Pubblicato il 30/12/2025

N. 10410/2025REG.PROV.COLL.

N. 00522/2025 REG.RIC.

N. 00565/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 522 DE 2025, proposto dal NS Agrario DE Nordest IE Cooperativa, in persona DE legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Stefano Baciga, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la CI Metropolitana di Venezia e il Comune di Portogruaro, non costituiti in giudizio;

nei confronti

DEla società NO 1140 s.r.l., in persona DE legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Chiara Cacciavillani, Marta Cendron, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
DEla società NI RE s.p.a., in persona DE legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Grassi, Francesco Grassi, con domicilio eletto presso lo studio DEl’avvocato Stefano Grassi in Roma, piazza Barberini 12;

sul ricorso numero di registro generale 565 DE 2025, proposto dalla società NI RE s.p.a., in persona DE legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Grassi, Francesco Grassi, con domicilio eletto presso lo studio DEl’avvocato Stefano Grassi in Roma, piazza Barberini 12;

contro

la società NO 1140 s.r.l., in persona DE legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Chiara Cacciavillani, Marta Cendron, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

DEla CI Metropolitana di Venezia, in persona DE Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Roberta Brusegan, Fabio Francario, Katia Maretto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
DE NS Agrario DE Nordest, in persona DE legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Stefano Baciga, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; DE Comune di Portogruaro, non costituito in giudizio;

per la riforma

quanto al ricorso n. 522/2025, proposto dal NS AR DE OR società cooperativa e quanto al ricorso n. 565/2025, proposto dalla società NI RE s.p.a.:

DEla sentenza DE Tribunale Amministrativo Regionale Per Il Veneto n. 1303/2024, resa tra le parti.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio DEla società NO 1140 s.r.l., DEla società NI RE s.p.a., DEla CI Metropolitana di Venezia e DE NS Agrario DE Nordest;

Visti tutti gli atti DEla causa;

Relatore nell'udienza pubblica DE giorno 30 ottobre 2025 il consigliere MI OR e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Giungono alla decisione DE Consiglio di Stato gli appelli proposti dal NS Agrario DE Nordest (n.r.g. 522/2025) e DEla società NI RE s.p.a. (n.r.g. 565/2025) avverso la medesima sentenza DE T.a.r. per il Veneto n. 1303/2024, che, dopo aver riunito il giudizio n.r.g. 476/2023, incardinato con il ricorso per l’ottemperanza e i motivi aggiunti proposti dalla società NO 1140 s.r.l. (d’ora in avanti, “società NO”), con il giudizio n.r.g. 1043/2023, proposto dalla medesima società:

a) ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso per l’ottemperanza e ha respinto i relativi motivi aggiunti, proposti nel giudizio n.r.g. 476/2023;

b) ha accolto il ricorso n.r.g. 1043/2023, nei limiti di cui in motivazione.

c) ha condannato la CI IT di Venezia, il NS AR DE OR e la società NI RE s.p.a., in solido tra loro, a corrispondere alla società NO la somma di tremila euro, oltre accessori di legge, se dovuti.

1.1. Il giudizio ha ad oggetto la legittimità DE provvedimento prot. n. 47234 DE 6 luglio 2023 DEla CI IT di Venezia (d’ora in avanti, “CI IT”), trasmesso via pec il giorno successivo alla società cooperativa NS AR DE OR (d’ora in avanti, “NS AR” o “NS”) e alla società per azioni NI RE (d’ora in avanti, “società NI” o “NI”), individuate quali soggetti responsabili per la contaminazione determinata dall’interramento e dal deposito di ceneri di pirite, e, quanto al NS Agrario, anche DEla contaminazione da idrocarburi, DE fondo ubicato in Via S. Nicolò n. 20 presso il Comune di Portogruaro, di attuale proprietà DEla IE NO.

1.2. Nel presente giudizio rileva, in particolare, l’impugnazione proposta dalla società NO avverso il provvedimento n. 47234 DE 6 luglio 2023, nella parte in cui ordina alle due società di procedere ai sensi di quanto previsto dall’art. 242 DE d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152, tenendo a riferimento, per le operazioni ivi prescritte, “ la destinazione d’uso prevista dal certificato di destinazione urbanistica nel momento in cui il sito è stato venduto in data 12.11.1992 ”.

2. Dati per noti i fatti relativi al giudizio, potendosi prendere come riferimento, ai sensi DEl’art. 3 c.p.a., per ragioni di sintesi, quelli enucleati nella sentenza di primo grado, con il ricorso introduttivo DE giudizio n.r.g. 1043/2023, la società NO ha impugnato innanzi al T.a.r. per il Veneto, con il ricorso ordinario di cognizione, il suddetto contenuto ordinatorio DE provvedimento.

