Pubblicato il 30/07/2025

N. 06758/2025REG.PROV.COLL.

N. 08519/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8519 del 2023, proposto dalla Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Rita Santo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

contro

il Comune di Sgurgola, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Enrico Michetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;
la Presidenza del Consiglio dei ministri e il Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale (T.A.R.) per il Lazio, sede di Roma, Sez. V, 28 marzo 2023, n. 5319, resa tra le parti, che ha accolto il ricorso proposto per l'annullamento della nota U.0579056 del 18 novembre 2016, con la quale la Regione Lazio ha comunicato al Comune di Sgurgola il mancato inserimento nella piattaforma ReNDiS dell'intervento avente ad oggetto lavori di somma urgenza in Contrada Vallecchie.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Sgurgola;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 maggio 2025 il Cons. Martina Arrivi e uditi per le parti gli avvocati presenti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente appello origina dall'iniziativa giudiziaria del Comune di Sgurgola, che ha agito in giudizio, nei confronti della Regione Lazio, per contestare la mancata ammissione di un progetto comunale, avente ad oggetto la messa in sicurezza dell'area denominata Contrada Vallecchie, al sistema di finanziamento delle opere di prevenzione del rischio idrogeologico, istituito e regolamentato dal d.l. 133/2014, conv. in l. 164/2014, e ulteriormente disciplinato dal d.p.c.m. del 28 maggio 2015.

2. Il progetto è stato approvato con deliberazione della giunta comunale n. 46 del 9 maggio 2014 ed è stato eseguito d'urgenza, in ottemperanza dell'ordinanza sindacale del 22 ottobre 2014, che aveva incaricato l'ufficio tecnico comunale di procedere immediatamente alla realizzazione delle opere necessarie alla messa in sicurezza del sito, in ragione della verificazione di eventi franosi. Con nota prot. 981 del 9 marzo 2015 e con la determinazione n. 82 del 18 marzo 2015, il Comune di Sgurgola ha approvato lo stato finale dei lavori.

Frattanto, con il d.l. 133/2014, entrato in vigore il 13 settembre 2014, conv. in l. 164/2014, era stato istituito un programma funzionale alla mitigazione del rischio idrogeologico ed era stata demandata alla Presidenza del Consiglio dei ministri l'individuazione dei criteri e delle modalità di attribuzione delle risorse volte a finanziare i relativi interventi di prevenzione del rischio. È stato così adottato il d.p.c.m. del 28 maggio 2015, recante la disciplina di dettaglio del sistema pubblico di finanziamento.

In attuazione del d.p.c.m. del 28 maggio 2015, con nota prot. 601247 del 5 novembre 2015, la Regione Lazio ha chiesto a tutti i comuni laziali l'inoltro dei progetti da questi approvati per la prevenzione del rischio idrogeologico.

Il 29 ottobre 2015, il Comune di Sgurgola ha inviato alla Regione Lazio il progetto relativo alla Contrada Vallecchie, chiedendone l'ammissione al finanziamento pubblico.

Inizialmente, la Regione Lazio ha inserito il progetto nella piattaforma ReNDiS (repertorio nazionale per gli interventi per la difesa del suolo), istituita con il d.p.c.m. del 28 maggio 2015 e funzionale all'inoltro delle richieste di finanziamento al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare (ora, Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica), ai fini della loro valutazione. Al progetto del Comune di Sgurgola è stato, infatti, assegnato il codice ReNDiS 12IR243.

Tuttavia, a seguito delle richieste del Comune di Sgurgola di aggiornamenti sullo stato della pratica, con nota prot. 18756 del 3 ottobre 2016, il Ministero ha comunicato che « il Progetto identificato con codice ReNDiS 12IR243 sembrerebbe al momento non essere presente nel sistema ReNDiS » e, in riscontro a ulteriori richieste di chiarimenti, con nota prot. n. U.0579056 del 18 novembre 2016, la Regione Lazio ha informato il Comune che il progetto era stato espunto dalla piattaforma in quanto non finanziabile, poiché già ultimato al momento della richiesta di finanziamento: la nota regionale recita testualmente che « l'intervento in oggetto non è attualmente inserito nella piattaforma in quanto già concluso al momento della richiesta di finanziamento come da determinazione del Comune di Sgurgola n. 82 del 18 marzo 2015 […] l'intervento non risulta aver beneficiato di nessun altro finanziamento pregresso riconducibile all'inserimento della piattaforma RENDIS e che pertanto non è possibile con i piani di finanziamento attualmente in corso, provvedere ad un rimborso delle spese eventualmente sostenute dal Comune di Sgurgola ».

