Pubblicato il 15/07/2025

N. 06211/2025REG.PROV.COLL.

N. 00056/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 56 del 2025, proposto dalla società Sviluppo S.r.l., in persona del suo legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocato Marcello Fortunato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Pomigliano d’Arco, in persona del suo legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocato Rosa Balsamo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Napoli, Sez. II, n. 3273 del 21 maggio 2024

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Pomigliano D’Arco;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 1 luglio 2025 il Consigliere Michele Tecchia;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’odierna appellante è proprietaria di un’area in cui è ubicato un opificio industriale dismesso, sita nel Comune di Pomigliano d’Arco, Via Masseria Chiavettieri, distinta in catasto al foglio 10, p.lla 86.

2. In relazione a detto opificio, il Comune di Pomigliano d’Arco ha rilasciato alla società appellante le seguenti sanatorie edilizie: (i) sanatoria n. 2155 del 10 maggio 2007; (ii) sanatoria n. 1171 del 4 settembre 2014; (iii) sanatoria n. 342 del 13 aprile 2015.

3. In data 15 giugno 2022, l’odierna appellante trasmetteva al Comune di Pomigliano d’Arco un’istanza di permesso di costruire per la realizzazione di un “ intervento di sostituzione edilizia con cambio di destinazione d’uso da opificio a edificio per unità abitative mediante demolizione e ricostruzione” . Il Comune non si è pronunziato sulla summenzionata istanza entro il termine all’uopo stabilito dall’art. 20, comma 8, del d.P.R. n. 380/2001.

4. L’odierna appellante intimava e diffidava il Comune, pertanto, a pronunziarsi sull’istanza di permesso di costruire.

5. Sennonchè, in data 23 maggio 2023, il Comune di Pomigliano D’Arco ha comunicato da un lato l’avvio del procedimento di annullamento in autotutela delle sanatorie edilizie n. 1171 del 4 settembre 2014 e n. 342 del 13 aprile 2015 e, dall’altro lato , i motivi ostativi al rilascio del permesso di costruire da ultimo richiesto dall’odierna appellante.

6. L’odierna appellante ha trasmesso le proprie osservazioni difensive in seno al procedimento amministrativo, eccependo da un lato l’insussistenza dei presupposti dell’annullamento in autotutela e dall’altro lato l’erroneità dei motivi ostativi opposti dall’amministrazione comunale al rilascio del permesso di costruire.

7. Il Comune ha concluso il procedimento amministrativo con il provvedimento prot. n. 26311 del 20 luglio 2023, con cui il dirigente competente ha in primo luogo annullato in autotutela le sanatorie edilizie n. 1171 del 4 settembre 2014 e n. 342 del 13 aprile 2015 e in secondo luogo denegato il permesso di realizzazione dell’“ intervento di sostituzione edilizia con cambio di destinazione d’uso da opificio a edificio per unità abitative mediante demolizione e ricostruzione ”.

8. Con ricorso proposto dinanzi al TAR Campania – Napoli, l’odierna appellante è insorta avverso il summenzionato provvedimento, instando per il suo annullamento per due diverse categorie di motivi aventi ad oggetto rispettivamente:

(a) l’annullamento in autotutela delle pregresse sanatorie edilizie;

(b) il diniego di permesso di costruire concernente l’intervento di demolizione e ricostruzione dell’opificio.

9. Con sentenza n. 3273 del 21 maggio 2024, il TAR Campania - Napoli, sez. II, ha respinto il ricorso nel merito. Gli snodi argomentativi essenziali della sentenza appellata sono i seguenti:

