Pubblicato il 16/07/2025

N. 06257/2025REG.PROV.COLL.

N. 02192/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2192 del 2025, proposto dall’Azienda Speciale Consortile per la Gestione dei Servizi alla Persona “Penisola Sorrentina”, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Antonio Maria Di Leva, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

i sig.ri -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall’avvocato Luca Vittorio Raiola,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione Quarta, n. 6895/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di CH AR e di LL AR;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2025 il Cons. Ezio Fedullo e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

I sig.ri -OMISSIS- – quest’ultima quale figlia caregiver del primo, valutato disabile gravissimo nel 2023 – hanno agito dinanzi al T.A.R. per la Campania dolendosi della illegittimità del diniego parziale opposto dall’Azienda Speciale Consortile per la gestione dei servizi alla persona “Penisola Sorrentina” alla richiesta di accesso da essi presentata con riferimento ai seguenti atti:

“ a) le graduatorie a partire dal 2022/23 per il riconoscimento dell’assegno di cura;

b) tutta la documentazione attinente alla pratica in esame così come descritta in narrativa;

c) tutte le domande presentate dalla sig.ra -OMISSIS-in qualità di caregiver del padre Sig. -OMISSIS-a partire dal 2019;

d) tutte le comunicazioni intercorse tra l’Ambito e la Regione Campania in relazione agli assegni di cura a partire dal mese di Febbraio 2023;

e) la richiesta che l’Ufficio dell’Ambito ha fatto nel 2023 per l’accesso al Fondo Riservato alla Regione per i soggetti che nel 2023 non hanno ricevuto l’assegno di cura;

f) tutta la documentazione relativa alla pratica del sig. -OMISSIS-così come da istanza protocollate dalla Sig.ra -OMISSIS- ”.

L’istanza era motivata con la dichiarata necessità per i ricorrenti di tutelare i propri interessi giuridici lesi dalla mancata percezione dell’assegno di cura, di cui avevano fatto domanda nel 2019, conseguente al fatto che la valutazione di disabile gravissimo del sig. -OMISSIS- del febbraio 2023 da parte dell’U.V.I. - che aveva superato quella originaria di disabile grave - sarebbe successiva alla scadenza fissata dalla Regione al 30 novembre 2022 per la trasmissione dei punteggi, lamentando essi, in sintesi, che l’assegno di cura era stato erogato ad utenti ben oltre le 12 mensilità previste dalla normativa vigente, così da non permettere a nuovi utenti di accedere alla misura per mancanza di risorse, che l’Ambito N33 aveva omesso di richiedere alla Regione Campania la quota di riserva del 2,5% (prevedendo la D.G.R. n. 325/2020 di “ riservare una quota del 2,5% per poter riconoscere l’assegno di cura per eventuali casi di estrema gravità ed urgenza che dovessero emergere in corso d’anno; tale quota sarà liquidata all’Ambito su richiesta in relazione a specifici casi che si manifesteranno in corso d’anno e debitamente motivati ”) e che non era stato effettuato lo scorrimento della graduatoria in conseguenza del decesso di un beneficiario verificatosi nel 2023.

Deduceva altresì la parte ricorrente, con il ricorso introduttivo del giudizio, che l’Azienda intimata aveva parzialmente riscontrato la sua istanza di accesso con nota del 30 agosto 2024 (con la quale aveva evidenziato tra l’altro che “ con riferimento a paventati casi di decessi di utenti ammessi alla misura dell’assegno di cura si evidenzia che tali informazioni risulterebbero riservate e coperte, come noto, da segreto d’ufficio ”) e che essa, con nota del 25 settembre 2024, aveva ribadito la sua richiesta di avere accesso ai dati concernenti i soggetti eventualmente deceduti, lamentando la mancata trasmissione della “ richiesta prot. A.S.P.S. n. 5860 del 18.10.2023 ”, che l’Azienda erroneamente affermava di avere inviato.

La parte ricorrente evidenziava inoltre che, con la nota del 26 settembre 2024, l’Azienda, oltre a confermare la decisione di non trasmettere quanto già posseduto dall’istante, aveva affermato che “ nessun decesso di persone beneficiarie di assegno di cura ha generato legittimi diritti di altri cittadini ”.

