Pubblicato il 10/03/2026

N. 00406/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00409/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 409 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Consorzio via Ancona - via Savio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giacomo Graziosi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Bologna, via dei Mille, 7/2;

contro

Comune di Cesena, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Fiammetta Zoffoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

a) della bozza di convenzione urbanistica da stipularsi in sede di Variante al PUA del Comparto “AT3/AT5”, trasmessa con nota del Servizio Urbanistica prot. 131695/2019 del 12.11.2019, nella parte in cui fissa al 31.12.2021 il termine finale di validità del PUA;

b) della nota del Servizio Urbanistica prot. 150071/2019 del 17.12.2019, che ha assoggettato il PUA del Comparto “AT3/AT5” agli “Indirizzi generali” approvati con delibera n. 352/2019;

c) della delibera di Giunta Comunale n. 352 del 14.11.2019, nella parte in cui approva gli “Indirizzi generali” applicabili ai PUA e loro Varianti sostanziali da approvarsi nel “periodo transitorio” di cui all'art. 4 L.R. 24/2017;

d) di ogni altro atto presupposto, ad oggi non conosciuto.

Per quanto riguarda i primi motivi aggiunti :

per l'annullamento

a) della nota del Dirigente Settore Territorio prot. 44928 del 2.4.2020, integrata con nota prot. 46167 del 7.4.2020, che ha respinto la richiesta di concessione di un termine di dieci anni decorrente dalla data di stipula della convenzione per l'attuazione del “PUA in Variante” del Comparto” AT3/AT5, ed ha assoggettato tale PUA ad un termine massimo di sei anni per l'integrale completamento degli interventi ai sensi della delibera di G.M. n. 352/2019;

b) della nota del Responsabile del Procedimento prot. 54147 dell'8.5.2020, che ha trasmesso al Consorzio la bozza di convenzione del PUA in Variante del Comparto AT3/AT5;

c) della bozza di convenzione trasmessa con la nota precedente, nella parte in cui assoggetta il PUA in Variante ai termini stabiliti con le note dirigenziali indicate sub a) e cioè negli articoli 7 co.3°, 8 co. 2°, 13 co. 1° e 17 co. 1°.

Per quanto riguarda i secondi motivi aggiunti:

per l'annullamento

a) della delibera di Giunta Municipale n. 12 del 10.1.2021 di approvazione del PUA in Variante Essenziale dei Comparti AT3-AT5 nella parte in cui assoggetta il PUA e relativa convenzione al termine di sei anni previsto dalla D.G.C. n. 352/2019;

b) dello schema di convenzione approvato con delibera di G.C. n. 12/2021, nella parte in cui recepisce il termine di sei anni di cui alla D.G.C. n. 352/2019 (art. 7, III comma §4; art. 8, II comma §4; art. 13, I comma; art. 17, I comma).

e per l'annullamento

o declaratoria di nullità o inefficacia

c) della convenzione urbanistica stipulata con rogito a Notaio Porfiri rep. 15203 del 26.3.2021 nella parte in cui recepisce il termine di sei anni di cui alla D.G.C. n. 352/2019 (art. 7, III comma §4; art. 8, II comma §4; art. 13, I comma; art. 17, I comma).

Per quanto riguarda i terzi motivi aggiunti:

per l'annullamento

a) della delibera di Giunta Municipale n. 12 del 10.1.2021 di approvazione del PUA in Variante Essenziale dei Comparti AT3-AT5;

b) dello schema di convenzione approvato con delibera di G.C. n. 12/2021, nella parte in cui fissa i termini per la presentazione dei titoli e l'avvio dei lavori (art. 7, III comma, §1 e §3; art. 8, II comma, §1 e §3) e regola il potere di decadenza (art. 14).

e per l'annullamento o declaratoria di nullità o inefficacia

c) della convenzione urbanistica stipulata con rogito a Notaio Porfiri rep. 15203 del 26.3.2021, nella medesima parte contestata nello schema di convenzione.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Cesena;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 febbraio 2026 il dott. LO OV e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.-Il Consorzio ricorrente è proprietario di terreni edificabili a destinazione residenziale siti in Cesena, all’intero del Comparto denominato “AT3/AT5” e soggetti all’obbligo di previa pianificazione attuativa.