3. Con ricorso notificato il 3 gennaio 2017 e depositato al T.A.R. Lazio il 13 gennaio 2017, il Comune di Sgurgola ha impugnato la comunicazione della Regione Lazio prot. n. U.0579056 del 18 novembre 2016, deducendone l'invalidità per « Violazione dell'art. 1 comma 111 e ss. della legge 147 del 2013 (legge finanziaria 2014). Violazione degli art. 1 e 2 del D.P.C.M. del 28 maggio 2015. Eccesso di potere. Incompetenza. Violazione delle norme sul procedimento amministrativo. Errata istruttoria. Violazione dell'obbligo motivazionale ». Il Comune appellante ha sostenuto che la Regione appellata avrebbe dovuto limitarsi a validare la scheda di progetto per consentire la sua presa in carico da parte del Ministero, poiché nessuna disposizione normativa escluderebbe dal finanziamento progetti già conclusi e poiché spetterebbe solo all'amministrazione statale la competenza di valutare la loro finanziabilità.

4. Si è costituita in giudizio la Regione Lazio, eccependo l'inammissibilità del ricorso, poiché il Comune di Sgurgola aveva omesso di impugnare la precedente nota regionale prot. 338101 del 22 giugno 2015, con la quale sarebbe stato già comunicato il rigetto della richiesta di copertura finanziaria dell'intervento comunale, nonché deducendo l'infondatezza della doglianza avversaria.

5. Il T.A.R. Lazio, dopo aver istruito la causa chiedendo chiarimenti alla Regione sullo sviluppo fattuale della vicenda, ha accolto il ricorso con sentenza n. 5319 del 28 marzo 2023, non notificata.

Il giudice di primo grado ha respinto l'eccezione preliminare sollevata dalla difesa regionale, osservando che la nota prot. 338101 del 22 giugno 2015 facesse seguito a un procedimento diverso, che aveva preceduto l'avvio delle procedure di programmazione dei finanziamenti previsti dal d.l. 133/2014.

Nel merito, il giudice ha stabilito che « dalla lettura del d.P.C.M. del 28 maggio 2015 emerge che alle Regioni è attribuito il compito di inserire le richieste di finanziamento nella piattaforma ReNDiS fornendo dati e informazioni richieste dalla scheda istruttoria e caricando i file tecnici, specificando il livello di progettazione raggiunto al momento del caricamento e certificando la validità dei dati comunicati; spetta, invece, al Ministero dell'Ambiente la valutazione degli interventi alla luce dei criteri indicati nello stesso decreto (tra i quali, fra l'altro, è ricompreso il "completamento" ossia "un intervento che costituisce il completamento di un'opera già iniziata") ». Dunque, « non emerge che l'avvio di lavori di messa in sicurezza di area colpita da dissesto idrogeologico, ovvero la loro ultimazione, rappresenti una condizione ostativa alla sottoposizione da parte della Regione della richiesta di finanziamento al competente Ministero. La Regione avrebbe, infatti, dovuto presentare la richiesta avanzata dal Comune interessato (se del caso specificando in nota le peculiarità della fattispecie), rimettendo all'autorità statale la valutazione della sua ammissibilità alla luce dell'interpretazione che avrebbe fornito al decreto emanato ».

6. Con ricorso ritualmente notificato il 26 ottobre 2023 e depositato il 27 ottobre 2023, la Regione Lazio ha impugnato la sentenza, formulando un unico motivo di appello, così intitolato: « Erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto illegittimo lo stralcio dell'intervento richiesto dal Comune di Sgurgola dalla piattaforma Rendis operato dalla Regione Lazio tanto in merito alla sua asserita incompetenza, quanto in merito alla ritenuta assenza di disposizioni normative vietanti la sottoposizione di lavori già ultimati al Ministero competente. Violazione ed erronea interpretazione dell'art. 3, comma 3, dell'art. 7 comma 2 del D.L. n. 133/2014 convertito in legge n. 164/2014 e del DPCM 28 maggio 2015 punti 1, 2, 3 e 4 del relativo allegato ».

L'amministrazione appellante ha contestato il ragionamento del T.A.R., secondo il quale l'attività di validazione dei progetti, demandata alle regioni, si riduca a un mero controllo formale dei dati inseriti nelle relative schede. Al contrario, la validazione costituirebbe un'attività preistruttoria consistente « nella valutazione della completezza dei dati in relazione ai requisiti tecnico-amministrativi previsti, prima che essi vengano trasmessi al Ministero », come confermato dall'art. 2 d.p.c.m. del 28 maggio 2015, che demanda alle regioni il compito di "certificare la validità dei dati" comunicati dagli enti locali: ebbene, l'appellante ha sostenuto che « per certificare la validità dei dati la Regione deve entrare nel merito della documentazione trasmessa dagli enti locali e assicurare la congruenza dei dati sia rispetto a quanto riportato nel progetto, sia a quanto previsto dai requisiti dal D.P.C.M. 28 Maggio 2015 ». La conclusione sarebbe avvalorata dall'art. 4.1.1 d.p.c.m., che sancisce che i progetti che non superano la validazione non sono sottoposti ad ulteriori valutazioni ai fini dell'assegnazione delle risorse economiche relative alla procedura in corso.

La Regione appellante ha dedotto, inoltre, che il progetto del Comune di Sgurgola non avrebbe potuto essere inserito nella piattaforma ReNDiS in esito all'attività di validazione regionale, poiché dall'analisi sistematica delle disposizioni di legge e delle previsioni del d.p.c.m. si ricaverebbe che il finanziamento sia circoscritto alle opere future. L'intervento normativo, infatti, sarebbe rivolto a rendere "cantierabili", cioè ad avviare, gli interventi di prevenzione del rischio idrogeologico, sicché il finanziamento non potrebbe estendersi a opere già compiute; diversamente opinando, si permetterebbe agli enti locali di conseguire ex post dei fondi per interventi imprudentemente eseguiti o, comunque, non sottoposti al vaglio preventivo dell'autorità finanziatrice. Inoltre, il fatto che la piattaforma informatica ammetta la possibilità di compilare il campo relativo alla "ultimazione dei lavori" avrebbe solo rilievo informativo, ma non permetterebbe di attestare la finanziabilità di interventi relativi a interventi ormai ultimati.

7. Si è costituito il Comune di Sgurgola, depositando, però, una mera memoria di stile.

8. La causa è passata in decisione all'udienza pubblica del 22 maggio 2025.

9. Preliminarmente, si dà atto che la Regione Lazio non ha appellato la sentenza nella parte in cui ha respinto l'eccezione di inammissibilità del ricorso comunale, per omessa impugnazione della precedente comunicazione di rigetto dell'istanza di finanziamento del progetto. Pertanto, la statuizione sull'ammissibilità del ricorso di primo grado è divenuta incontestabile, su di essa essendosi formato il giudicato interno.

10. Ciò posto, l'appello è infondato, poiché, nel merito, va riconosciuta al Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica la competenza di valutare la finanziabilità sostanziale dei progetti di mitigazione del rischio idrogeologico presentati dai comuni.

11. La conclusione si ricava dall'analisi della disciplina contenuta nel d.p.c.m. del 28 maggio 2015. Come già accennato, il d.p.c.m. appena richiamato ("Individuazione dei criteri e delle modalità per stabilire le priorità di attribuzione delle risorse agli interventi di mitigazione del rischio idrogeologico") dà attuazione alle previsioni del d.l. 133/2014, conv. in l. 164/2014, con le quali sono state introdotte misure volte a fronteggiare il pericolo di dissesto idrogeologico, tra le quali figura il finanziamento degli interventi di messa in sicurezza dei siti a rischio (cfr. artt. 7 e 8 d.l. 133/2014).