2.1. La ricorrente ha articolato un unico motivo rilevando che essendo l’area per cui è causa a ridosso DE centro storico ed essendo essa attorniata esclusivamente da aree a verde pubblico e privato e da edificazioni residenziale, andrebbero impiegati i limiti di cui alla “Colonna A” DEl’allegato 5 al Titolo V DEla parte Quarta DE d.lgs. n. 152/2006.

3. Con la sentenza n. 1303/2024, il T.a.r. ha accolto il ricorso, annullando nei limiti DEl’interesse DEla società NO il provvedimento e specificando in motivazione, ai fini conformativi DEla futura attività amministrativa, che “ l’Amministrazione procedente dovrà tenere conto DEla programmazione urbanistica che ha interessato l’area DEl’ex NS Agrario successivamente al 1992, con particolare riferimento agli accordi di rilevanza urbanistica stipulati tra il Comune di Portogruaro e la società NO 1140 s.r.l. ”, in luogo di quanto invece previsto dal provvedimento.

4. Il NS Agrario e l’NI hanno impugnato la sentenza di primo grado, proponendo rispettivamente il giudizio n.r.g. 522/2025 e n. 565/2025 e formulando ciascuna tre motivi di appello.

4.1. Nel giudizio n.r.g. 522/2025, si è costituita la società NO, che ha esposto le sue difese nella memoria di costituzione DE 28 febbraio 2025. La società ha eccepito la violazione DEl’art. 104 c.p.a. da parte DEl’appellante, che avrebbe svolto nuove deduzioni e avrebbe depositato nuovi documenti in appello.

4.2. Si è costituita in giudizio anche NI, senza però formulare specifiche conclusioni.

4.3. Con la memoria DE 29 settembre 2025, il NS ha ulteriormente illustrato le sue difese.

4.4. Il NS Agrario e la società NO hanno depositato, in data 9 ottobre 2025, le memorie di replica.

4.5. Nel giudizio n.r.g. 565/2025, con la memoria di costituzione DE 7 marzo 2025, il NS ha domandato l’accoglimento DEl’appello di NI, mentre con i rispettivi atti di costituzione sia la CI IT che la NO hanno domandato che l’appello venga respinto.

4.6. Con le memorie DE 25, 26 e 29 settembre 2025, la CI IT, la NO e infine NI e il NS hanno illustrato ulteriormente le rispettive difese.

4.7. Il 9 ottobre 2025, le medesime parti hanno controdedotto alle argomentazioni avversarie, depositando repliche.

5. All’udienza DE 30 ottobre 2025, le cause sono state trattenute in decisione.

6. Ai sensi DEl’art. 96 c.p.a., vanno riuniti gli appelli proposti dal NS Agrario e da NI avverso la medesima sentenza DE T.a.r. per il Veneto.

7. Con la memoria di costituzione nel giudizio n.r.g. 522/2025, la NO eccepisce che il “ NS Agrario […] aggiunge nuove [deduzioni], poggianti su nuovi documenti, prodotti solo in occasione DEla proposizione DE ricorso d’appello: tali nova – deduzioni e documenti – appaiono manifestamente inammissibili ai sensi DEl’art. 104 c.p.a., anche perché NS Agrario era nella posizione di introdurli nel giudizio di primo grado ”.

Con la memoria di costituzione nel giudizio n.r.g. 565/2025, la NO ha eccepito che: “ Nello speculare ricorso d’appello n. 522/2025 r.g., NS Agrario ha inammissibilmente prodotto per la prima volta le n.t.o., violando il divieto di cui all’art. 104, comma 2, c.p.a.: NI RE, anziché simmetricamente produrre il medesimo documento, l’ha incorporato in un link ipertestuale che rimanda al sito istituzionale DE Comune, inserito a p. 16 DE ricorso d’appello ”.

7.1. L’eccezione formulata con la memoria di costituzione depositata nel giudizio n.r.g. 522/2025 deve essere respinta, mentre l’eccezione formulata con la memoria di costituzione n.r.g. 565/2025 deve essere accolta.

7.2. La prima eccezione formulata è infatti generica, non indicando compiutamente quali sono le allegazioni che costituiscono argomenti non dedotto in primo grado e non indicando puntualmente, ossia con numero e data DE deposito, quali sono i documenti di cui si domanda l’espunzione dal giudizio.

Come la parte che agisce in giudizio ha l’onere di indicare i “ motivi specifici su si fonda il ricorso ” (art. 40, comma 1, lett. d., c.p.a.) o le “ specifiche censure contro i capi DEla sentenza gravata ” (art. 101, comma 1, c.p.a.), la parte che oppone il fatto modificativo, impeditivo o estintivo di un diritto ha l’onere di provare – e dunque logicamente, ancor prima, di dedurre - i fatti su cui l’eccezione si fonda (art. 2697, comma 2, c.c.).