Quindi, la parte ricorrente chiedeva che il T.A.R. adottasse gli opportuni provvedimenti al fine di consentire alla stessa di avere accesso alle graduatorie precedentemente pubblicate, all’elenco dei soggetti deceduti, alle istanze da essa prodotte ed alle richieste inviate dall’Azienda alla Regione Campania inerenti la posizione del sig. -OMISSIS-.

L’Azienda intimata si costituiva in giudizio per opporsi all’accoglimento del ricorso, chiedendo anche la declaratoria di cessazione della materia del contendere alla luce della ulteriore documentazione esibita in allegato alla nota del 22 ottobre 2024.

Il T.A.R. adito, con la sentenza n. 6895 del 9 dicembre 2024, ha rilevato che, anche a seguito della costituzione in giudizio della resistente, non erano stati ostesi, in mancanza di ogni motivazione sul punto, i seguenti atti:

“ 1) graduatorie relative ai mesi di gennaio, febbraio, marzo, aprile, maggio, giugno, luglio 2023 relative alla domanda presentata dal ricorrente nel 2020 e valutato come disabile gravissimo nel 2023;

2) elenco dei deceduti o una certificazione che attesti che nessuno è deceduto;

3) il file Excel indicato come allegato alla nota del 18/10/2023 non presente in atti;

4) le comunicazioni intercorse con la Regione relative agli assegni di cura ”.

Quindi, premessa la titolarità in capo alla parte ricorrente “ di un interesse diretto, concreto e attuale alla conoscenza dei suddetti atti, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata ai suddetti documenti, salva la necessità di oscurare, in sede di ostensione, i dati personali relativi alle condizioni di salute di altri soggetti ” e ritenuta infondata l’eccezione di inammissibilità della parte resistente in ragione della mancata notifica del ricorso ad almeno un controinteressato, “ dovendosi ritenere che gli eredi di persone eventualmente decedute non potrebbero assumere la qualità di soggetti controinteressati nel presente giudizio ”, così come quella fondata sulla mancata impugnazione delle note di diniego del 30 agosto 2024 e del 26 settembre 2024, in quanto “ espressamente impugnate con il ricorso introduttivo del giudizio ”, al pari di quella motivata con il “ difetto di interesse, in riferimento all’allegazione di parte resistente secondo cui il ricorrente non avrebbe potuto comunque accedere, fino al 2022, al beneficio richiesto ”, sul rilievo che non costituiva “ oggetto del presente giudizio l’accertamento del diritto ad ottenere il beneficio in questione, trattandosi in questa sede del solo diritto di accesso ai suddetti atti ”, il giudice di primo grado ha ravvisato la fondatezza della domanda salvo che nella parte in cui si chiedeva “ tutta la documentazione attinente alla pratica in esame ”, in considerazione della “ genericità ” della stessa.

La sentenza costituisce oggetto dell’appello proposto dall’Azienda Speciale Consortile per la Gestione dei Servizi alla Persona “Penisola Sorrentina”.

Essa lamenta in primo luogo che il T.A.R. ha disatteso, senza alcuna plausibile motivazione, la proposta eccezione di cessata materia del contendere e/o di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse nonché per omessa impugnazione della nota dell’Azienda prot. n. 6425/2024 del 22 ottobre 2024, contestata dalla parte ricorrente in primo grado non mediante motivi aggiunti notificati, bensì soltanto con la memoria difensiva del 27 novembre 2024.

L’Azienda appellante lamenta altresì che il T.A.R. non ha rilevato che l’interesse sotteso alle istanze di accesso doveva ritenersi pienamente soddisfatto, risolvendosi ogni altra pretesa in un controllo generalizzato dell’azione amministrativa: ciò in quanto con le richiamate note del 30 agosto 2024, del 26 settembre 2024 e del 22 ottobre 2024 essa aveva provveduto a trasmettere ai ricorrenti la relativa documentazione in modo conforme all’interesse sotteso alle loro istanze del 31 luglio 2024 e del 25 settembre 2024.

Evidenzia in particolare la parte appellante che, in allegato al primo riscontro di cui alla nota prot. n. 5129 del 30 agosto 2024, l’Ente aveva trasmesso la Determina n. 421 del 4 agosto 2023, recante l’approvazione dell’elenco, nel quale il sig. -OMISSIS- risultava incluso tra i soggetti “ … gravissimi valutati dopo il 30.01.2022 … non ancora finanziabile … ”, contestualmente evidenziando tutte le motivazioni per le quali, nel periodo anteriore al mese di ottobre del 2023, non sarebbe stato possibile richiedere la quota aggiuntiva del 2,5%, in favore delle persone valutate dopo il 30 novembre 2022.