- “ Espone la ricorrente che la P.A. ha ritenuto, nel provvedimento impugnato, che l’immobile indicato con la lettera B1, pur essendo stato realizzato dopo il 31.12.1993, sarebbe stato oggetto dell’istanza di condono ex L. n. 724/1994 e che tale circostanza determinerebbe una falsa rappresentazione. Tuttavia, l’istanza di condono ex L. n. 724/1994 non avrebbe avuto, secondo la ricorrente, ad oggetto l’immobile indicato con la lettera B1. Detto manufatto, infatti, sarebbe stato sanato solo successivamente, ai sensi della L. n. 326/2003. La P.A., infatti, ha rilasciato la C.E. n. 1171/2014, limitatamente agli immobili indicati con le lettere A e B, oggetto dell’istanza di condono depositata ai sensi della L. n. 724/1994. La successiva C.E. n. 342/2015 ha assentito l’immobile indicato con la lettera B1, oggetto dell’istanza di condono depositata ai sensi della L. n. 326/2003. In effetti, dagli atti risulta che effettivamente la concessione edilizia in sanatoria n. 342 del 13 aprile 2015 (pratica n. 438) relativa all’immobile B1 è stata rilasciata ai sensi della l. n. 326/2003. Tuttavia, ciò non può comportare l’annullamento del provvedimento di autotutela impugnato, in quanto la falsità delle dichiarazioni di parte è stata rilevata dalla amministrazione anche in relazione alla “dichiarazione dei requisiti per l’ottenimento del titolo edilizio in sanatoria in merito alla data di ultimazione delle opere; secondo la P.A., “dalla verifica documentale risulta presente la dichiarazione del tecnico nella relazione tecnica inviata con nota dell’11.12.2014 con prot. n. 3332, ove si evidenzia che l’immobile risulta ultimato. Questa dichiarazione risulta in contrasto con quanto dichiarato dall’istante sulla domanda di sanatoria ex Legge n. 326/2003 in data 10.12.2004 con prot. n. 28073, ove dichiarava che l’immobile era parzialmente ultimato”. Parte ricorrente sul punto rileva che non sarebbe conforme al vero che nell’ambito della domanda di condono depositata in data 10.12.2004, il richiedente avrebbe dichiarato che “l’immobile era parzialmente ultimato”. Nell’ambito di detta dichiarazione, infatti, il dante causa della ricorrente ha dichiarato che: - “l’opera oggetto della richiesta di titolo abilitativo in sanatoria è stata ultimata prima del 31 marzo 2003”; - “l’immobile è attualmente utilizzato”. Né varrebbe, in contrario, invocare quanto graffato a pagina 2 della domanda di condono. A fronte di una dichiarazione sostitutiva e della documentazione in atti è evidente che tale graffatura sostanzia al più un mero errore materiale. Il motivo è infondato. Infatti, nella istanza di condono effettivamente si legge che il richiedente ha barrato la casella relativa alla ultimazione parziale dell’immobile, in contrasto con quanto affermato dal tecnico nella relazione allegata . Né può rilevare la circostanza, evidenziata dal ricorrente, che per opere (non destinate alla residenza o interne agli edifici già esistenti) rileva il completamento funzionale per stabilire l’ultimazione dei lavori. Infatti, ciò che rileva è unicamente la discrasia tra le dichiarazioni contenute nell’istanza di condono, aventi contenuto intrinsecamente incompatibile, tanto che una delle due deve necessariamente ritenersi falsa … Pertanto, deve respingersi la censura relativa al superamento del termine di cui all’art. 21 nonies l. 241/90”;

- “ Per quanto riguarda, invece, gli altri immobili, per i quali è stata rilasciata la C.E. in sanatoria n. 1171/2014 ai sensi della l. 724/1994, risulta effettivamente una falsa dichiarazione in quanto nella integrazione documentale del 13.10.2000 era stata dichiarata una volumetria e sagoma non veritiera, tanto che è stato poi necessario presentare apposita ulteriore istanza di condono per l’immobile B1 ”;

- “ Parte ricorrente deduce anche che il Comune non avrebbe rappresentato la sussistenza dell’interesse pubblico. Il profilo di doglianza è infondato. Come si evince dal complessivo tenore del provvedimento, i motivi di interesse pubblico che hanno indotto l’amministrazione a procedere all’esercizio dell’autotutela riguardano infatti proprio la circostanza della nuova richiesta di permesso di costruire n. SUE/132/2022, in relazione alla quale doveva essere accertata la legittimità del pregresso titolo edilizio, ottenuta invece con false dichiarazioni ”;

- “ Per quanto riguarda la censura, di cui al secondo motivo di ricorso, con la quale parte ricorrente sostiene che si sia formato il silenzio assenso sulla sula istanza … il Collegio ritiene di confermare la giurisprudenza assolutamente prevalente di questo Tribunale secondo la quale il silenzio assenso non è configurabile in caso di permessi di costruire richiesti in applicazione del c.d. piano casa. Tali istanze, infatti, non si prestano ad essere ricondotte al paradigma declinato dalla normativa in materia di silenzio - assenso, ma ad una fattispecie di silenzio - inadempimento, in quanto la normativa di cui all'art. 20, d.P.R. n. 380/2001 deve ritenersi applicabile unicamente al rilascio di titoli edilizi ordinari. (cfr. ex multis T.A.R. Napoli, (Campania) sez. VIII, 27/05/2021, n.3549; T.A.R. Napoli, (Campania) sez. II, 13/03/2024, (ud. 15/02/2024, dep. 13/03/2024), n.1712) ”;