Va puntualizzato che se nel corso DEla trattazione DE giudizio il Collegio dovesse autonomamente ritenere che uno dei documenti depositati nel processo di ultimo grado non corrisponda ad alcuno dei molteplici documenti già depositati nel processo di primo grado e lo ritenga astrattamente potenzialmente rilevante ai fini DEla decisione, ne dichiarerà d’ufficio l’inammissibilità, salvo che non lo ritenga indispensabile ai sensi DEl’art. 104, comma 2, c.p.a., nell’interpretazione fornitane dalla giurisprudenza DE Giudice amministrativo.

7.3. La seconda eccezione, invece, può essere accolta, in quanto individua con sufficiente specificità i documenti per cui si eccepisce l’inammissibilità, che va dichiarata per un duplice ordine di motivi.

7.3.1. Innanzitutto, i documenti in questione risultano essere stati depositati per la prima volta nel presente grado DE processo e ciò costituisce una violazione DEl’art. 104 c.p.a.

7.3.2. Inoltre, non risulta ammissibile l’introduzione nell’ambito DE processo amministrativo mediante link ipertestuali che rimandano a pagine web, contenti informazioni o documenti esterni a quelli che sono gli atti versati in giudizio.

I documenti ammissibili nel processo amministrativo sono infatti esclusivamente quelli che sono depositati e, perciò, contenuti nel fascicolo informativo, come previsto dall’art. 5, comma 5, DEle norme tecniche per l’attuazione DE processo amministrativo telematico il quale prevede che “ il fascicolo informatico costituisce il fascicolo di ufficio ed è formato in modo da garantire la facile reperibilità ed il collegamento degli atti ivi contenuti in relazione alla data di deposito, al contenuto ed alle finalità dei singoli documenti ”.

L’utilizzo dei link che rimandano a documenti esterni al fascicolo processuale non è previsto dalle norme tecniche per l’attuazione DE processo amministrativo telematico, di cui all’allegato 1 al decreto DE Presidente DE Consiglio di Stato DE 28 luglio 2021, nonché dalle relative specifiche tecniche previste nell’allegato 2 al medesimo d.P.C.S., adottato ai sensi DEl’art. 4, comma 2, DE d.l. 30 aprile 2020, n. 28, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 giugno 2020, n. 70.

8. Può procedersi all’esame congiunto dei due appelli, che articolano, sostanzialmente, motivi di censura analoghi, illustrando prima i motivi articolati dal NS (giudizio n.r.g. 522/2025) e successivamente quelli articolati da NI (giudizio n.r.g. 565/2025).

8.1. Con il primo motivo DEl’appello n.r.g. 522/2025, il NS impugna i paragrafi “ 3.1, 3.4, 4 DEla sentenza ” e deduce: “ Travisamento ed erronea valutazione dei presupposti di fatto e di diritto – Violazione e falsa applicazione DE Titolo V, Parte IV, D.LGS. N. 152/2006 (in particolare DEla Tabella 1, ALL. 5) ”.

Il NS appellante si duole DE fatto che la sentenza avrebbe omesso di considerare che i rapporti derivanti dall’accordo urbanistico DE 2007 sono radicalmente mutati, posto che il progetto di NO è ormai decaduto e, pertanto, il principio di diritto affermato in sentenza sarebbe errato “ nella misura in cui vincola gli obiettivi di bonifica ad una mera ipotesi urbanistica che, a distanza di quasi 20 anni dall’accordo tra Comune e NO non è ancora diventata realtà ed anzi è sfumata ”.

Per l’appellante, invece, “ non vi sono dubbi circa la destinazione commerciale-industriale DEl’area ”, mentre non sarebbe rilevante la circostanza che nei due certificati di destinazione urbanistica rilasciati nel 1992 e, in particolare, in quello recante la destinazione urbanistica “D5” sia prevista anche la possibile destinazione residenziale DE fondo. Si evidenzia, infatti, che la disciplina DEle N.T.A. non prevede, in concreto, la possibilità di realizzare destinazioni d’uso residenziali, di talché sarebbe “ possibile affermare che sia nel 1992, quando il NS ha ceduto l’area, sia oggi, l’unica destinazione d’uso ammessa dagli strumenti urbanistici (nonché quella effettiva) è quella commerciale-industriale ”.

8.1.1. Con il secondo motivo di appello, il NS impugna i paragrafi “ 3.1, 3.2, 3.3, 3.5 DEla sentenza ” e lamenta: “ 2) Travisamento ed erronea valutazione dei presupposti di fatto e di diritto – Insufficiente, illogicità ed ingiusta motivazione-Violazione e falsa applicazione DE D.Lgs. n. 152/2006 (e, in particolare, DEla Tabella 1, ALL. 5) ”.