Lamenta altresì la parte appellante che il T.A.R. ha omesso di considerare quanto precisato con la prima nota di riscontro prot. n. 5129/2024, laddove l’Azienda aveva affermato che la misura dell’Assegno di Cura, secondo quanto previsto dalle delibere della G.R.C. n. 325/2020, n. 121/2023 e n. 70/2024, è prioritariamente destinata alle persone con “ disabilità gravissima ” e, nel caso di risorse residue, anche ai “ disabili gravi ”: pertanto, poiché nel corso dell’U.V.I. del 23 novembre 2022 il sig. -OMISSIS-risultava persona con disabilità grave e solamente in occasione della rivalutazione del 2 febbraio 2023 veniva valutato quale persona aggravatasi e quindi con disabilità gravissima, sarebbe errata l’affermazione del T.A.R. secondo cui “ l’amministrazione non motivava la mancata ostensione dei documenti da ultimo menzionati ”, atteso che non sono state considerate le ragioni, esplicitamente contenute nella comunicazione del 30 agosto 2024, della mancata ostensione degli elenchi del periodo anteriore al mese di ottobre 2023, i quali sarebbero stati inutiliter dati in quanto oggettivamente non più utili a tutelare i propri interessi in giudizio.

Parimenti è a dirsi, prosegue la parte appellante, quanto all’elenco dei deceduti o alla certificazione che attesti che nessuno è deceduto, quale circostanza che a dire dei richiedenti, in modo del tutto generico, avrebbe dovuto generare uno scorrimento della graduatoria in favore del sig. -OMISSIS-, atteso che, a prescindere dalla già avvenuta precisazione dell’Azienda, avvenuta con nota prot. n. 5785 del 25 settembre 2024, secondo cui “ … nessun decesso di beneficiari ha generato legittimi diritti in altri cittadini ”, la domanda di accesso sotto tale profilo è finalizzata ad un controllo generalizzato sull’operato della P.A., tenuto conto che la stessa istanza è oggettivamente una richiesta di informazioni e non di mera ostensione documentale. Essa deduce inoltre che nella relativa istanza di accesso non è mai stata specificata la logica connessione tra la documentazione genericamente richiesta e la posizione giuridica che si intenderebbe tutelare.

Inoltre, quanto al “ file Excel indicato come allegato alla nota del 18/10/2023 non presente in atti ”, lamenta la parte appellante che il T.A.R. non ha considerato come lo stesso contenesse dati particolari non ostensibili delle valutazioni medico sanitarie (quali le scale di valutazione) riferite anche agli altri soggetti e che anche un’allegazione in forma oscurata, contrariamente a quanto ritenuto dal T.A.R., non sarebbe consentita, in quanto non avente alcuna utilità giuridicamente rilevante, se non altrimenti specificata dai richiedenti.

Quanto alle comunicazioni intercorse con la Regione Campania, relative agli assegni di cura, parimenti indicate quali documenti non ostesi, deduce la parte appellante che il T.A.R. non ha tenuto conto dell’avvenuta consegna dei documenti, in allegato alla nota dell’Azienda prot. n. 6425 del 22 ottobre 2024, non impugnata, che è conforme alla seconda istanza di accesso prot. n. 5748 del 25 settembre 2024, ove gli istanti avevano limitato la richiesta ostensiva alle comunicazioni intercorse con la Regione Campania nel solo mese di febbraio del 2023.

Infine, la parte appellante lamenta che il T.A.R. erroneamente ha respinto l’eccezione di inammissibilità per difetto di interesse, in quanto il ricorrente “ non avrebbe potuto comunque accedere, fino al 2022, al beneficio richiesto ”, tenuto conto che esso, così come prospettato, è legato proprio alla volontà di conseguire l’erogazione dell’assegno di cura.

La parte appellante contesta anche la statuizione di condanna alle spese di giudizio, adottata senza considerare il parziale rigetto della domanda, nella parte in cui si richiede tutta la documentazione attinente la pratica in esame ed in considerazione della rilevata genericità.