- “ Ne consegue il rigetto anche del terzo motivo di ricorso … in quanto non potrebbe ritenersi il provvedimento impugnato come atto di autotutela sul provvedimento silenzioso, mancandone i presupposti. Per tutte queste ragioni deve essere respinta la domanda di accertamento della intervenuta formazione del silenzio assenso sulla istanza della ricorrente. L’annullamento in autotutela delle Concessioni edilizie C.E. n. 1171 del 04.09.2014 e la C.E. n. 342 del 13.04.2015 determina il venir meno dello stato legittimo dell’immobile in parola e pertanto la legittimità del diniego di permesso di costruire sulla istanza depositata dalla ricorrente in data 15.06.2022. Ed infatti, le norme del Piano casa della Regione Campania ritengono presupposto necessario per l’ottenimento dei permessi di costruire in esso previsti che l’immobile al quale si riferiscano sia legittimo, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. a) della l. reg. n. 19/2009. In ragione di tale circostanza, il ricorso deve essere respinto, non residuando alcun interesse della parte ricorrente allo scrutinio delle ulteriori doglianze, in quanto, in caso di provvedimento plurimotivato, il rigetto della doglianza volta a contestare una delle ragioni giustificatrici comporta la carenza di interesse della parte ricorrente all'esame delle ulteriori doglianze volte a contestare le altre ragioni giustificatrici ”;

- “ Con l’ultimo motivo, parte ricorrente deduce VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 10 – COMMA 1, LETT. B) E 10 BIS DELLA L. N. 241/1990) – ECCESSO DI POTERE (DIFETTO ASSOLUTO 26 DEL PRESUPPOSTO – DI ISTRUTTORIA – ERRONEITA’ MANIFESTA – TRAVISAMENTO) – VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO, in quanto la PA avrebbe erroneamente ritenuto che non fossero state presentate osservazioni in sede procedimentale, invece regolarmente depositate. Il motivo non può trovare accoglimento. Le osservazioni procedimentali in questione risultano infatti pervenute al Comune di Pomigliano d’Arco solo in data 20 luglio 2023, ovvero il giorno stesso in cui è stato adottato il provvedimento impugnato. Esse sono da ritenersi evidentemente tardive in quanto il Comune aveva concesso prima un termine di 10 giorni decorrente dal 14.6.2023 e poi un’ulteriore proroga di ulteriori 10 giorni dal 21.6.2023, per la presentazione di osservazioni, venuti a scadenza il 1 luglio 2023 ”.

10. Con l’odierno atto di appello, pertanto, la società Sviluppo S.r.l. ha impugnato la summenzionata sentenza. L’appello è affidato a cinque distinti motivi di gravame che saranno più avanti diffusamente scrutinati.

11. Il Comune di Pomigliano d’Arco si è costituito in resistenza nel giudizio di appello, instando per la sua reiezione.

12. All’udienza pubblica del 1° luglio 2025, il Collegio ha assunto la causa in decisione.

DIRITTO

13. Tenuto conto che i motivi di appello sono chiaramente distinti in due classi - per un verso i motivi aventi ad oggetto l’annullamento in autotutela delle sanatorie edilizie e per un altro verso i motivi aventi ad oggetto il diniego di permesso di costruire - il Collegio ritiene necessario esaminare partitamente le due classi di motivi.

SUI MOTIVI AVENTI AD OGGETTO L’ANNULLAMENTO IN AUTOTUTELA DELLE SANATORIE EDILIZIE

14. Con il primo motivo di appello, la società ricorrente evidenzia la carenza nel caso di specie dei presupposti dell’annullamento in autotutela ex art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990, a cominciare, in particolare, dalla tempestività dell’annullamento in autotutela (e cioè dal rispetto del termine di 12 mesi o, al più, di 18 mesi), ciò nella considerazione – dirimente – che nel caso di specie gli atti di sanatoria incisi dall’annullamento in autotutela (segnatamente le sanatorie edilizie n. 1171/2014 e n. 342/2015) non si baserebbero in tesi su alcuna falsa rappresentazione dei fatti che possa giustificare (come rilevato invece dalla sentenza gravata) la deroga del termine di autotutela ex art. 21 nonies della l. n. 241/1990.