Si impugna la statuizione DEla sentenza di primo grado, secondo cui a dover compiere la bonifica, “ quando un sito muta nel tempo destinazione urbanistica soprattutto se in virtù di successivi accordi pubblico-privati ”, sia il soggetto ritenuto responsabile DEl’inquinamento in base alla successiva destinazione urbanistica assunta dall’area. Per l’appellante, “ il vecchio proprietario […] qualificato responsabile ” potrà sì essere obbligato al risanamento DEl’area, ma avendo come riferimento la destinazione nell’ambito DEla quale ha esercitato l’attività inquinante (e le relative CSC/CSR). Proseguendo nel suo ragionamento, parte appellante sostiene che “ sarà il nuovo proprietario che, in virtù di un accordo con il Comune, intende modificare la destinazione urbanistica da commerciale/industriale a residenziale, traendone un beneficio economico, a dover sopportare i costi che tale cambiamento comporta ”.

Si evidenzia che il responsabile DEl’inquinamento debba bonificare « in coerenza con la destinazione urbanistica nell’ambito DEla quale ha esercitato – legittimamente e lecitamente – la propria attività. Una diversa interpretazione sarebbe iniqua e, a ben vedere, contraria al principio responsabilità “chi inquina paga” ». Per l’appellante, infatti, non sarebbe possibile imputare alcuna responsabilità a chi ha gestito un sito industriale in cui si rinviene nelle matrici concentrazioni che rispettano i limiti previsti dalla “colonna B”, DEla tabella 1, allegato 5 al Titolo V DEla Parte Quarta, DE d.lgs. n. 152/2006.

8.1.2. Con il terzo motivo di appello, il NS deduce: “ Violazione DE principio di separazione dei poteri - Travisamento ed errore nella valutazione dei presupposti di fatto e di diritto – Illogicità e manifesta ingiustizia DEla motivazione- Violazione DE D.Lgs. 152/2006 ”.

In particolare, il NS impugna il capo DEla sentenza in cui il T.a.r. ha stabilito, “ sotto il profilo DEl’effetto conformativo ”, che “ l’Amministrazione procedente dovrà tenere conto DEla programmazione urbanistica che ha interessato l’area DEl’ex NS Agrario successivamente al 1992 ”, sostituendosi, perciò, all’amministrazione nell’esercizio dei poteri ad essa attribuiti e ribadendo comunque l’erroneità di quanto stabilito perché trattasi di “ accordi urbanistici ormai decaduti e, comunque, non più attuabili per le ragioni già dedotte ”.

Si lamenta come tale affermazione sia contraddittoria rispetto ai principi di diritto che il T.a.r. ha enucleato in precedenza affermando che “ deve considerarsi la destinazione urbanistica “attuale” DEl’area: se, infatti, NO decidesse di abbandonare il proprio progetto, l’area non subirebbe nessuna trasformazione urbanistica (rimarrebbe industriale), ma il responsabile DEla contaminazione dovrebbe comunque far riferimento agli accordi urbanistici DE 2007, che miravano ad una trasformazione DEl’area da industriale a residenziale ”.

Vi sarebbe poi, secondo parte appellante, un’ulteriore contraddizione consistente nella circostanza che “ l’amministrazione non ha previsto la necessità di considerare una specifica colonna, rimettendo la valutazione in un momento successivo: ciò significa che il TAR ha inteso lasciare le amministrazioni libere di DEiberare sul punto ”.

8.2. Con il primo motivo DEl’appello n.r.g. 565/2025, NI deduce: “ Error in iudicando per carenza ed erroneità DEla motivazione; travisamento dei fatti e dei documenti prodotti in giudizio; illogicità e contraddittorietà nella motivazione. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 242 e ss. e DEl’Allegato 5 DE Titolo V, Parte IV, DE D.Lgs. n. 152/2006. Violazione e/o falsa applicazione DEl’art. 5 DEla Legge regionale per il Veneto 6.06.2017, n. 14.

Sui paragrafi 3.1, 3.2 e 4 DEla sentenza: la sentenza impugnata è errata laddove possa essere interpretata nel senso di ritenere che l’attuale destinazione DEl’area sia ad uso residenziale ”.

L’appellante contesta che l’area abbia una destinazione d’uso residenziale. Gli argomenti di NI risultano pressoché sovrapponibili a quelli già dedotti dal NS. In aggiunta, si afferma che: “… l’erroneità DEla sentenza e DE suo effetto conformativo descritto è confermata sia dalla presenza dei vincoli monumentali, diretto e indiretto, imposti sul complesso immobiliare dal Ministero DEla Cultura (cfr. docc. 8 e 9 depositati in I grado dal NS nel ricorso R.G. n. 476/2023), sia dalla previsione (cui l’Amministrazione dovrà necessariamente attenersi in ogni procedimento) di un vincolo di inedificabilità DE suolo ripristinato all'uso naturale o seminaturale (per un tempo minimo di dieci anni), eliminabile soltanto con apposita variante allo strumento urbanistico ”.

