Pubblicato il 05/01/2026

N. 00078/2026REG.PROV.COLL.

N. 02902/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2902 del 2023, proposto da
IA ON in proprio e nella sua qualità di titolare dell’Azienda agricola “Stella di Lemmen”, rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Francesca Lanznaster, Marco Angelini e Marta Spalatra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Marco Angelini a La Spezia, via Ugo Bassi n. 6;

contro

Comune di Riomaggiore, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Riccardo De Marco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, sezione seconda, 6 settembre 2022, n. 727, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Riomaggiore;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025 il consigliere CA UE IC e udito per il Comune l’avvocato Piera Sommovigo, in sostituzione dell’avvocato Riccardo De Marco;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dal provvedimento con cui il Comune di Riomaggiore ha respinto l’istanza di accertamento della compatibilità paesaggistica presentata dall’appellante.

2. I fatti rilevanti per la decisione possono essere così sinteticamente esposti:

- l’appellante è titolare dell’azienda agricola “Stella di Lemmen” e proprietaria di un fabbricato identificato al foglio 31 mappale 110 del NCEU, situato in prossimità di un tratto della “strada vicinale di Lemmen”, nel comune di Riomaggiore (SP), in area paesaggisticamente vincolata;

- in data 26 febbraio 2020, la stessa ha presentato al Comune un’istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica, ai sensi dell’art. 167 del Codice dei beni culturali e del paesaggio (d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42), con riferimento ad alcune opere edilizie (« posa in opera di piccoli alloggi per frigoriferi e bombole » e di « copertura in ardesia … per costituzione di una piccola legnaia », « copertura del contromuro sito nella parte retrostante del mapp. 110 »);

- con nota del 17 luglio 2020, il Comune ha comunicato il preavviso di diniego, rilevando che tali manufatti insistevano sul sedime della “strada vicinale di Lemmen”, appartenente al demanio comunale;

- l’interessata ha presentato osservazioni, dirette a contestare sia la natura pubblica della strada vicinale, sia l’effettiva “invasione” del sedime stradale;

- con provvedimento prot. 4393 del 13 aprile 2021 il Comune ha respinto definitivamente l’istanza, ribadendo la demanialità della strada vicinale e l’insistenza delle opere sul relativo sedime, evidenziando altresì che la larghezza della strada non era stata correttamente rappresentata negli elaborati allegati all’istanza.

3. Il diniego è stato impugnato dall’interessata di fronte al T.a.r. Liguria, che con sentenza 6 agosto 2022, n. 727 ha respinto il ricorso e condannato il privato alle spese di lite.

3.1. In particolare, il giudice di prime cure:

a) ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dal Comune, ritenendo che la controversia abbia ad oggetto un provvedimento amministrativo e non una questione confinaria;

b) ha richiamato gli esiti della verificazione disposta nel corso del giudizio, dalla quale è emerso che le opere contestate insistono, sia pur parzialmente, sul sedime della strada vicinale di Lemmen e che questa è inserita nell’elenco delle strade vicinali pubbliche;

c) ha respinto la doglianza relativa all’omesso coinvolgimento della Soprintendenza, ritenendo che la sanatoria fosse comunque preclusa ex lege .

4. Avverso tale sentenza l’interessata ha proposto appello, articolando cinque motivi:

I. « Illegittimità e/erroneità della sentenza per omesso e/o erroneo esame delle risultanze istruttorie, nonché travisamento di fatti decisivi. Fondatezza del I motivo di ricorso. Violazione e falsa applicazione dell’art. 167 D. Lgs. n. 42/2004 e dei principi costituzionali di efficienza, efficacia, trasparenza, imparzialità dell’azione della Pubblica Amministrazione. Illogicità. Contraddittorietà. Difetto di motivazione. Eccesso di potere per difetto di istruttoria »;

II. « Illegittimità e/o erroneità della sentenza per erronea valutazione delle risultanze istruttorie e travisamento del contenuto degli atti impugnati, violazione e/o falsa applicazione dell’art. 167 D. Lgs. n. 42/2004. Fondatezza del primo motivo di ricorso per eccesso di potere, particolarmente sotto il profilo del difetto di istruttoria e di motivazione »;

III. « Illegittimità e/o erroneità della sentenza per erronea valutazione delle risultanze istruttorie e travisamento del contenuto degli atti impugnati, violazione e/o falsa applicazione dell’art. 167 D. Lgs. n. 42/2004. Fondatezza del secondo motivo di ricorso per eccesso di potere, particolarmente sotto il profilo del difetto di istruttoria e di motivazione »;

IV. « Illegittimità e/o erroneità della sentenza per erronea valutazione delle risultanze istruttorie e travisamento del contenuto degli atti impugnati, violazione e/o falsa applicazione dell’art. 167 D. Lgs. n. 42/2004. Fondatezza del primo motivo di ricorso per eccesso di potere, particolarmente sotto il profilo del difetto di istruttoria e di motivazione »;

V. « Illegittimità e/o erroneità della sentenza per erronea valutazione delle risultanze istruttorie e travisamento del contenuto degli atti impugnati, violazione e/o falsa applicazione dell’art. 26 c.p.a. e art. 92 c.p.c.»