Coessenziale a tale profilo censorio è la constatazione preliminare del quadro giurisprudenziale ormai delineatosi sul delicato rapporto tra annullamento in autotutela e false rappresentazioni dei fatti, dal quale emerge in tesi che la deroga al termine di autotutela ex art. 21 nonies , comma 2 bis, della l. n. 241/1990, è applicabile soltanto qualora l’interessato “ abbia indotto in errore l’amministrazione pubblica distorcendo la realtà fattuale oppure determinando una non veritiera percezione della realtà o dei presupposti richiesti dalla legge determinando erroneamente l’amministrazione pubblica a rilasciare il provvedimento favorevole … e se grazie a tale comportamento l’amministrazione si sia determinata (a suo tempo) a rilasciare il provvedimento finale ” (Consiglio di Stato, Sez. V, 12.04.2021, n. 2971; T.A.R. Campania -Napoli, Sez. II, 22.08.2023, n. 4826; Consiglio di Stato, Sez. II, n. 5309 del 13.06.2024), con la conseguenza che “ il differimento del termine iniziale per l’esercizio dell’autotutela deve essere determinato dall’impossibilità per l’Amministrazione, a causa del comportamento dell’istante, di svolgere un compiuto accertamento sulla spettanza del bene della vita nell’ambito della fase istruttoria del procedimento di primo grado ” (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 3064 del 03.04.2024).

Situazioni – quelle testé evocate – che ad avviso dell’odierna appellante difetterebbero nel caso di specie, atteso che nella presente fattispecie non si potrebbe configurare alcuna falsa rappresentazione dei fatti né nell’ambito del procedimento di rilascio della sanatoria n. 1171/2014, né nell’ambito del procedimento di rilascio della sanatoria n. 342/2015.

14.1. In particolare, quanto alla sanatoria n. 342/2015, gli snodi argomentativi essenziali della tesi di parte appellante sono i seguenti:

a) la falsa rappresentazione dei fatti messa in evidenza dalla sentenza appellata è basata su una supposta discordanza tra ciò che emergeva dalla relazione tecnica trasmessa dal consulente dell’appellante in data 12 dicembre 2014 (nella quale si attestava che l’immobile oggetto di sanatoria era stato ultimato) e ciò che risultava invece da pag. 2 dell’istanza di condono del 10 dicembre 2004, ove l’appellante all’epoca “graffava” ( id est barrava) la casella indicante la parziale (ovverossia non completa) ultimazione dell’immobile alla data del 31 marzo 2003;

b) il giudice di prime cure non ha contestato la data di ultimazione, ma soltanto la graffatura attestante la parziale ultimazione, sicché sarebbe pacifico - ad avviso dell’appellante - che l’immobile oggetto di condono era stato ultimato prima del 31 marzo 2003;

c) conseguentemente l’erronea rappresentazione della (solo) parziale ultimazione dei lavori – quale risultante dalla graffatura della relativa casella contenuta nell’istanza di condono del 10 dicembre 2004 – sarebbe stata irrilevante, atteso che il condono non è stato evidentemente rilasciato sulla base di tale rappresentazione (al contrario, se l’Amministrazione si fosse basata su tale rappresentazione avrebbe dovuto respingere l’istanza);

d) la relazione tecnica richiamata in sentenza (che attesterebbe la falsa rappresentazione contenuta nell’originaria istanza del 2004) – oltre ad essere irrilevante per le ragioni testé indicate – non risulta neppure depositata in giudizio;

e) la correttezza di quanto precede sarebbe ulteriormente confermata dall’ordinanza n. 201 del 2 agosto 1996 con cui il Comune di Pomigliano d’Arco aveva disposto la demolizione dell’ampliamento oggetto dell’istanza di condono, atteso che tale ordinanza comprovava l’effettiva data di ultimazione delle opere oggetto di condono ad un’epoca antecedente al 31 marzo 2003.

14.2. Per quel che concerne, poi, la sanatoria n. 1171/2014, i punti essenziali dell’iter censorio dell’odierna appellante sono i seguenti:

a) la sentenza di primo grado statuisce, con riguardo agli altri immobili per i quali è stata rilasciata la sanatoria n. 1171/2014 ex l. n. 724 del 1994 (c.d. secondo condono), che “ risulta effettivamente una falsa dichiarazione in quanto nella integrazione documentale del 13.10.2000 era stata dichiarata una volumetria e sagoma non veritiera, tanto che è stato poi necessario presentare apposita ulteriore istanza di condono per l’immobile B1” ;

b) tale rilievo disvelerebbe un’omessa considerazione del reale contenuto della censura sollevata in primo grado, con cui l’odierna appellante si doleva del fatto che l’istanza esitata con sanatoria n. 1171/2014 (proposta ai sensi della legge n. 724 del 1994) non aveva ad oggetto l’immobile indicato con la lettera B1;

c) in particolare, l’istanza di condono in questione aveva ad oggetto gli “ immobili richiamati con lettere A – B – C – D ” (cfr. pag. 2) e non anche il contestato B1, tant’è che il contestato immobile B1 è stato oggetto della successiva istanza di condono ex L. n. 326/2003 e del successivo titolo edilizio (cfr. pag. 4 – 4° cpv.);