Si oppone all’accoglimento dell’appello l’originaria parte ricorrente.

In vista della camera di consiglio destinata alla trattazione dell’appello, le parti del giudizio hanno prodotto ulteriori memorie nonché, la parte appellata, nuovi documenti, di cui l’Azienda ricorrente contesta l’ammissibilità.

Ciò premesso, l’appello, ad avviso del Collegio, è meritevole di accoglimento, per le ragioni di seguito illustrate.

Deve premettersi, su un piano generale, che l’art. 22, comma 1, lett. a) l. 7 agosto 1990, n. 241, subordina la legittimazione all’esercizio del diritto di accesso – anche nella prospettiva processuale, nell’ipotesi di mancato soddisfacimento dello stesso da parte dell’Amministrazione – alla titolarità in capo al richiedente di “ un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso ”.

Sebbene, quindi, la pretesa ostensiva non si identifichi nella situazione giuridica sostanziale alla cui tutela essa è strumentale, né conseguentemente richieda che sia accertata la spettanza all’interessato del bene della vita sotteso alla suddetta situazione (secondo le norme sostanziali che ne disciplinano l’attribuzione e quelle processuali che regolano le modalità di esercizio del relativo diritto di azione), non può prescindersi, al fine di verificare la sussistenza dei relativi presupposti legittimanti così come delineati dalla disposizione citata, dal riscontro di un collegamento concreto tra quella situazione ed il documento di cui viene chiesta l’esibizione: collegamento la cui funzione, evidentemente, è appunto quella di discriminare le pretese conoscitive effettivamente funzionali alla tutela degli interessi giuridici del richiedente da quelle meramente strumentali all’esercizio di un controllo generalizzato e soggettivamente indeterminato - e, come tale, inammissibile - nei confronti dell’attività amministrativa.

Al fine di fornire, in via esemplificativa e semplificatrice, una chiave di lettura del suddetto collegamento, può osservarsi che esso indica la necessaria inerenza del/ documento/i oggetto dell’istanza di accesso ad un procedimento amministrativo finalizzato all’attribuzione di un bene della vita cui il promotore della stessa possa astrattamente aspirare, avendo preso parte al medesimo procedimento ed essendo in possesso dei requisiti minimi previsti dalla relativa disciplina.

Applicando le coordinate appena illustrate alla fattispecie in esame, deve osservarsi che il sig. -OMISSIS-, avendo ricevuto da parte dell’U.V.I. la valutazione di disabile gravissimo – necessaria, secondo le indicazioni operative provenienti dalla Regione Campania, a concorrere all’assegnazione delle risorse del Fondo per le Non Autosufficienze 2021, tenuto conto delle risorse disponibili, come affermato dall’Azienda appellante con la nota prot. n. 5089 del 30 agosto 2024, non contestata in parte qua dalla parte ricorrente – solo in data 2 febbraio 2023, ovvero successivamente alla trasmissione da parte della medesima Azienda alla Regione Campania, con nota prot. n. 5892 del 30 novembre 2022, dei Progetti d’Ambito delle sole persone con disabilità gravissima, non poteva beneficiare dell’Assegno di cura relativamente alla suddetta annualità, ma solo della quota di riserva del 2,5% destinata alle persone valutate dopo il 30 novembre 2022.

Tale rilievo è sufficiente per privare del necessario collegamento con la sua situazione sostanziale – di beneficiario della suddetta quota aggiuntiva, la cui liquidazione da parte della Regione è avvenuta solo nell’anno 2024 – la pretesa ostensiva avente ad oggetto le graduatorie relative ai mesi gennaio-luglio 2023, in quanto l’acquisizione da parte del suddetto del grado di disabilità necessaria a concorrere all’assegnazione delle relative risorse successivamente al termine ultimo all’uopo fissato dalla Regione per la trasmissione delle valutazioni dell’U.V.I. non consente di riconoscere in capo allo stesso la situazione legittimante sottesa al diritto di accesso.

Va ribadito che non si tratta, così ragionando, di svolgere un accertamento, esulante dal perimetro del diritto di accesso, in ordine alla fondatezza della pretesa sostanziale del richiedente, ma di dare atto della mancanza del requisito legittimante necessario al fine di radicare in capo allo stesso una pretesa conoscitiva avente ad oggetto documenti utili alla tutela dei suoi interessi giuridicamente rilevanti.