5. Si è costituito il Comune di Riomaggiore, chiedendo il rigetto dell’appello.

6. In vista dell’udienza di trattazione entrambe le parti hanno depositato memorie e repliche, insistendo nelle rispettive difese.

7. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 16 dicembre 2025.

8. Con il primo motivo l’appellante deduce l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto dimostrata la natura pubblica della strada vicinale di Lemmen. Secondo l’appellante, infatti, il T.a.r. avrebbe travisato le risultanze della verificazione, la quale, pur dando atto dell’inserimento della strada in questione nell’elenco delle strade vicinali (approvato con deliberazione consiliare n. 26 del 1968), ne rilevava altresì la sostanziale impercorribilità, profilo che proverebbe la perdita dell’uso pubblico.

8.1. Il motivo non è fondato.

8.2. Da una lettura complessiva della relazione di verificazione emerge, infatti, che il verificatore non si è limitato a considerare l’inclusione della strada vicinale di Lemmen nell’elenco comunale delle strade vicinali, ma ha corroborato tale indicazione mediante un’analisi articolata, che ha preso in esame i dati catastali, il contesto storico-insediativo e le caratteristiche funzionali del percorso. Tale attività ha consentito di pervenire a conclusioni univoche in ordine alla natura pubblica della strada, coerenti con la qualificazione risultante dall’elenco comunale.

8.3. In particolare, il verificatore ha chiarito che « la natura dichiarativa dell’atto consigliare si completa di valore costitutivo attraverso l’istituto dell’“immemorabile”, cioè dell’uso del percorso da parte della collettività da tempo, appunto, immemorabile », come desunto dalla funzione storica del sentiero quale elemento della rete di collegamento tra gli insediamenti dell’area e dai dati catastali e territoriali esaminati. Sulla base di tali elementi, la strada vicinale di Lemmen è stata qualificata come strada vicinale pubblica « al di là della contingente situazione » di impraticabilità di una parte del suo percorso.

8.4. A tale proposito, la relazione dà atto della presenza di cancelli, ostacoli e tratti non agevolmente transitabili; tuttavia, tali circostanze sono espressamente descritte come contrastanti con la qualificazione giuridica del bene risultante dagli atti e dall’analisi storico-insediativa, e non già come elementi idonei a dimostrare la perdita dell’uso pubblico. La verificazione, in altri termini, non riconosce una dismissione della funzione pubblica del percorso, ma si limita a rilevare una situazione di fatto accidentale, priva di incidenza sulla natura giuridica della strada.

8.5. Le considerazioni del verificatore sono conformi al consolidato orientamento di questo Consiglio, secondo cui:

a) ai fini della qualificazione di una strada come vicinale pubblica, rilevano « il passaggio esercitato "iure servitutis pubblicae" da una collettività di persone appartenenti a un gruppo territoriale, la concreta idoneità del bene a soddisfare esigenze di carattere generale, anche per il collegamento con la pubblica via, e un titolo valido a sorreggere l'affermazione del diritto di uso pubblico, che può anche identificarsi nella protrazione dell'uso da tempo immemorabile » (Cons. Stato, sez. V, 29 maggio 2017, n. 2531; sez. IV, 21 settembre 2015, n. 4398);

b) la chiusura di parte del percorso non incide sulla qualificazione pubblica della strada vicinale, giacché « il venir meno del pubblico passaggio deve discendere da un comportamento inequivoco dell’amministrazione e non da una condotta della parte privata », né esso può derivare « dall’eventuale mancato o scarso uso di tale passaggio da parte degli utenti, ma richiede una pluralità di comportamenti o atti positivi che per concludenza e univocità manifestino l’intervenuta modifica nell’uso e destinazione della strada » (Cons. Stato, sez. II, 22 giugno 2022, n. 5126; cfr. anche Cass. civ, sez. II, 12 novembre 2019, n. 29228).

9. Con il secondo motivo si deduce il difetto di istruttoria e di motivazione del provvedimento comunale, in quanto fondato su un presupposto – la natura pubblica della strada vicinale di Lemmen – controverso e non approfondito in sede procedimentale, come dimostrato dal fatto che anche il giudice di primo grado ha ritenuto indispensabile disporre una verificazione.

9.1. Il motivo non merita accoglimento.

9.2. È vero che il provvedimento comunale si limita a rilevare la natura pubblica della strada vicinale di Lemmen, senza esplicitare le ragioni di tale qualificazione. Tuttavia, una più analitica motivazione non appare necessaria, trattandosi di indicazione desunta dalle risultanze catastali e dall’elenco comunale delle strade vicinali, dai quali discende una presunzione iuris tantum di pubblicità del tracciato (Cons. Stato, sez. V, 29 maggio 2017, n. 2531; Cons. Stato, sez. IV, 24 marzo 2009, n. 1769).

9.3. In ogni caso, la questione è stata compiutamente approfondita nel corso del giudizio di primo grado mediante la verificazione disposta dal T.a.r., che ha consentito di accertare, con valutazione tecnica puntuale e motivata, la natura pubblica della strada vicinale di Lemmen, in termini conformi alla ricostruzione operata dall’Amministrazione nell’atto.