d) va da sé che non vi sarebbe stata alcuna falsa rappresentazione dei fatti in fase di rilascio della sanatoria n. 1171 del 2014, posto che né la relativa istanza né il successivo atto di rilascio avevano ad oggetto l’immobile B1; l’istanza in questione aveva avuto ad oggetto soltanto gli immobili indicati con le lettere A, B, C e D; soltanto la successiva sanatoria n. 342/2015 ha assentito l’immobile indicato con la lettera B1, oggetto dell’istanza di condono depositata ai sensi della L. n. 326/2003;

e) a nulla rileverebbe il fatto che il dante causa dell’appellante abbia riportato l’immobile B1 nell’ambito della documentazione depositata in data 16 dicembre 1997 e 13 ottobre 2000, posto che ciò non amplia l’oggetto dell’istanza di condono ex L. n. 724/1994, il quale era ed è limitato agli immobili A, B, C e D; tant’è vero che per l’immobile B1, realizzato in seguito al deposito dell’istanza di condono ex L. n. 724/1994, è stata depositata una distinta ed autonoma istanza di condono ex L. n. 326/2003.

14.3. Il motivo di appello testé ricostruito (basato sul rilievo per cui nel caso di specie non sussisterebbe alcuna falsa rappresentazione dei fatti che possa dispensare dall’obbligo di rispettare il termine di autotutela di 12 mesi previsto dall’art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990) appare fondato.

14.4. Se si analizza, infatti, l’istanza di condono del 10 dicembre 2004 presentata ai sensi della legge n. 326 del 2003 (sfociata poi nella sanatoria n. 342/2015) appare evidente che l’asserita falsa rappresentazione dei fatti consiste – in base a quanto chiaramente indicato nel provvedimento di autotutela impugnato (e poi recepito dalla sentenza appellata) – nella graffatura ( id est barratura) della casella attestante la (soltanto) parziale ultimazione dei lavori in data 31 marzo 2003.

Tale circostanza (che in base al provvedimento di autotutela sarebbe poi smentita dalla relazione tecnica trasmessa dal consulente dell’appellante in data 12 dicembre 2014, da cui si evincerebbe che l’opera era stata invece ultimata alla data del 31 marzo 2003) – quand’anche falsa – non sembra avere le caratteristiche richieste dall’art. 21 nonies comma 2 bis della l. n. 241/1990 ai fini dell’inapplicabilità del termine di autotutela.

La norma testé richiamata fa riferimento, infatti, a “ provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti ”.

Nel caso di specie, la sanatoria edilizia in questione ( id est la sanatoria n. 342 del 2015) non può essere stata conseguita “sulla base” della falsa rappresentazione dell’ultimazione soltanto parziale dell’opera alla data del 31 marzo 2003.

Al contrario, se il Comune si fosse veramente basato su tale falsa rappresentazione, lo stesso avrebbe dovuto negare la sanatoria edilizia, atteso che il condono del 2003 poteva essere assentito soltanto se (e nella misura in cui) l’opera abusiva fosse stata ultimata entro il 31 marzo 2003.

Va da sé che rispetto alla sanatoria n. 342/2015, la falsa rappresentazione dei fatti in contestazione non sembra aver avuto alcuna “efficienza causale” ai fini del rilascio di detta sanatoria.

14.5. Venendo ad esaminare, poi, l’istanza di condono del 1995 sfociata nella sanatoria n. 1171/2014 e presentata ai sensi della legge n. 724 del 1994 (c.d. secondo condono), la tesi di parte appellante secondo la quale detta istanza non aveva mai avuto ad oggetto l’immobile B1, trova conferma nello stesso testo del provvedimento impugnato, laddove si precisa che “ la perizia giurata (protocollata in data 11/12/2014 con prot. n. 3332) evidenzia che quanto riportato sui grafici protocollati in data 16/12/1997 con prot. n. 35783 e successiva Integrazione del 13/10/2000 con prot. n. 23987, non corrisponde alla reale consistenza e sagoma dell’immobile alla data del 31/12/1993 (limite temporale per la richiesta della Legge n. 724/94), ma una volumetria che agli atti risulta essere stata effettivamente edificata successivamente alla richiesta di sanatoria (porzione di immobile identificata con lettera B1), configurandosi quindi come falsa dichiarazione ”.