L'art. 2 d.p.c.m. del 28 maggio 2015 stabilisce, anzitutto, che, per accedere alle risorse finanziarie statali previste dalla normativa sopra richiamata, i progetti di mitigazione del rischio idrogeologico devono essere inseriti, a cura delle regioni o delle province autonome o degli enti da queste accreditati, nella piattaforma informatica denominata ReNDiS (repertorio nazionale degli interventi per la difesa del suolo). A tal fine, per ogni istanza di finanziamento, la regione (o la provincia autonoma o l'ente accreditato) deve compilare la "scheda istruttoria", con le informazioni richieste dal form di caricamento della piattaforma: « La compilazione di detta "scheda istruttoria" è da intendersi come attività preistruttoria condotta dalla Regione richiedente. I dati richiesti, di carattere amministrativo, geografico, finanziario, tecnico, saranno considerati nelle successive fasi di valutazione » (art. 2).

La scheda istruttoria deve essere, poi, "validata" dalla regione: « La Regione, al termine dell'inserimento dei dati, delle informazioni e dei documenti richiesti, dovrà "validare" la scheda per consentire la sua presa in carico da parte del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare. La "validazione" consiste nell'atto conclusivo compiuto dalla Regione che certifica la validità dei dati comunicati all'atto della compilazione e caricamento on line nel sistema ReNDiS-web di ciascuna "scheda per proposta interventi". Il sistema non consente di effettuare la " validazione" in mancanza della compilazione anche di uno solo dei campi presenti » (art. 2).

Terminata l'attività demandata alle regioni, si apre la vera e propria "procedura di valutazione" degli interventi da parte del Ministero dell'ambiente, disciplinata dall'art. 4 d.p.c.m. del 28 maggio 2015. « La procedura di valutazione degli interventi per i quali è richiesto un finanziamento è strutturata in 3 fasi distinte:

Fase 1: accertamento dell'ammissibilità del finanziamento

Fase 2: elencazione delle richieste ammissibili per ordine di priorità

Fase 3: verifica cantierabilità e cronoprogramma

La procedura verrà eseguita dal Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, d'intesa con la Presidenza del Consiglio dei Ministri - che opera , per quanto di competenza, di concerto con il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti- con il supporto tecnico e operativo delle Autorità di bacino distrettuali o delle Autorità di bacino di rilievo nazionale, interregionale o regionale e ove non istituite delle Regioni con il supporto delle loro strutture di Protezione Civile e dell' ISPRA ».

La prima fase della valutazione, in particolare, « è volta all'accertamento dell'ammissibilità delle proposte di finanziamento inserite nel sistema. L'accertamento verrà svolto mediante l'applicazione di criteri che fanno riferimento ai seguenti principi generali: 1) "completezza" dei dati inseriti nel sistema ReNDiS-web; 2) "puntualità e precisione" dei dati, delle informazioni fornite e delle allegazioni effettuate; 3) "adeguatezza ed esaustività " dei contenuti degli elaborati progettuali allegati; 4) "rispetto del fine primario della difesa del suolo" e per gli interventi integrati di cui alla lettera c), par. 3 rispetto altresì degli obiettivi di "tutela e recupero degli ecosistemi e della biodiversità" » (art. 4). Essa, a sua volta, si suddivide in un primo screening , implicante una verifica automatica dei pre-requisiti della validazione regionale e dell'inclusione dell'area geografica interessata dal progetto da finanziare nelle perimetrazioni dei piani dell'assetto idrogeologico, e in una verifica dell'adeguatezza progettuale e della coerenza del progetto con la finalità di mitigazione del rischio idrogeologico (art. 4.1.1).

12. Dal combinato disposto degli artt. 2 e 4 d.p.c.m. del 28 maggio 2015 emerge che alle regioni, così come alle province autonome e agli enti accreditati, è demandata esclusivamente una competenza "preistruttoria", volta alla materiale raccolta delle informazioni trasmesse dai comuni nelle loro richieste di finanziamento, alla compilazione della "scheda istruttoria" e, infine, alla "validazione" di quest'ultima e al suo caricamento sulla piattaforma ReNDiS, mentre spetta solamente al Ministero il vaglio sostanziale dei progetti e la verifica della loro finanziabilità. Il compito delle regioni, dunque, è solamente di ausilio operativo dell'amministrazione centrale, che è l'unica titolare del potere decisionale sulla sorte delle istanze di finanziamento.