8.2.1. Con il secondo motivo di appello, la società NI deduce: “ Error in iudicando per carenza ed erroneità DEla motivazione; travisamento dei fatti e dei documenti prodotti in giudizio; illogicità e contraddittorietà nella motivazione con riguardo particolare ai paragrafi 3.6 e 4 DEla sentenza.

Sui paragrafi 3.2 e 4 DEla sentenza: la sentenza impugnata è da riformare in quanto il paragrafo 4 (che descrive l’effetto conformativo) è contraddittorio con quanto espresso dallo stesso TAR al paragrafo 3.6 DEla sentenza ”.

NI censura l’effetto conformativo che il T.a.r. vorrebbe imporre all’amministrazione con la sentenza impugnata, che sarebbe in sé contraddittoria e illogica, e costituirebbe un inutile aggravio procedimentale per l’appellante.

Per l’appellante, l’Amministrazione dovrebbe rimanere libera nelle proprie scelte sull’applicabilità DEla “Colonna A” o DEla “Colonna B” DEla Tabella 1 DEl’Allegato 5 al Titolo V DEla Parte IV DE D.Lgs. n. 152/2006), è confermato dal dato per cui la disciplina ambientale non è perfettamente sovrapponibile a quella urbanistica: quest’ultima prevede infatti una pluralità di destinazioni che non sono riconducibili alle due sole categorie previste dalle colonne A (Siti ad uso Verde pubblico e privato e residenziale) e B (Siti ad uso Commerciale e Industriale). In altre parole, “ sarà compito DEl’Amministrazione valutare, caso per caso, la necessità di raggiungere determinati limiti tabellari, a seconda DEla destinazione urbanistica vigente per l’area e scegliere i limiti tabellari da imporre nell’ambito DEla bonifica. Ciò anche in considerazione DE fatto che la giurisprudenza ritiene che “in assenza di una specifica classificazione dei terreni de quibus ai fini DEla rilevazione dei tassi di contaminazione, non può che aversi riguardo, in assenza di altri parametri, all’effettivo utilizzo dei suoli” (cfr. TAR Lecce, sez. II, 30.1.2020, n. 1497 e Cons. Stato, Sez. IV, 24.01.2022, n. 439). ”.

L’appellante enumera le circostanze per le quali, a suo dire, “ non vi sono dubbi circa la destinazione commerciale-industriale DEl’area ”.

8.2.2. Con il terzo motivo di appello, NI deduce: “ Error in iudicando per carenza ed erroneità DEla motivazione; travisamento dei fatti e dei documenti prodotti in giudizio; illogicità e contraddittorietà nella motivazione. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 242 e ss. e DEl’Allegato 5 DE Titolo V, Parte IV, DE D.Lgs. n. 152/2006. Violazione e/o falsa applicazione DEl’art. 5 DEla Legge regionale per il Veneto 6.06.2017, n. 14. Sul paragrafo 3.1, 3.2, 3.3 e 3.5 DEla sentenza: la sentenza impugnata è altresì erronea in quanto – a differenza di quanto afferma il TAR – è corretta la decisione DEla CI Metropolitana di porre a riferimento per il recupero ambientale la condizione urbanistica che il sito aveva nel 1992, anziché quella odierna ”.

Si censura la sentenza ritenendo che sarebbe corretta la decisione DEla CI Metropolitana di porre a riferimento per il recupero ambientale la destinazione urbanistica che il sito aveva nel 1992, anziché quella odierna. Si sostiene che “ Il soggetto asseritamente inquinatore potrà sì essere obbligato al risanamento DEl’area, ma avendo come riferimento la destinazione nell’ambito DEla quale ha esercitato l’attività “inquinante”, mentre sarà ragionevolmente il nuovo proprietario che intende modificare la destinazione urbanistica (da commerciale/industriale a residenziale), traendone quindi un beneficio economico, a dover sopportare i costi che tale cambiamento comporta ”.

8.3. I motivi di appello sintetizzati possano essere esaminati congiuntamente, sia perché articolano censure e temi di giudizio analoghi sia perché, logicamente, risultano infondati per analoghe motivazioni, pur dovendosi procedere ad una parziale correzione DEla statuizione conformativa DEla sentenza di primo grado.

8.4. A fronte di un evento potenzialmente in grado di contaminare un sito, il responsabile di tale evento (art. 242, comma 1, d.lgs. n. 152/2006) e, allo stesso modo, il proprietario/gestore DEl’area, che rilevi il superamento (o il “ pericolo concreto e attuale ”) DEla concentrazione soglia di contaminazione-CSC (art. 245, comma 2, d.lgs. n. 152/2006), hanno l’obbligo di comunicare l’evento alla regione, alla provincia e al comune, e hanno l’obbligo di attuare le misure di prevenzione (art. 242, comma 2, e 245, comma 2).