È lo stesso provvedimento impugnato a precisare, pertanto, che la volumetria aggiuntiva in questione ( id est l’immobile B1) è stata “ edificata successivamente alla richiesta di sanatoria ” del 1995, ciò che significa che tale richiesta non poteva comportare – laddove ometteva di indicare l’immobile B1 – alcuna falsa dichiarazione.

Tale immobile non era stato dichiarato con l’istanza di sanatoria del 1995 semplicemente perché all’epoca non esisteva.

14.6. Le considerazioni che precedono conducono, pertanto, a rilevare l’assenza di qualsiasi falsa rappresentazione dei fatti che legittimi il Comune appellato ad annullare in autotutela le due sanatorie edilizie de quibus in data successiva rispetto alla scadenza del termine all’uopo prescritto dall’art. 21- nonies della legge n. 241 del 1990 (termine la cui inosservanza risulta incontestata in punto di fatto).

Tanto basta, quindi, ad accogliere il primo motivo di appello e, per l’effetto, a caducare il provvedimento di annullamento in autotutela delle sanatorie edilizie in contestazione, atteso che tale provvedimento è stato adottato intempestivamente in violazione del termine prescritto dall’art. 21- nonies della legge n. 241 del 1990, con conseguente assorbimento del secondo motivo di appello contenente ulteriori censure avverso il provvedimento di autotutela.

SUI MOTIVI AVENTI AD OGGETTO IL DINIEGO DI PERMESSO DI COSTRUIRE

15. Con il terzo motivo di appello, la società ricorrente sostiene che il meccanismo del silenzio-assenso previsto per il permesso di costruire ex art. 20 del d.P.R. n. 380 del 2001, deve applicarsi anche ai procedimenti che sono istruiti (come nel caso di specie) in base alla normativa regionale del c.d. Piano Casa (legge Regione Campania n. 19 del 2009), posto che tale normativa non può determinare oneri procedimentali maggiori rispetto alle semplificazioni già introdotte a livello nazionale per il procedimento generale di rilascio del titolo edilizio.

Osserva l’appellante, inoltre, che la sentenza di prime cure avrebbe errato anche nella parte in cui ha ritenuto legittimo il diniego edilizio sulla scorta della correttezza di una delle tre motivazioni su cui detto diniego si basava ( id est lo stato non legittimo delle opere che si trovano sull’area interessata dall’istanza di permesso di costruire). Tale motivazione risulta infirmata, infatti, dalle considerazioni già esposte con i precedenti motivi di appello, stante la già vista illegittimità dell’atto di annullamento in autotutela e, di converso, la piena legittimità delle sanatorie edilizie incise da tale annullamento.

15.1. Tale motivo va respinto nella parte in cui invoca il principio del silenzio-assenso, mentre va invece accolto nella parte in cui denuncia il difetto di motivazione del diniego di permesso di costruire, lì dove quest’ultimo richiama l’illegittimità delle preesistenze.

15.2. In particolare, per quel che concerne il segmento censorio imperniato sul silenzio-assenso, è principio consolidato, espresso dal Consiglio di Stato, che le istanze di permesso di costruire presentate ai sensi della Legge “Piano casa” non sono riconducibili al paradigma legale declinato dall’art. 20, comma 8, del Testo unico edilizia, ma ad una fattispecie di silenzio inadempimento.

In particolare, l’istanza presentata ai sensi del Piano Casa non risulta riconducibile al paradigma declinato dalla normativa in materia di silenzio-assenso, ma ad una fattispecie di silenzio-inadempimento, in quanto la normativa di cui al citato articolo 20 è applicabile unicamente al rilascio dei titoli edilizi ordinari.

Rileva, sul punto, la circostanza che il Piano Casa è regolato anche con leggi regionali differenziate; ogni Regione, infatti, ha varato la propria legge che consente interventi in deroga agli strumenti urbanistici con l’obiettivo di rilancio del settore edile.

Tale circostanza comporta che il contenuto del provvedimento, di assenso o di rigetto, del permesso di costruire, richiesto sulla base delle diverse norme regionali, non risulta predeterminato a monte, per cui neppure sussistono i presupposti affinché possa ritenersi che si sia formato il silenzio assenso che, per assurgere a carattere di generalità e quindi di applicazione generalizzata, deve appunto rinvenire, tipizzati, nella fonte di regolazione, nazionale o regionale, gli elementi costitutivi.

Elementi, quest’ultimi, che non si rinvengono nelle fattispecie di silenzio formatosi sulle istanze di permesso presentate ai sensi della normativa sul “Piano casa” poiché l’intervento da realizzare (appunto in deroga in forza della legislazione sul “Piano casa”) è intrinsecamente difforme dai parametri urbanistici, ovvero non conforme alla normativa statale e regionale di riferimento, ragion per cui necessita, per definizione, del permesso di costruire espresso che tale deroga verifichi (sul piano dei presupposti) e autorizzi (sul piano della edificabilità eccezionale).