Ha presentato in data 30 giugno 2008 istanza di piano urbanistico attuativo del suindicato Comparto.

Successivamente veniva concordato tra le parti la necessità di una variante al PUA al fine di localizzare strada di PRG ed eliminare interferenze con condotta di Romagna Acque nonché di una variante al permesso di costruire.

Indi il Consorzio ricorrente ha presentato in data 22 dicembre 2017 istanza per la concordata variante al PUA nel corso del periodo di transizione verso il nuovo sistema urbanistico introdotto dalla L.R. 24/2017 la quale ha introdotto una nuova tipologia di piano comunale generale denominato “Piano Urbanistico Generale” destinato a sostituire gli attuali strumenti pianificatori comunali, ed ha stabilito che tale strumento deve essere adottato entro tre anni dall’entrata in vigore della legge.

La legge ha stabilito inoltre che nelle more del termine per l’adozione del PUG i Comuni possono continuare ad approvare i piani attuativi di esecuzione della precedente disciplina, anche in variante al piano generale (art. 4, co. 4°), ma sono tenuti ad inserire nelle convenzioni urbanistiche dei «termini perentori, a pena di decadenza, per la presentazione dei titoli abilitativi richiesti allo scopo di assicurare l’immediato avvio dell’attuazione degli interventi» (art. 4, comma 5°).

Il Comune con nota del 17 dicembre 2019 ha comunicato al ricorrente che il PUA era assoggettato alla sopravvenuta delibera di Giunta n. 352/2019 e doveva, pertanto, essere corredato a cura del richiedente di una Relazione economico finanziaria “che illustri analiticamente i valori economici degli interventi pubblici e privati programmati e che ne dimostri la fattibilità e sostenibilità”.

Tale deliberazione ha inoltre stabilito che tutti i PUA da approvare nel Comune di Cesena sono assoggettati d’ora innanzi ad un termine inderogabile di sei anni per la realizzazione di tutti gli interventi.

Con il ricorso introduttivo il ricorrente ha impugnato la suindicata nota del 17 dicembre 2019 oltre che la stessa deliberazione G.C. 352/2019 contestando sotto più aspetti la tempistica di attuazione del PUA.

Segnatamente I motivi nn. I-II del ricorso contestavano la decisione comunale di non prevedere proroghe al piano attuativo approvato nel 2011, mantenendo la sua scadenza originaria del 2021: si voleva ignorare che il PUA non aveva potuto essere attuato per fatto e colpa del Comune, dato che le urbanizzazioni interferivano con una condotta idrica di proprietà di un ente pubblico ed avevano causato il congelamento dell’attività edificatoria.

I motivi nn. III-VII del ricorso introduttivo contestavano la legittimità del termine di attuazione previsto del PUA in Variante, e contestavano sia la congruità della sua durata di sei anni (motivi n. III-VI) sia la legittimità di far decorrere il seiennio dalla delibera di approvazione della Variante anziché dalla data di stipula della convenzione (motivo n. VII).

L’impugnazione riguardava peraltro un atto regolatorio preliminare alla Variante, e cioè la DGR n. 352/2019: delibera che dettava i termini per tutti i PUA e loro Varianti da perfezionare da quel momento in avanti; la Variante è stata infatti approvata e convenzionata solo successivamente (2021).

In seguito con i motivi nn. I, II, III.1, III.2, III.3, III.4, III.5 e IV del primo ricorso per motivi aggiunti, il Consorzio ha impugnato gli atti dirigenziali, propedeutici all’approvazione della Variante, con cui si ribadiva che essa sarebbe stata assoggettata ad un termine di soli sei anni decorrenti dall’approvazione della Variante stessa (e non dalla data di convenzionamento).

I motivi erano dunque sostanzialmente analoghi a quelli nn. III-VII proposti con il ricorso introduttivo.