Nella prima DEle due fattispecie, qualora il responsabile accerti che la concentrazione soglia di contaminazione non risulti superata, comunica tale circostanza al comune e alla provincia, con un’autodichiarazione che conclude il procedimento, fermo restando le attività di verifica e controllo da parte DEl’autorità competente (art. 242, comma 2), mentre, qualora la soglia di concentrazione risulta superata, sorgerà l’obbligo in capo al responsabile DEla potenziale contaminazione di presentare il piano di caratterizzazione (art. 242, comma 3), che costituirà la “base” per l’applicazione DEla procedure di analisi DE rischio sito specifica per la determinazione DEle concentrazioni soglia di rischio-CSR (art. 242, comma 4).

Diversamente, nella seconda DEle due fattispecie individuate nel primo capoverso DE §. 8.4., a meno che il soggetto non responsabile esegua volontariamente il piano di caratterizzazione, dovrà essere effettuato il procedimento di identificazione DE responsabile DEla contaminazione che deve concludersi nel termine perentorio di sessante giorni dal ricevimento DEla caratterizzazione (art. 245, comma 2).

Nell’ambito DE procedimento in esame, la determinazione DE superamento DEla concentrazione soglia di contaminazione-CSC viene stabilita applicando i valori contenuti nella Tabella 1, Allegato 5 al Titolo V DEla parte Quarta DE d.lgs. n. 152/2006, in base a due distinte “Colonna A” (Siti ad uso Verde pubblico e privato e residenziale) e “Colonna B” (Siti ad uso Commerciale e Industriale), che rispetto alla medesima sostanza prevedono due distinti “valori soglia” a seconda DEla destinazione d’uso DE fondo.

Diversamente, attraverso il compimento DEla caratterizzazione DE sito e, successivamente, DEla procedura di “analisi DE rischio sito specifica” viene stabilita la soglia di concentrazione DE rischio-CSR (art. 242, comma 4).

L’analisi di rischio sanitario ambientale “sito specifica” è utilizzata per la definizione degli obiettivi di bonifica (Allegato 1 al Titolo V DEla parte Quarta DE d.lgs. n. 152/2006).

Qualora gli esiti DEla procedura DEl’analisi di rischio dimostrino che la concentrazione dei contaminanti presenti nel sito è superiore ai valori soglia di rischio-CSR, il responsabile sottopone alla regione il progetto operativo degli interventi di bonifica o di messa in sicurezza, operativa o permanente, e, ove necessario, le ulteriori misure di riparazione e di ripristino ambientale (art. 242, comma 7).

I valori di concentrazione soglia di rischio-CSR costituiscono, dunque, la soglia superata la quale scatta l’obbligo di attuazione DEle misure di riparazione e ripristino ambientale (art. 240, comma 1, lett. c), d.lgs. n. 152/2006).

Questi valori costituiscono, inoltre, l’obiettivo di bonifica aderente alla realtà DE sito (art. 240, comma 1, lett. c), d.lgs. n. 152/2006).

8.5. Riassunti preliminarmente gli snodi fondamentali DE procedimento pertinente alla vicenda in esame, va evidenziato che, la questione controversa sottesa al presente giudizio, secondo le allegazioni e le difese di ciascuna DEle parti, verterebbe sull’applicazione DEla “Colonna A” oppure DEla “Colonna B” DEla Tabella 1 DEl’Allegato 5 agli allegati al Titolo V DEla Parte Quarta DE d.lgs. n. 152/2006, in relazione all’inciso DE provvedimento secondo cui ENI e NS, in quanto responsabili DEl’inquinamento, devono “ procedere ai sensi di quanto previsto dall’art. 242 DE d.lgs. n. 152/2006, con riferimento alla destinazione d’uso prevista dal certificato di destinazione urbanistica nel momento in cui il sito è stato venduto in data 12.11.1992 ”.

Il Collegio ritiene, tuttavia, che dagli atti DE procedimento trasfusi nel presente processo e altresì dalla narrazione DEla vicenda compiuta dalle parti nei rispettivi atti processuali, emerge che la fase di determinazione DEla potenziale contaminazione DE sito (quella fase per cui risulta determinante l’applicazione DEl’una o DEl’altra colonna DEl’Allegato 5 al Titolo V DEla Parte Quarta DE d.lgs. n. 152/2006) risulta essere stata già effettuata prima di procedere con il procedimento finalizzato all’identificazione DE responsabile DEla contaminazione (così come previsto, DE resto, dall’art. 245, comma 2, d.lgs. n. 152/2006), tant’è, che come dedotto in giudizio, le due società ritenute responsabili dalla CI IT (con il provvedimento qui in esame per aspetti diversi da questo accertamento e contestato invece per i profili di addebito DEla responsabilità nei collegati giudizi n.r.g. 8/2025 e n.r.g. 527/2025, incardinati innanzi a questo Consiglio) starebbero già procedendo al compimento DEle attività successive a tale fase procedimentale.