Si ritiene, pertanto, di dover ribadire quanto già affermato in plurimi precedenti di questo Consiglio di Stato, vale a dire che le norme sul “Piano casa” attributive di benefici volumetrici sono eccezionali, come tali insuscettibili di interpretazione estensiva o analogica (cfr. ex plurimis , Cons. Stato, sez. IV, 3002 del 2025; Cons. Stato, sez. IV, 3785 del 2025; Cons. Stato, sez. IV, 1828 del 2017; Corte cost. n. 208 del 2019), per cui non scontano i medesimi presupposti richiesti dalla legislazione nazionale (art. 20, legge n. 241 del 1990).

La Corte costituzionale – nel dichiarare infondata la questione di legittimità costituzionale sollevata in riferimento all’art. 3, primo comma, Cost., della legge della Regione Emilia-Romagna n. 23 del 2004 nella parte in cui non ha esteso la possibilità di condono, già prevista per la riconversione ad uso abitativo dei sottotetti in edifici residenziali bifamiliari e monofamiliari, agli altri interventi di ristrutturazione edilizia che diano luogo ad un aumento delle unità immobiliari con mantenimento della stessa sagoma e volumetria – ha ribadito il carattere “ eccezionale ” - rispetto al divieto generale di condono degli interventi di ristrutturazione edilizia che comportino un aumento delle unità immobiliari - della norma censurata e sulle correlazioni con il principio di uguaglianza, chiarendo che la legge regionale n. 23 del 2004 in esame è intervenuta a dare attuazione a quanto previsto dall’art. 32 del D.L. n. 269 del 2003, convertito, con modifiche, nella legge n. 326 del 2003, la quale ha introdotto “ la previsione e la disciplina di un nuovo condono edilizio esteso all’intero territorio nazionale ”, a sua volta “ di carattere temporaneo ed eccezionale ”.

In particolare, la Corte ha sottolineato che:

i) proprio in considerazione di tale eccezionalità, essa “ non può essere assunta come utile termine di raffronto ai fini del giudizio sulla corretta osservanza, da parte del legislatore, del principio di eguaglianza ” (sentenza n. 298 del 1994, più recentemente, sentenza n. 20 del 2018);

ii) “ in presenza di norme generali e di norme derogatorie, in tanto può porsi una questione di legittimità costituzionale per violazione del principio di eguaglianza, in quanto si assuma che queste ultime, poste in relazione alle prime, siano in contrasto con tale principio ”;

iii) viceversa, “ quando si adotti come tertium comparationis la norma derogatrice, la funzione del giudizio di legittimità costituzionale non può essere se non il ripristino della disciplina generale, ingiustificatamente derogata da quella particolare, non l’estensione ad altri casi di quest’ultima ”.

Tali principi giustificano l’infondatezza del motivo in esame in ordine alla corretta interpretazione della legge sul “Piano casa” nel senso di escludere che, attraverso le agevolazioni della normativa in esame , si possano legittimare, mediante istituti di semplificazione ( id est , per silentium) , incrementi volumetrici al di fuori degli stretti limiti consentiti i quali, proprio per il carattere eccezionale e temporaneo della disciplina in questione nonché per la forte incidenza sull’assetto urbanistico del territorio, necessitano del previo vaglio da parte dell’autorità amministrativa.

Le ragioni sin qui evidenziate giustificano la normativa speciale sul silenzio-assenso che deroga, per la particolarità appunto della disciplina, a quella generale, con conseguente inapplicabilità della normativa statale generale, sopra indicata, relativa al silenzio assenso.

Consegue a tanto che, pur essendo decorso un lasso di tempo superiore al termine stabilito per la conclusione del procedimento, il titolo edilizio in esame non poteva ritenersi perfezionato per silenzio-assenso.

Ne discende che il Comune non aveva ancora consumato il potere di decidere sull’istanza e il provvedimento negativo, tardivamente adottato, non è inefficace.

15.3. Per quel che concerne, poi, l’ulteriore segmento censorio con cui l’appellante contesta direttamente una delle plurime motivazioni poste alla base del diniego di permesso ( id est lo stato non legittimo delle opere che si trovano sull’area interessata dall’istanza di permesso di costruire), esso è invece fondato, stante l’accoglimento dei motivi di impugnazione che sono stati proposti avverso l’atto di annullamento in autotutela delle sanatorie edilizie.

Si è già visto, infatti, che le sanatorie edilizie sopra richiamate hanno conservato la loro piena efficacia, in quanto il loro annullamento in autotutela è avvenuto tardivamente, senza che ne ricorressero i relativi presupposti.

Ciò implica che le opere preesistenti – contrariamente a quanto disposto con il diniego di permesso di costruire (adottato contestualmente all’annullamento in autotutela delle pregresse sanatorie edilizie) – erano pienamente legittime, il che priva il diniego edilizio del suo fondamento giustificativo.

Ne discende, pertanto, che il terzo motivo di appello va accolto soltanto in parte qua , lì dove lo stesso censura l’erroneo richiamo motivazionale del diniego edilizio all’illegittimità delle preesistenze.

16. Resta a questo punto da esaminare il quinto motivo di appello il quale – siccome diretto a riproporre alcune censure sostanziali (già sollevate in primo grado) avverso altre autonome motivazioni reiettive del diniego di permesso di costruire – deve essere scrutinato con priorità logica rispetto al quarto motivo di appello (il quale veicola la censura procedimentale della violazione dell’art. 10 bis della l. n. 241 del 1990).

Orbene, il diniego di permesso di costruire è motivato anche da un supposto contrasto del progetto edilizio de quo con l’art. 30 delle NTA (per violazione della fascia di rispetto autostradale), nonché dal fatto che “ le attività di produzione o di distribuzione già svolte nell’immobile assoggettato a sostituzione edilizia devono essere cessate e quindi non produrre reddito da almeno tre anni antecedenti alla data del 1 gennaio 2018 ”.

Per quel che concerne il presunto contrasto con l’art. 30 delle NTA, tale motivazione reiettiva risulta superata dalla comprovata legittimità delle preesistenze (di cui si è già trattato sopra), posto che l’opificio industriale attualmente esistente (di cui l’appellante ha chiesto la conversione in un complesso residenziale) va ritenuto conforme a tutti i parametri edilizi (ivi inclusa la fascia di rispetto autostradale) in virtù delle intervenute sanatorie sopra menzionate (il cui annullamento in autotutela si è rivelato illegittimo nella presente sede giudiziale, dovendo essere quindi caducato).

Per quel che concerne, poi, l’ulteriore motivazione reiettiva incentrata sulla necessità che alla data del 1° gennaio 2018 l’opificio industriale abbia cessato ogni attività produttiva da almeno tre anni, l’odierna appellante ha puntualmente dedotto che con contratto sottoscritto in data 30 aprile 1994, il dante causa della ricorrente ha dato in affitto gli immobili in oggetto alla società Carpal S.r.l., ai fini dello svolgimento della propria attività di “carpenteria leggera in ferro ed altri materiali”; dalla visura in atti emerge che quest’ultima società ha cessato l’attività in data 15 dicembre 2005, sicché da tale data risulta cessata ogni attività, ciò che implica il rispetto dell’art. 7, comma 5, della legge Regione Campania n. 19/2009.

Tali puntuali deduzioni in fatto non sono state specificamente contestate e risultano, pertanto, insuperate.

La natura dirimente dei vizi sostanziali testé descritti, così come rinvenienti in parte dallo scrutinio del terzo motivo di appello e in parte dall’esame del quinto motivo di appello, consente di assorbire la doglianza procedimentale ( id est violazione dell’art. 10-bis l. n. 241 del 1990) riproposta dall’appellante con il quarto motivo.

Ne discende, quindi, che il diniego di permesso di costruire – così come motivato dal Comune con l’atto impugnato nel presente giudizio – è illegittimo per difetto di motivazione e va dunque parimenti annullato, con conseguente onere dell’Amministrazione di rideterminarsi sulla relativa istanza.

17. In conclusione, dunque, il presente appello va accolto, con conseguente annullamento – in riforma della sentenza appellata – sia dell’atto di annullamento in autotutela delle sanatorie edilizie n. 342/2015 e n. 1171/2014, sia del diniego di permesso di costruire, nei limiti di quanto sopra indicato.

18. Per quel che concerne le spese del doppio grado di giudizio, il Collegio ritiene che la peculiarità della vicenda giustifichi la compensazione della metà di tali spese, mentre la restante metà deve essere posta a carico della parte soccombente nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, annulla gli atti amministrativi impugnati.

Spese dei due gradi di giudizio compensate per la metà, con condanna del Comune appellato a rifondere alla società appellante la restante metà delle spese dei due gradi di giudizio, che liquida in misura complessivamente pari ad € 4.000,00 (quattromila/00) oltre oneri accessori come per legge (se dovuti).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1° luglio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

Michele Tecchia, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Michele Tecchia	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO