Pubblicato il 02/12/2025

N. 09488/2025REG.PROV.COLL.

N. 05753/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5753 del 2023, proposto da AL AR, rappresentata e difesa dall'avvocato Alessandro Borghesi, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri(Dipartimento per la Funzione Pubblica e Dipartimento per la Protezione Civile), Ministero dell'Interno, Ministero della Difesa, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero della Transizione Ecologica, Ministero dell’Università e della Ricerca, Ministero della Cultura, Ministero della Salute, Ispettorato Nazionale del Lavoro, Agenzia nazionale amministrazione beni confiscati alla criminalità organizzata, AgID - Agenzia per l'Italia digitale, Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per la protezione civile, Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità sostenibili, Ministero delle Imprese e del Made in Italy, Ministero dell'Agricoltura della Sovranità alimentare e delle Foreste, Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero dell'Istruzione e del Merito, Avvocatura Generale dello Stato in persona dei rispettivi Ministri, rappresentanti legali e del Presidente del Consiglio pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Funzione Pubblica - Commissione Interministeriale Ripam - Formez Pa, non costituiti in giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 16045/2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento per la Funzione Pubblica, del Ministero dell'Interno, del Ministero della Difesa, del Ministero dell’economia e delle Finanze, del Ministero dello Sviluppo Economico, del Ministero dell'Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste, del Ministero della Transizione Ecologica, del Ministero dell’Università e della Ricerca, del Ministero della Cultura, del Ministero della Salute, dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro, della Agenzia nazionale per l’amministrazione dei beni confiscati alla criminalità organizzata, di Agi Agenzia per l'Italia digitale e della Presidenza del Consiglio dei Ministri -Dipartimento per la Protezione Civile, del Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili, del Ministero delle Imprese e del made in Italy, del Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, del Ministero dell'Istruzione e del Merito e dell’ Avvocatura Generale dello Stato;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 ottobre 2025 il Cons. GI UR e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

FATTO

1. La signora AL AR, odierna appellante, ha partecipato alla procedura selettiva, per titoli ed esami, finalizzata alla copertura di duemilacentotrentatre posti di personale non dirigenziale, a tempo pieno ed indeterminato, da inquadrare, nell’ambito dell’area III (posizione retributiva/fascia retributiva F1, o categorie o livelli equiparati), nel profilo di funzionario amministrativo, nei ruoli di diverse amministrazioni;

1.1. All’esito della predetta procedura comparativa, la signora AR, si è collocata nella posizione n.2.972 della graduatoria, a fronte del riconoscimento di un punteggio complessivo pari a 29,25 punti, di cui 25,75 conseguiti in relazione alla prova scritta e 3,5 in relazione ai titoli presentati;

2. Non condividendo la valutazione dei titoli ottenuta, la signora AR ha proposto ricorso, innanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, avverso la graduatoria pubblicata il 14 gennaio 2022, il provvedimento di assegnazione delle sedi pubblicato il 4 febbraio 2022, l’aggiornamento del punteggio pubblicato il 10 maggio 2022, l’aggiornamento dello scorrimento della graduatoria, pubblicato il 19 maggio 2022 nonché gli inviti alla scelta delle amministrazioni.

2.1. In particolare, ha lamentato che l’Amministrazione avrebbe errato nella valutazione di taluni titoli, assegnandole soli 3,5 punti in luogo dei 6 che le sarebbero spettati (6,5, da ridurre a 6 in considerazione del limite massimo stabilito dall’art. 9 quarto comma, primo periodo, del Bando).

Ha, inoltre, proposto domanda di risarcimento del danno da ritardata assunzione.

3. Con ordinanza cautelare n. 1646, del 9 marzo 2022, il giudice di primo grado ha ordinato all’Amministrazione di procedere al riesame della posizione dell’odierna appellante, da effettuarsi entro il termine di giorni 30.

3.1. Come risulta dagli atti di causa, in data 29 marzo 2022, la Commissione d’esame ha confermato l’originario punteggio complessivo pari a 29,25 punti, di cui 25,75 per la prova scritta e 3,5 per i titoli;

3.2. Conseguentemente, la signora AR ha formulato, ai sensi dell’art. art. 59 c.p.a., domanda di concessione delle misure attuative della predetta ordinanza di remand, che il T.a.r., con la successiva ordinanza n.4976, del 1°agosto 2022, ha accolto, nominando quale commissario ad acta il Presidente della Commissione del concorso.

3.3. Il commissario ad acta, in data 15 settembre 2022, ha, dunque, riconosciuto alla parte appellante l’ulteriore punteggio relativo al riconoscimento del titolo correlato ai due master di secondo livello conseguiti presso le Università straniere, attribuendole il nuovo punteggio di 31,75, grazie al quale la parte appellante stessa ha conseguito la posizione n.701 nella graduatoria finale di merito approvata il successivo 14 gennaio 2022.

4. Il Tar Lazio, con la sentenza 1° dicembre 2022, n. 16045, ha accolto il ricorso, in relazione alla domanda di riconoscimento del punteggio ulteriore.

Ha, invece, respinto la richiesta di risarcimento del danno da ritardata assunzione, argomentando in tal senso dal disposto di cui all’art. 1227, comma 2, c.c., in quanto, ad avviso del giudice di primo grado, la parte appellante ben avrebbe potuto accettare le sedi offerte dall’Amministrazione, percependo nel frattempo i relativi compensi.

5. Contro tale decisione la signora AR ha proposto appello, con il quale ha lamentato l’erroneità della decisione impugnata in relazione al mancato riconoscimento del danno da ritardata assunzione.

6. Si sono costituiti in resistenza nel giudizio di appello la Presidenza del Consiglio dei Ministri, (Dipartimento per la Funzione Pubblica e Dipartimento per la Protezione Civile), il Ministero dell'Interno, il Ministero della Difesa, il Ministero dell’economia e delle Finanze, il Ministero dello Sviluppo Economico, il Ministero dell'Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste, il Ministero della Transizione Ecologica, il Ministero dell’Università e della Ricerca, il Ministero della Cultura, il Ministero della Salute, l’Ispettorato Nazionale del Lavoro, l’Agenzia nazionale per l’amministrazione dei beni confiscati alla criminalità organizzata, l’Agenzia per l'Italia digitale, il Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili, il Ministero delle Imprese e del made in Italy, il Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e il Ministero dell'Istruzione e del Merito, chiedendo di dichiarare il ricorso inammissibile e, in ogni caso, infondato.

6.1. Con la memoria depositata in data 13 agosto 2024, le Amministrazione resistenti hanno, inoltre, eccepito l’inammissibilità dell’appello per mancanza della procura speciale, “non notificata né altrimenti presente nel fascicolo”.

7. All’udienza pubblica del 9 ottobre 2025 la causa è passata in decisione.

DIRITTO

1.In via preliminare, è necessario esaminare l’eccezione di inammissibilità dell’appello, sollevata, con la memoria del 13 agosto 2024, dalle Amministrazioni resistenti per mancanza della procura speciale, “non notificata né altrimenti presente nel fascicolo”.

1.2. L’eccezione è fondata.

1.3. In punto di fatto, occorre ricordare che questa Sezione, non avendo rinvenuto negli atti di causa la procura alle liti della parte appellante relativa al giudizio di appello, con ordinanza n. 8269, del 15 ottobre 2024, ha assegnato all’ appellante stessa il termine di 30 giorni, decorrenti dalla notificazione o comunicazione in via amministrativa della ordinanza, per presentare memoria vertente su quest'unica questione unitamente alla prova dell’avvenuto deposito della procura.

1.4. Con memoria depositata in data 14 novembre 2024, la parte appellante ha sostenuto che la procura rilasciata in primo grado includerebbe anche la fase di impugnazione in appello.

1.5. Non ritenendo condivisibile l’argomentazione della parte appellante, con la successiva ordinanza 24 febbraio 2025, n. 1558, questa Sezione, ha rilevato che: “ Ritenuto che l’art. 40 comma 1 lett. g), c. p. a., stabilisce che nel processo amministrativo la procura alla lite deve avere il carattere della specialità, deve cioè essere esclusivamente finalizzata alla rappresentanza e difesa nella specifica fase del giudizio; secondo giurisprudenza consolidata, ai sensi degli artt. 83 c.p.c. e 24 c.p.a., la procura speciale alle liti si presume conferita soltanto per un determinato grado del processo quando nell'atto non è espressa volontà diversa, mentre è ammesso un unico mandato per lo svolgimento dell'intero processo, nei due gradi di merito, ove tale volontà sia inequivocabilmente manifestata (cfr. Consiglio di Stato sez. IV, 8 giugno 2011, n. 3505);specificamente per la proposizione del ricorso in appello, secondo l'art. 101 comma 1, c. proc. amm., è necessaria l'indicazione della procura speciale, rilasciata anche unitamente a quella per il giudizio di primo grado, non essendo sufficiente la precisazione che il mandato, rilasciato per il ricorso in primo grado, riguarda “il presente giudizio in ogni sua fase” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, sent. n. 4432 del 2 maggio 2023);nello specifico la formulazione adottata in sede di procura fa riferimento ad “ogni stato e grado del presente giudizio innanzi al Tribunale amministrativo regionale del Lazio”; la formulazione della procura in questione non consente di pervenire alle conclusioni evidenziate dal medesimo procuratore in sede di memoria depositata agli atti di causa il 14 novembre 2024, che ritiene che detta formulazione includa anche la fase di impugnazione in appello atteso l’esclusivo riferimento al giudizio di primo grado;

in base all’art 182, secondo comma, c.p.c., applicabile anche al processo ammnistrativo (in tal senso: Consiglio Sez.III n. 2606/2018; Consiglio Sez. V, n. 1178/2018), quando il giudice” rileva un difetto di rappresentanza, di assistenza o di autorizzazione ovvero un vizio che determina la nullità della procura al difensore, il giudice assegna alle parti un termine perentorio per la costituzione della persona alla quale spetta la rappresentanza o l’assistenza, per il rilascio delle necessarie autorizzazioni, ovvero per il rilascio della procura alle liti o per la rinnovazione della stessa. L’osservanza del termine sana i vizi e gli effetti sostanziali e processuali della domanda si producono fin dal momento della prima notificazione”;

al riguardo la Cassazione, a Sezioni Unite, n. 37434/2022, ha chiarito che “Il vigente art. 182, comma secondo, cod. proc. civ., non consente di “sanare” l’inesistenza o la mancanza in atti della procura alla lite”; secondo la giurisprudenza di questa Sezione sopra richiamata (sent. 4432/2023) la nullità risulta emendabile attraverso la rinnovazione, evidentemente eliminando il vizio che l’affetta, oppure, a discrezione della parte, mediante il rilascio di una nuova procura; fermo restando che è da escludersi l’eventualità che una procura possa non essere esistita ”.

1.6. La parte appellante, in asserito adempimento di quest’ultima ordinanza istruttoria, ha depositato procura speciale rilasciata ex novo in data 25 marzo 2025.

1.7.Tanto premesso in punto di fatto, reputa il Collegio che l'appello debba essere dichiarato inammissibile.

L’art. 40, comma 1 lett. g), c. proc. amm., stabilisce che nel processo amministrativo la procura alle liti deve presentare il carattere della specialità, deve cioè essere esclusivamente finalizzata alla rappresentanza e difesa nella specifica fase del giudizio; secondo l'art. 24 dello stesso cod. proc. amm., essa s'intende conferita anche per proporre motivi aggiunti e ricorso incidentale, mentre quella per la proposizione del ricorso in appello deve riportare, secondo l'art. 101 comma 1, cod. proc. amm., l'indicazione della procura speciale, rilasciata anche unitamente a quella per il giudizio di primo grado.

1.8. Secondo un costante orientamento giurisprudenziale, ai sensi degli artt. 83 c.p.c. e 24 c.p.a., la procura speciale alle liti si presume conferita soltanto per un determinato grado del processo quando nell'atto non è espressa volontà diversa, mentre è ammesso un unico mandato per lo svolgimento dell'intero processo, nei due gradi di merito, ove tale volontà sia inequivocabilmente manifestata (cfr. Consiglio di Stato sez. IV, 8 giugno 2011, n. 3505).

1.9. In tale prospettiva, si è avuto modo di evidenziare che, per la proposizione del ricorso in appello, secondo l'art. 101 comma 1, c. proc. amm., è necessaria l'indicazione della procura speciale, rilasciata anche unitamente a quella per il giudizio di primo grado, non essendo sufficiente la precisazione che il mandato, rilasciato per il ricorso in primo grado, riguarda “il presente giudizio in ogni sua fase” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, sent. n. 4432 del 2 maggio 2023).

L’ostensione della procura alle liti, quindi, diviene nel disegno legislativo, evenienza compenetrata non solo nel primo atto giudiziario redatto e depositato in adempimento del ministero difensivo assunto dall’avvocato col cliente, derivante da un contratto d’opera professionale intercorso tra il professionista e il cliente, ma anche in quello finalizzato a proporre appello avverso la sentenza di primo grado.

1.10.Il codice del processo amministrativo prevede, salvo eccezioni (cfr. art. 23 e 24, c.p.a.), che la parte sta in giudizio con il ministero di un avvocato, al quale ha previamente rilasciato procura nelle forme e modi di legge. Tutta l’attività regolata dal processo, finalizzata allo scopo di statuire sulla controversia con efficacia di giudicato, implicante, quindi, oltre, ovviamente, alla proposizione di domande ed eccezioni, deduzioni ed eccezioni in senso lato, formali richieste di prova e controdeduzioni alle altrui richieste probatorie, eccezioni processuali in genere, sono affidate, in via esclusiva e non surrogabile, all’avvocato che, attraverso la procura ha assunto il ministero difensivo.

1.11. La ratio di tale previsione muove dalla premessa secondo la quale la parte, salvo i casi previsti dalla legge (come, ad esempio, nell’interrogatorio libero), non ha ruolo processuale se non attraverso l’operare del suo difensore, il quale compie e riceve atti nell’interesse del proprio rappresentato (art. 84 cod. proc. civ.).

1.12.Nel caso in esame, la procura rilasciata in occasione dell’instaurazione del giudizio di primo grado fa riferimento ad “ogni stato e grado del presente giudizio innanzi al Tribunale amministrativo regionale del Lazio”.

L’inequivoco riferimento al giudizio di primo grado contenuto nella procura in esame non consente di includere, diversamente da quanto ritenuto dalla parte appellante nella memoria del 14 novembre 2024, nell’ambito di applicazione del mandato difensivo anche la fase di impugnazione in appello.

1.13.L’accertata inesistenza di una procura in relazione alla proposizione dell’atto di appello solleva la questione della possibile sanatoria del vizio riguardante l’inesistenza della procura.

Come chiarito di recente dalla decisione dell’Adunanza plenaria 2 ottobre 2025, n. 11:

i ) la disciplina della nullità della procura speciale contenuta nel codice del processo amministrativo è completa o non contiene alcuna lacuna da colmare mediante l’applicazione del codice di procedura civile”;“ii) la previsione di cui all’art. 182, secondo comma, del codice di procedura civile non è espressione di un principio generale applicabile al giudizio amministrativo”. ( Adunanza plenaria 2 ottobre 2025, n. 11, § 20 ) .

1.14. Anche a volere prescindere dai principi di diritto affermati in tale autorevole decisione, in ragione del fatto che essa è intervenuta successivamente alla insaturazione del presente giudizio di appello, rileva il Collegio che, già prima del sopra riportato intervento dell’Adunanza plenaria, l’orientamento costante della giurisprudenza di questa Sezione era nel senso della non sanabilità della procura ab initio non rilasciata (cfr. Consiglio di Stato, Sezione Quarta, ordinanza 2 maggio 2023, n. 4432).

1.15. In tale senso peraltro si era espressa chiaramente anche la sopra riportata ordinanza di questa Sezione 24 febbraio 2025, n. 1558.

Va al riguardo premesso che il testo dell’art. 182, secondo comma, del c.p.c. cui fare riferimento nel presente giudizio è, ratione temporis , quello risultante dalle modifiche apportate dalla l. 18 giugno 2009, n. 69.

Per effetto della menzionata riforma, infatti, alle ipotesi della carenza di legittimazione in senso sostanziale viene aggiunta quella di <<un vizio che determina la nullità della procura al difensore>> e il termine, da assegnarsi di necessità, ha lo scopo aggiuntivo di consentire <<il rilascio della procura alle liti o per la rinnovazione della stessa>>. Inoltre, <<L’osservanza del termine sana i vizi, e gli effetti sostanziali e processuali della domanda si producono fin dal momento della prima notificazione>>.

La sanatoria “ex tunc” costituisce, dunque, un effetto connaturato alla costituzione in giudizio della persona legittimata o al deposito in atti di autorizzazioni o ratifica ovvero di sanatoria della procura alla lite.

1.16. Nel vigore dell’art. 182, così come novellato nel 2009, anche le Sezioni Unite della Cassazione, con la decisione n. 37434/2022, hanno avuto modo di chiarire come “ Il vigente art. 182, comma secondo, cod. proc. civ., non consente di sanare l’inesistenza o la mancanza in atti della procura alla lite ”.

Ad avviso della Sezioni Unite, infatti, il dato letterale dell’art. art. 182, c.p.c. è univocamente interpretabile nel senso che la legge non abbia inteso contemplare l’inesistenza avendo inteso considerare esclusivamente la procura affetta da nullità.

1.17. Del resto, ad ulteriore sostegno di tale conclusione, può evidenziarsi che tale disposizione prende in considerazione esclusivamente la categoria della nullità, ritenuta emendabile attraverso la rinnovazione, evidentemente eliminando il vizio che l’affetta, oppure, a discrezione della parte, mediante il rilascio di una nuova procura. Quest’ultima opzione non contempla affatto che una procura possa non essere esistita, ma, ben diversamente, che la parte possa sanare il vizio, implicante nullità, mediante un nuovo rilascio.

Diversamente si sarebbe dovuto e potuto sostenere ove, a fianco dell’ipotesi della nullità, la legge avesse espressamente previsto quella dell’inesistenza.

1.18. Tale conclusione trova riscontro dal confronto del testo dell’art. 182, comma 2, sopra riportato con quello risultante dalle modifiche ad esso recate dall’art. 3, comma 13, del d.lgs. n. 149 del 2022.

L’art. 182, secondo comma, del c.p.c., per effetto di quest’ultima novellazione, prevede che “Quando rileva la mancanza della procura al difensore oppure un difetto di rappresentanza, di assistenza o di autorizzazione che ne determina la nullità, il giudice assegna alle parti un termine perentorio per la costituzione della persona alla quale spetta la rappresentanza o l'assistenza, per il rilascio delle necessarie autorizzazioni, ovvero per il rilascio della procura alle liti o per la rinnovazione della stessa. L'osservanza del termine sana i vizi, e gli effetti sostanziali e processuali della domanda si producono fin dal momento della prima notificazione”.

Dal confronto tra le diverse formulazioni letterali delle disposizioni che si sono succedute nel tempo emerge che solo la disposizione oggi vigente, e non anche quella applicabile al presente giudizio ratione temporis , utilizza una formulazione (“Quando rileva la mancanza della procura al difensore”) tale da ricomprendere nel proprio ambito applicativo non solo la fattispecie della procura affetta dal vizio della nullità, ma anche quella affetta dal vizio radicale costituito dalla totale mancanza della procura (“Quando rileva la mancanza della procura al difensore”), ipotesi giuridicamente riferibile alla mancata esistenza in rerum natura della procura.

1.18. Ne consegue, alla luce delle considerazioni che precedono, la non sanabilità di una procura che, come nel caso in esame, in relazione alla instaurazione del giudizio di appello non è stata ab initio rilasciata.

2. Alla luce delle considerazioni che precedono, l’appello deve essere dichiarato inammissibile.

3. L particolarità delle questioni esaminate giustifica l’integrale compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Compensa integralmente tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

CA TI, Presidente FF

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

GI UR, Consigliere, Estensore

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GI UR	CA TI

IL SEGRETARIO