A tale conclusione deve a fortiori pervenirsi considerando che, laddove il documento di cui viene chiesta l’ostensione contenga dati sensibili relativi alla sfera giuridica di terzi – tali non potendo non considerarsi le graduatorie relative agli aventi diritto, a meno di non applicare un meccanismo di oscuramento che finirebbe per vanificare ogni possibile utilità derivante dalla loro conoscenza – l’art. 24, comma 7, l. cit. richiede un collegamento qualificato, espresso nel senso che “ l’accesso è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile e nei termini previsti dall’articolo 60 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale ”, ovvero “ se la situazione giuridicamente rilevante che si intende tutelare con la richiesta di accesso ai documenti amministrativi, è di rango almeno pari ai diritti dell’interessato, ovvero consiste in un diritto della personalità o in un altro diritto o libertà fondamentale ”.

Ebbene, ove si consideri che il file Excel allegato alla nota prot. n. 5860 del 18 ottobre 2023 concerne i soggetti - tra i quali il sig. -OMISSIS-- per i quali l’Azienda ha chiesto alla Regione di accedere alla quota riservata del 2,5%, nessun elemento è stato fornito dalla originaria parte ricorrente per ritenere integrato il suddetto presupposto legittimante: ciò senza considerare che i dati essenziali dei soggetti inclusi (come le iniziali anagrafiche, la patologia ed il punteggio assegnato) sono già evincibili dalla nota medesima.

Alla stessa conclusione deve pervenirsi in relazione alla richiesta ostensiva avente ad oggetto i dati dei soggetti ipoteticamente deceduti.

In primo luogo, infatti, essa si atteggia come meramente esplorativa, non fornendo la parte ricorrente alcuna indicazione atta a consentire di affermare che la P.A. detenga documenti suscettibili di ostensione.

In secondo luogo, poiché la parte ricorrente assume che per effetto del decesso di soggetti inseriti nelle suddette graduatorie essa beneficerebbe dello scorrimento delle stesse, non resta che ribadire che il sig. -OMISSIS-, essendo stato valutato come disabile gravissimo solo in data 2 febbraio 2023 e non essendo quindi compreso tra i progetti d’Ambito inviati dalla Azienda alla Regione Campania al fine di ottenere il relativo finanziamento, non potrebbe trarre alcun vantaggio da un ipotetico scorrimento, essendo egli legittimato a concorrere alla sola assegnazione delle quota di riserva del 2,5%, innanzi menzionata.

Non apporta decisivi elementi di segno contrario la documentazione prodotta nel giudizio di appello dalla parte appellata, relativa ai nominativi dei deceduti ed alle graduatorie degli aventi diritto, che questa deduce essere stati contraddittoriamente pubblicati dall’Azienda appellante solo successivamente alla sentenza appellata: deve infatti osservarsi che essa non è idonea a mutare la conclusione innanzi raggiunta, nel senso dell’assenza in capo alla originaria ricorrente di un interesse legittimante l’ostensione di atti - come le graduatorie relative ai mesi gennaio-luglio 2023 ed ai soggetti eventualmente deceduti in esse presenti - privi di collegamento con la sua situazione sostanziale.

Infine, per quanto attiene alle “ comunicazioni intercorse con la Regione relative agli assegni di cura ”, deve osservarsi che la parte ricorrente non indica quali ulteriori comunicazioni, rispetto a quelle prodotte dall’Azienda appellante, avrebbero dovuto essere ostese e la rilevanza delle stesse ai fini della tutela dei suoi interessi giuridici.

La riforma del capo della sentenza appellata concernente le spese di giudizio consegue de plano alle considerazioni che precedono: la stessa, ad avviso del Collegio, deve essere sostituita quindi da una statuizione compensativa, anche alla luce del fatto che una parte dei documenti richiesti dalla ricorrente è stata prodotta dall’Amministrazione solo nell’ambito del giudizio di primo grado.

Va altresì disposta la compensazione delle spese del giudizio di appello, tenuto conto del non agevole discrimine tra diritto di accesso legittimamente tutelabile in giudizio e pretesa ostensiva di carattere solo esplorativo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado.

Spese del giudizio di appello compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute della parte appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

CH Corradino, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere, Estensore

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ezio Fedullo	CH Corradino

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.