8.5.1. Rilevano, in particolare, a tale proposito, le statuizioni di accertamento, rimaste inoppugnate nel corso DE presente grado DE processo, e le allegazioni, anch’esse compiute nel presente grado DE giudizio, secondo cui:

- “ Con atto DE 17 settembre 2007 la società NO ha segnalato alla Provincia di Venezia, ai sensi DEl'art. 245 (“Obblighi di intervento e di notifica da parte dei soggetti non responsabili DEla potenziale contaminazione”), comma 2, DE D.Lgs. 3 aprile 2006 n. 152, di avere individuato, sotto lo strato di asfalto, uno strato di sabbie violacee, composto da ceneri di pirite, con contenuti di arsenico, piombo, zinco e rame in concentrazioni superiori alla soglia di contaminazione fissata dalla legge, e di avere altresì riscontrato un inquinamento da idrocarburi, in prossimità DEle cisterne .” (pag. 4 DEla sentenza di primo grado);

- “ La Provincia ha quindi avviato il procedimento di verifica ambientale e, a propria volta, ha riscontrato nella zona una contaminazione da ceneri di pirite e una contaminazione da idrocarburi ” (pag. 5 DEla sentenza di primo grado);

- “ A settembre 2023 il NS, per spirito collaborativo ma senza prestare acquiescenza, presentò una revisione DEl’Analisi di Rischio sanitario-ambientale (già presentata da NO ed approvata nel 2016), considerando la pregressa (ma anche attuale) destinazione commerciale-industriale DEl’area; ” (appello NS AR, pag. 8);

- “ 15. Sulla base DEle informazioni e DEla documentazione attualmente in possesso DEla IE (come peraltro puntualmente riepilogate nella relazione tecnica trasmessa da NI RE in riscontro alla comunicazione di avvio DE procedimento), secondo l’estensore DEla analisi di rischio nell'attuale scenario DE sito (area dismessa ed interdetta) non sussisterebbero rischi né di tipo sanitario né di contaminazione DEla falda. ” (appello NI, pag. 11)

8.6. Conseguentemente, benché il quadro rappresentato dalle parti non risulti chiaro né i documenti depositati in giudizio, malgrado la loro mole, non concorrano a fare chiarezza sul punto, va puntualizzato che la questione controversa riguarda come debbano svolgersi quelle attività successive all’accertamento di una potenziale contaminazione e, dunque, come vadano svolte la caratterizzazione DEl’area e l’analisi di rischio per stabilire il livello di concentrazione soglia di rischio-CSR, che determinerà se i responsabili DEl’inquinamento dovranno procedere o meno alla bonifica (o alle altre tipologie di intervento) e qual è la soglia di ripristino che dovrà essere raggiunta per quello specifico sito potenzialmente contaminato. Ragionando altrimenti e ritenendo, cioè, già svolta la “procedura di analisi di rischio sito specifica” e, conseguentemente, la contaminazione già accertata e gli obiettivi di ripristino ambientale già fissati, la locuzioni controversa - “ si ordina ai soggetti sopra identificati a provvedere per quanto di rispettiva competenza relativamente alle responsabilità individuate, a procedere ai sensi di quanto previsto dall’art. 242 DE D.Lgs. 152/2006 con riferimento alla destinazione d’uso prevista dal certificato di destinazione urbanistica nel momento in cui il sito è stato venduto in data 12.11.1992 ” – non presenterebbe alcuna reale efficacia dispositiva.

In ragione di quanto sinora evidenziato, il Collegio rileva che non sono pertinenti rispetto alla presente controversia i precedenti di questo Consiglio citati dalle parti in causa, a sostegno DEle rispettive tesi, in quanto sia la sentenza n. 10964/2023 che la sentenza n. 439/2022, entrambe di questa Sezione, riguardano l’applicazione DEl’Allegato 5 al Titolo V DEla parte Quarta DE d.lgs. n. 152/2006, riguardante la fase procedimentale di accertamento DEla sussistenza (o meno) di una potenziale contaminazione.

8.7. Va altresì puntualizzato che risulta infondata la doglianza secondo cui il T.a.r. avrebbe violato l’art. 34, comma 2, c.p.a., pronunciandosi su “ poteri amministrativi non ancora esercitati ”, in quanto risulta evidente che è proprio il provvedimento impugnato a fornire un’indicazione sulle modalità di svolgimento DEle fasi procedimentali successive, con un’enunciazione di natura dispositiva (“ si ordina ”) che ben può considerarsi un vero e proprio autovincolo per il prosieguo DEle attività di competenza DEl’amministrazione e demandate ai soggetti accertati quali responsabili.

Rientrava dunque nel perimetro DEla cognizione DE T.a.r. valutare la legittimità di questo contenuto ordinatorio DEl’atto, su specifica impugnazione DEla società NO.

9. Svolte queste precisazioni, in definitiva, relativamente allo svolgimento DEle successive “ procedure operative ed amministrative ” di cui all’art. 242 d.lgs. n. 152/2006, non risulta pertinente il richiamo operato dalle parti all’Allegato 5 (“ Concentrazione soglia di contaminazione nel suolo, nel sottosuolo e nelle acque sotterranee in relazione alla specifica destinazione d'uso dei siti ”), dove, alla Tabella 1, sono presenti le Colonne “A” e “B”, dovendosi invece fare riferimento alle indicazioni normative, compiutamente ricostruite dal T.a.r.

9.1. A tale riguardo, segnatamente, mentre nessuna indicazione rilevante ai fini DEla decisione si trae dall’Allegato 2 (“ Criteri generali per la caratterizzazione dei siti contaminati ”), risultano pertinenti i richiami in diritto operati dal T.a.r. all’Allegato 1 (“ Criteri generali per l'analisi di rischio sanitario ambientale sito specifica ”) e all’Allegato 3 (“ Criteri generali per la selezione e l'esecuzione degli interventi di bonifica e ripristino ambientale, di messa in sicurezza (d'urgenza, operativa o permanente), nonché per l'individuazione DEle migliori tecniche d'intervento a costi sopportabili ”), al Titolo V DEla parte Quarta DE d.lgs. n. 152/2006, dove è disposto che l’amministrazione compia le sue scelte avuto riguardo alla “ destinazione d'uso DE sito prevista dagli strumenti di programmazione territoriale ” (Allegato 1) oppure alla “ destinazione d'uso ” o tenuto conto “ DEla specifica destinazione d'uso prevista ” o ancora DEla “ destinazione d'uso DE sito prevista dagli strumenti urbanistici ” (Allegato 3).

9.2. Nel fare applicazione di queste indicazioni normative, va corretta la statuizione conformativa che la sentenza di primo grado enuclea, in conclusione al suo percorso motivazionale (pag. 24 DEla sentenza), disponendo che: “… l’Amministrazione procedente dovrà tenere conto DEla programmazione urbanistica che ha interessato l’area DEl’ex NS Agrario successivamente al 1992, con particolare riferimento agli accordi di rilevanza urbanistica stipulati tra il Comune di Portogruaro e la società NO 1140 s.r.l. ”. Occorre, invece, in applicazione DEla normativa su richiamata, che l’amministrazione, nel prosieguo DE procedimento, compia gli ulteriori incombenti avuto riguardo alla “ destinazione d'uso DE sito prevista dagli strumenti di programmazione territoriale ” o “ prevista dagli strumenti urbanistici ”, così come disposto, testualmente, dall’Allegato 1 e dall’Allegato 3 al Titolo V DEla parte Quarta DE d.lgs. n. 152/2006, che l’amministrazione medesima avrà cura di individuare e stabilire sulla scorta degli strumenti di programmazione territoriale/urbanistici vigenti.

A tale riguardo, il Collegio ritiene di dover puntualizzare che, in base al loro tenore letterale, costituente “ il primario criterio di interpretazione DEla legge ”, (Cons. Stato, Ad. plen., 23 gennaio 2025 n. 1, §.4.2.), le locuzioni adoperate dagli Allegati 1 e 3 al Titolo V DEla parte Quarta DE d.lgs. n. 152/2006 si riferiscono alla destinazione d’uso “formale” DEl’area, cioè alla destinazione stabilita dallo strumento di pianificazione territoriale, quand’anche si tratti di una destinazione d’uso non ancora attuata e difforme da quella “in fatto” concretamente sussistente nell’area.

10. In conclusione, gli appelli sono infondati, pertanto va confermato l’accoglimento DE ricorso n.r.g. 1043/2023 pronunciato dal T.a.r. in primo grado, seppure con diversa motivazione, nei sensi indicati in motivazione.

11. Nel tenore DEle questioni controverse, si ravvisano le eccezionali ragioni sancite dal combinato disposto degli artt. 26 comma 1 c.p.a. e 92 comma 2 c.p.c. per compensare integralmente le spese DE grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, previa loro riunione, li respinge e per l’effetto conferma la sentenza impugnata con diversa argomentazione, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.

Compensa le spese DE presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio DE giorno 30 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

EN NE, Presidente

MI OR, Consigliere, Estensore

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MI OR	EN NE

IL SEGRETARIO