9.4. Ne consegue che un eventuale annullamento del provvedimento per difetto di istruttoria o di motivazione sul profilo in esame sarebbe ormai privo di utilità, essendo stata accertata, all’esito del giudizio e in contraddittorio con il privato, la natura pubblica della strada, con la conseguenza che l’eventuale riedizione del potere amministrativo non potrebbe che conformarsi a tale dato.

10. Con il terzo motivo l’appellante lamenta l’omessa acquisizione del parere della competente Soprintendenza, non coinvolta dal Comune nel procedimento di accertamento di compatibilità paesaggistica.

10.1. Il motivo è infondato.

10.2. Il parere della Soprintendenza previsto dall’art. 167, comma 5, del d.lgs. n. 42 del 2004 è funzionale allo svolgimento di una valutazione tecnica in ordine alla compatibilità paesaggistica delle opere, e presuppone, pertanto, che l’intervento sia astrattamente suscettibile di sanatoria.

10.3. Laddove, invece, difettino in radice le condizioni giuridiche di sanabilità dell’intervento – come nel caso di specie, avuto riguardo all’insistenza dell’opera su suolo pubblico (Cons. Stato, sez. VII, 31 dicembre 2024, n. 10543), ma anche alla realizzazione di volumi in area paesaggisticamente vincolata (Cons. Stato, sez. II, 17 febbraio 2025, n. 1260: sez. VI, 12 ottobre 2022, n. 8713) – il procedimento deve necessariamente arrestarsi ad una fase preliminare (di “ammissibilità” della domanda), il che rende superfluo ogni accertamento relativo al “merito paesaggistico” (Cons. Stato, sez. II, 13 febbraio 2023, n. 1489). In questi casi, il coinvolgimento della Soprintendenza si risolverebbe in un inutile aggravio procedimentale, posto che, indipendentemente dal contenuto del parere, l’istanza non potrebbe che essere respinta.

10.4. Tale conclusione è conforme all’orientamento giurisprudenziale secondo cui, in presenza di un intervento non rientrante tra quelli sanabili ex art. 167, comma 4, del d.lgs. 42 del 2004, l’Amministrazione può definire negativamente il procedimento senza acquisire il parere della Soprintendenza (Cons. Stato, sez. VI, 19 ottobre 2020, n. 6300).

11. Con il quarto motivo, l’appellante lamenta la mancata considerazione della circostanza – risultante anche dalla relazione di verificazione – per cui solo una minima porzione dei manufatti contestati ricade nel sedime stradale della strada vicinale.

11.1. Il motivo non merita accoglimento.

11.2. L’insistenza, anche solo parziale, delle opere su suolo pubblico è di per sé ostativa alla sanatoria paesaggistica dell’intervento, sia perché esclude la legittimazione dell’istante ai sensi dell’art. 167, comma 5, del d.lgs. n. 42 del 2004 – non potendo egli qualificarsi come proprietario, possessore o detentore dell’area – sia per l’impossibilità di assentire la trasformazione, ad opera del singolo, di un bene della collettività.

11.3. La circostanza valorizzata risulta quindi irrilevante ai fini dell’accertamento di compatibilità paesaggistica, il quale presuppone – come ogni ipotesi di sanatoria – una valutazione unitaria dell’intervento nella sua complessiva consistenza (Cons. Stato, sez. II, 11 marzo, 2024, n. 2321).

11.4. Del resto, il fatto che solo una parte dei manufatti insista sul sedime della strada vicinale non potrebbe in alcun caso condurre al rilascio di una sanatoria “parziale” dell’intervento, riferita a singole parti o porzioni del medesimo (Cons. Stato, sez. IV, 17 marzo 2025, n. 2173).

12. Con il quinto motivo, infine, l’appellante censura la regolazione delle spese di lite in primo grado, che sono state poste a carico della parte soccombente nonostante la sussistenza dei presupposti per disporne la compensazione, in ragione dell’asserita « assoluta novità della questione trattata ».

12.1. Il motivo è manifestamente infondato.

12.2. Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, la statuizione sulle spese di lite costituisce espressione di un ampio potere discrezionale del giudice di primo grado ed è sindacabile in sede di appello – oltre, ovviamente, all’ipotesi di riforma della sentenza impugnata – nei soli casi di erronea condanna alle spese della parte vittoriosa o di manifesta abnormità della liquidazione (Cons. Stato, sez. III, 05 maggio 2025, n. 3802; sez. IV, 14 marzo 2016, n. 1012).

12.3. Nel caso di specie, la sentenza di primo grado ha fatto corretta applicazione del principio della soccombenza e ha liquidato le spese in misura congrua. Non sussistono, pertanto, i presupposti per una diversa regolazione delle spese del giudizio di primo grado, con conseguente rigetto del motivo.

13. Per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto.

13.1. Le particolarità in fatto della vicenda giustificano, tuttavia, la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

RD EN, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

CA UE IC, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA UE IC	RD EN

IL SEGRETARIO