Infine con i motivi nn. A, B, C1, C2, C3 e D del secondo ricorso per motivi aggiunti il Consorzio ha impugnato la delibera di Giunta Municipale di approvazione del PUA n. 10 del 12.1.1021, lo schema di convenzione approvato con la stessa delibera e la successiva convenzione firmata in data 26.3.2021.

Il ricorrente ha riproposto contro tali atti le stesse censure di incongruità/illegittimità del termine seiennale concesso, sia quanto alla sua misura sia quanto alla data di sua decorrenza.

Con il terzo ricorso per motivi aggiunti infine ha contestato la validità dello schema di convenzione e della convenzione sottoscritta il 26 marzo 2021 quanto in sintesi all’esercizio del potere di decadenza (art.14) ai termini per la presentazione dei titoli e l’avvio dei lavori per le opere di urbanizzazione (art.7) e per le opere private (art.8).

Si è costituito in giudizio il Comune di Cesena eccependo in rito l’inammissibilità e/o l’improcedibilità del ricorso e dei motivi aggiunti risultando il termine di attuazione del PUA allo stato posticipato al 26 marzo 2030 per effetto sia dell’entrata in vigore dell’art.10 septies del D.L. 21/2022 e s.m. che della delibera G.C n. 103 del 16 aprile 2024 la quale ha modificato l’impugnata deliberazione G.C. n.352/2019. Ha poi eccepito la tardività dei documenti depositati dalla ricorrente solamente il 18 gennaio 2026 in violazione del termine perentorio codificato dall’art.73 c.p.a.

Ha rappresentato inoltre l’infondatezza della pretesa azionata avendo parte ricorrente sottoscritto senza riserve la convenzione.

Con memoria la difesa della ricorrente in relazione alle circostanze sopravvenute indicate dall’Amministrazione resistente ha dichiarato la cessazione della materia del contendere e/o il sopravvenuto difetto di interesse quanto al ricorso introduttivo ed ai motivi aggiunti fatta eccezione solamente per alcune specifiche doglianze dedotte con il terzo ricorso per motivi aggiunti per le quali ha dichiarato la permanenza del proprio interesse alla decisione. In particolare ha insistito per l’accoglimento delle lagnanze riguardanti le clausole regolanti l’attuazione della quota di edilizia residenziale sociale, la proroga dei termini per la presentazione di permessi a costruire e per l’inizio dei lavori ed infine riguardanti le clausole convenzionali che regolano la decadenza del PUA per mancato rispetto dei termini attuativi.

Con memoria di replica la difesa civica pur prendendo atto della cessazione della materia del contendere ha insistito per la fondatezza dell’eccezione di inammissibilità originaria dell’azione proposta per carenza di interesse evidenziando tra l’altro l’interesse del Comune all’attuazione del lotto con destinazione ERP avendo nel corso del 2025 pubblicato ben tre bandi andati deserti.

Con memoria parte ricorrente ha replicato alle eccezioni in rito anche in punto di pretesa tardività dei documenti depositati il 18 gennaio 2026 per causa imputabile ad un malfunzionamento del sistema informatico avvenuto il 16 gennaio.

Alla pubblica udienza del 26 febbraio 2026, uditi i difensori delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.-E’ materia del contendere la legittimità degli atti con cui il Comune di Cesena ha previsto termini iniziali, intermedi e finali per l’attuazione del PUA in variante del Comparto “AT3/AT5” nel periodo transitorio in seguito all’entrata in vigore della L.R. urbanistica n. 24/2017.

Contesta inoltre parte ricorrente con i terzi ricorsi per motivi aggiunti anche la validità di alcune specifiche clausole apposte nello schema di convenzione urbanistica e nella convenzione sottoscritta sempre connesse alla questione della concreta tempistica di attuazione del PUA

2.- Come riconosciuto da entrambe le parti in relazione al ricorso introduttivo e a gran parte delle censure dedotte con i ricorsi per motivi aggiunti è allo stato venuto meno l’interesse di parte ricorrente ad ottenere una decisione nel merito.

Infatti sia per effetto dello “ius superveniens” (D.L. 21/2022) che della stessa deliberazione G.C. n. 103/2024 di modifica dell’impugnata deliberazione G.C. n. 352/2019 i contestati termini per l’attuazione del PUA sono stati radicalmente modificati ed incrementati da sei a nove anni così come lo stesso termine di presentazione dei permessi di costruire, con conseguente parziale cessazione della materia del contendere, rivelandosi tali modifiche integralmente satisfattive dell'interesse azionato ( ex multis Consiglio di Stato sez. V, 31/05/2023, n. 5366 sulla differenza con l’improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse).

3.- In “limine litis” deve essere accolta l’eccezione comunale di tardività dei documenti depositati dal ricorrente il 18 gennaio 2016.

In data 16 gennaio 2026 parte ricorrente ha depositato entro il termine perentorio di cui all’art.73 c.p.a. solamente l’Indice e soltanto il successivo 18 gennaio la documentazione ivi richiamata tra cui la deliberazione G.C. n.103/2024, nota del difensore del Consorzio indirizzata al Comune ed il testo dell’art.10-septies D.L. 21/2022.

Non essendo per il giorno 16 gennaio riscontrati malfunzionamenti del Sistema e non avendo peraltro parte ricorrente fornito elementi a supposto di tale asserito disguido, l’eccezione è fondata per quanto scarsamente rilevante venendo in rilievo in parte documenti depositati dalla stessa difesa comunale e comunque non decisivi per l’economia del giudizio.

4.- Restano dunque da decidere le censure mosse dal ricorrente con i terzi motivi aggiunti nei confronti delle clausole di cui alla convenzione urbanistica per le quali la ricorrente ha dichiarato la permanenza del proprio interesse, come effettivamente sussistente, essendo esse dirette alla realizzazione del PUA e di fatto imposte dall’Amministrazione comunale al privato contraente.

5.- Pur non essendo oggetto di eccezioni giova rilevare la giurisdizione esclusiva del g.a. ai sensi dell’art. 133, co. 1, lett. a), n. 2) c.p.a. sull’accertamento della invalidità/inefficacia di tali clausole, essendo le convenzioni urbanistiche in generale sussumibili nel “genus” degli accordi di cui all’art.11 L.241/90 e ricadendo le controversie relative alla formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi stessi nell’ambito di tale ampia giurisdizione esclusiva ( ex multis T.A.R. Piemonte sez. II, 4/01/2023, n. 13).

6.- Vengono anzitutto in rilievo fattispecie di nullità parziale che ai sensi dell’art.1419 c.c. non comportano la nullità dell’intera convenzione, non risultando provato dalla parte interessata che i contraenti non l’avrebbero conclusa senza quella parte del suo contenuto che è colpita dalla nullità ( ex multis Cassazione sez. II, 26.04.2024, n. 11188).

7.- E’ dimostrato “per tabulas” (doc. n. 39) che il ricorrente ha fermamente contestato prima della sottoscrizione il contenuto dello schema di convenzione chiedendone la modifica e riservandosi espressamente di adire l’autorità giudiziaria, essendo dunque priva di pregio l’eccezione di inammissibilità sollevata dalla difesa civica.

7.1.- E’ fondato il motivo volto a contestare il meccanismo della decadenza automatica del Piano in ipotesi di violazione del termine finale di attuazione.

E’ infatti irragionevole ed in contrasto con il principio di proporzionalità la clausola contenuta in convenzione urbanistica per l’attuazione di un PUA la quale prevede la decadenza automatica del Piano attuativo stesso per mancato rispetto del termine a prescindere da ogni indagine circa l’imputabilità del ritardo e l’entità della violazione commessa. Diversamente opinando l’attuazione del PUA verrebbe condizionata da eventi del tutto estranei alla volontà del privato pregiudicando anche l’interesse pubblico sotteso alla sua concreta attuazione.

Venendo in rilievo come visto clausole di accordi ai sensi dell’art.11 L.241/90, è possibile un sindacato giurisdizionale anche sotto il profilo della ragionevolezza e proporzionalità regolando essi le modalità di esercizio del potere autoritativo discrezionale ( ex multis Cassazione civile sez. I, 13/12/2023, n. 34954) attesa dunque la presenza di profili pubblicistici esplicitata dall’ultimo capoverso del secondo comma dell’art 11 laddove è stabilito che” Gli accordi di cui al presente articolo devono essere motivati ai sensi dell'articolo 3”.

8.- Sono altresì fondate le censure riguardanti le clausole regolanti l’attuazione della quota di edilizia residenziale pubblica.

L’art. 6 bis della Convenzione impegna la ricorrente a cedere al Comune un lotto con destinazione ERP al netto degli obblighi di urbanizzazione ovvero con ripetizione dei costi nei confronti del soggetto individuato quale assegnatario del lotto ERP-

Le rappresentate criticità da parte del Comune nell’assegnazione dell’area ERP rendono oltremodo necessaria la previsione di corredare i PUA di specifiche tempistiche riguardanti anche la fase di selezione del soggetto chiamato ad attuare il lotto ERP (necessaria per l’attuazione di una porzione del PUA) nonché di rimborso dei costi urbanizzativi anticipati dal lottizzante da parte del soggetto scelto per attuarlo.

La doglianza merita dunque adesione, imponendo la L.R. 24/2017 tempi certi nell’attuazione degli interventi durante il periodo transitorio e non potendo l’attuazione del PUA dipendere da eventi del tutto estranei alla volontà del soggetto attuatore.

9.- Meritano infine adesione anche le censure mosse nel terzo ricorso per motivi aggiunti nei confronti dello schema di convenzione e della convenzione sottoscritta anche nella parte in cui disciplina i termini per la presentazione dei titoli e l’avvio dei lavori per le opere di urbanizzazione (art. 7, III comma §1 e §3) i termini per la presentazione dei titoli e l’avvio dei lavori per le opere private (art. 8, II comma §1 e §3).

I termini per la presentazione dei permessi di costruire per le opere di urbanizzazione e per gli edifici privati sono congegnati in termini eccessivamente rigidi (“entro 4 mesi dalla stipula della presente Convenzione”, “non oltre 2 anni e 6 mesi dall’approvazione del PUA”) e non consentono alcuna possibilità di adattamento alle circostanze ed agli eventuali ritardi sorti per cause non imputabili al Consorzio ed ai suoi membri.

Lo stesso dicasi per i termini per l’inizio dei lavori delle urbanizzazioni e dell’edificazione privata dove, addirittura, viene abrogata la facoltà naturale di ottenere una proroga prevista dalla legislazione edilizia regionale e nazionale (si prevede l’“inizio lavori entro il termine stabilito dal permesso di costruire, a norma dell’art. 19 c. 3 della L.R. 15 del 30.07.2013, con esclusione di proroghe oltre la scadenza annuale”).

E’ noto infatti che ove ricorrano cause di forza maggiore il suddetto termine è suscettibile di sospensione o proroga ( ex multis Consiglio di Stato sez. IV, 17/11/2025, n. 8978, Id. sez. IV, 6/06/2025, n. 4933).

10.- Alla luce delle suesposte considerazioni va dichiarata la cessazione della materia del contendere quanto al ricorso introduttivo e parte dei ricorsi per motivi aggiunti, mentre vanno in parte accolti i terzi motivi aggiunti, come da motivazione, con l’effetto dell’accertamento della nullità in “parte qua” dello schema di convenzione urbanistica nonché della convenzione urbanistica del 26 marzo 2021.

Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di lite atteso sia l’esito della lite che la particolarità e complessità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia – Romagna Bologna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto ed integrato dai motivi aggiunti, in parte dichiara la cessazione della materia del contendere ed in parte lo accoglie, come da motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

UG Di ED, Presidente

LO OV, Consigliere, Estensore

Jessica Bonetto, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LO OV	UG Di ED

IL SEGRETARIO