato;

- apparire con immediatezza ed essere di semplice rilevabilità, senza necessità di argomentazioni induttive o indagini ermeneutiche;

- attenere ad un punto non controverso e sul quale la decisione non abbia espressamente motivato;

- essere stato un elemento decisivo della decisione da revocare, necessitando perciò un rapporto di causalità tra l’erronea presupposizione e la pronuncia stessa » (Cons. Stato, Sez. V, 7 ottobre 2025, n. 7818)

Nel caso di specie non può che rilevarsi come le censure della ricorrente, e in particolare, l’errore revocatorio dedotto a sostegno della presente impugnazione dalla stessa specificato nei termini sopra riportati, afferisce al merito della controversia come si evince chiaramente dal tenore letterale delle contestazioni formulate e, in particolare, a profili in merito ai quali il giudice di appello si è pronunziato.

Come infatti ben evidenziato al capo 3.3 della sentenza impugnata, il giudice di appello si espresso affermando che « quanto, infine, alle possibili interferenze con la procedura esecutiva instaurata a carico di AB preme osservare:

- in limine, che oggetto del giudizio che occupa è la sola legittimità del provvedimento di rinuncia a far valere la nullità degli atti di trasferimento e non anche, neppure incidenter tantum ex art. 8 c.p.a., gli effetti che ciò può importare sul piano esecutivo;

- in ogni caso, il pignoramento del bene in sede esecutiva (e l’indisponibilità relativa dello stesso che ne discende), operando solo nell’ottica di impedire la dispersione della garanzia generica costituita dal patrimonio del debitore, non è destinato ad incidere sul regime speciale della nullità di protezione di che trattasi (che invece mira alla tutela dell’interesse pubblico alla conservazione del patrimonio storico-artistico) ».

Le suesposte statuizioni perimetrano in modo univoco l’oggetto del giudizio escludendo ogni rilevanza alle possibili interferenze fra l’esito della controversia e il parallelo procedimento esecutivo risultando non decisivo ai fini dell’esito processuale (anche quando commesso) il preteso errore nella corretta individuazione del soggetto esecutato (nella specie la considerazione, in ogni caso non comprovata, da parte del giudice di due procedure esecutive in luogo di una, dedotta sulla base della sola citazione quale parte esecutata in due capi differenti della sentenza della ricorrente e della sua dante causa).

Il ricorrente infatti, nelle sintetiche e generiche narrative del ricorso, non solo non fornisce alcun principio di prova circa la sussistenza dell’errore, ma omette ogni allegazione a sostegno della apodittica affermazione per la quale quanto lamentato avrebbe determinato la decisione di non procedere all’auspicato accertamento incidenter tantum ex art. 8 c.p.a. che, se effettuato, avrebbe condotto ad una diversa definizione della controversia.

Per quanto precede il ricorso deve essere dichiarato inammissibile con condanna della ricorrente al pagamento delle spese di giudizio in favore di ciascuna parte resistente nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di giudizio che liquida in € 2.500,00 oltre oneri di legge in favore di ciascuna parte costituita.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

IO BE, Presidente FF

Lorenzo Cordi', Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

AR PO, Consigliere, Estensore

Roberta Ravasio, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AR PO	IO BE

IL SEGRETARIO