L'attività di validazione, in particolare, non sottende un controllo sostanziale delle domande. Essa è, difatti, definita dall'art. 2 d.p.c.m. del 28 maggio 2015 come l'attività con cui si « certifica la validità dei dati comunicati » all'atto della compilazione della scheda istruttoria e si caricano gli stessi on line , perciò racchiude un controllo esclusivamente documentale della corrispondenza tra le informazioni trasmesse dai comuni e quelle inserite nella piattaforma, nonché della loro completezza, posto che «[i] l sistema non consente di effettuare la " validazione" in mancanza della compilazione anche di uno solo dei campi presenti ». Non è vero, quindi, che « per certificare la validità dei dati la Regione deve entrare nel merito della documentazione trasmessa dagli enti locali e assicurare la congruenza dei dati sia rispetto a quanto riportato nel progetto, sia a quanto previsto dai requisiti dal D.P.C.M. 28 Maggio 2015 » (così si esprime il ricorso in appello): la certificazione segue la sola verifica di congruenza dei dati ai progetti, mentre il controllo dei requisiti stabiliti dal d.p.c.m. per l'ammissione degli stessi al finanziamento rientra nella successiva fase di "accertamento dell'ammissibilità del finanziamento", demandata, ex art. 4 d.p.c.m. del 28 maggio 2015, al Ministero.

Diverse conclusioni non possono trarsi dal passaggio dell'art. 4.1.1 d.p.c.m. secondo cui « le richieste di finanziamento che non avranno superato la prima fase automatica di selezione, non saranno sottoposte ad ulteriori valutazioni ai fini dell'assegnazione delle risorse economiche relative alla procedura in corso. Potranno essere valutate, invece, a seguito di integrazioni istruttorie da parte delle regioni ai fini dell'assegnazione di ulteriori risorse economiche »: la disposizione appena riportata, valorizzata dalla difesa regionale a sostegno della propria tesi, non fa altro che chiarire che, ove il progetto non superi lo screening iniziale, ossia la prima sotto-fase della verifica di ammissibilità dei progetti al finanziamento, il quale comprende anche il controllo dell'avvenuta validazione regionale, esso non accederà alla sotto-fase successiva, dedicata alle valutazioni sostanziali di meritevolezza dell'iniziativa, a meno che non si decida l'assegnazione di ulteriori risorse economiche e previa, comunque, integrazione delle informazioni da parte delle regioni; l'inciso normativo, invero, ribadisce il ruolo di mero supporto operativo delle regioni e non attribuisce ad esse alcuna competenza decisionale.

13. L'accertata presenza del vizio di incompetenza della Regione Lazio a decidere sul rigetto dell'istanza di finanziamento, per asserita carenza di un requisito intrinseco di finanziabilità del progetto (cioè per l'intervenuta esecuzione dell'intervento), ha, come noto, carattere assorbente (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 27 aprile 2015, n. 5). Ne consegue che ogni valutazione relativa all'effettiva finanziabilità del progetto nonostante il completamento delle opere prima della presentazione dell'istanza di finanziamento non può essere compiuta nella presente sede giurisdizionale, ma dovrà essere effettuata dal Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica, previo reinserimento, da parte della Regione Lazio, dell'istanza del Comune di Sgurgola nella piattaforma ReNDiS. Sotto questo aspetto, quindi, la sentenza appellata va confermata con diversa motivazione, ovvero sia espungendo qualsivoglia considerazione sulla rilevanza o meno dell'intervenuta ultimazione dei lavori di cui al progetto comunale.

14. Si impone, in conclusione, il rigetto dell'appello. Tuttavia, le spese del secondo grado di giudizio vengono compensate, in ragione della costituzione solo formale del Comune di Sgurgola.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l'effetto, conferma la sentenza appellata con diversa motivazione.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Martina Arrivi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Martina Arrivi	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO