Pubblicato il 28/04/2026

N. 03307/2026REG.PROV.COLL.

N. 04648/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4648 del 2024, proposto da Comune di Moretta (Cn), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Mario Sanino, Alessandro Sciolla e Sergio Viale, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

contro

VEMA s.r.l. (già FRAVEMA s.r.l.), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Alessandra Golinelli, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Claudio Martino in Roma, via Antonio Gramsci n.9;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Sezione II) n. 264/2024

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di VEMA s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026 il consigliere Ofelia MI;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT e TO

1. La FRAVEMA s.r.l. (ora VEMA s.r.l.) ha agito dinanzi al T.a.r per il Piemonte per la risoluzione della convenzione di Piano Esecutivo Convenzionato (PEC) del 24 novembre 2003, nella parte in cui - all’articolo 26 “ Norma derogatoria” – le era stato imposto il versamento del corrispettivo di € 287.254,08, a fronte dell’impegno dell’Amministrazione comunale di procedere alla realizzazione diretta della “pavimentazione della nuova Piazza e della relativa illuminazione e arredo urbano della stessa, compreso il porticato di collegamento tra il fabbricato A e il fabbricato B”, per inadempimento del Comune di Moretta alle obbligazioni assunte. Con il medesimo ricorso la società ricorrente ha anche domandato la condanna dell’Amministrazione comunale al risarcimento dei danni cagionati.

2. Il T.a.r. per il Piemonte, con la sentenza n. 264 del 12 marzo 2024, ha accolto il ricorso e ha dichiarato, “risolta in parte qua (in relazione all’art. 26 gravato) la convenzione, con conseguente obbligo del Comune alla restituzione della somma anticipata dalla ricorrente in esecuzione di tale specifica pattuizione, oltre agli interessi al saggio legale dal giorno della domanda fino al soddisfo”.

3. Il Comune di Moretta ha chiesto al Consiglio di Stato di riformare la suddetta pronuncia, affidando il proprio appello a quattro motivi così rubricati:

I - Erroneità ed ingiustizia del capo della sentenza con il quale il T.A.R. Piemonte ha ritenuto che la clausola di cui all’art. 26 della Convenzione edilizia 24/11/2003 avrebbe carattere “aggiuntivo” e natura “derogatoria” rispetto alle restanti parti della Convenzione stessa, per contraddittorietà, travisamento, erronea valutazione della situazione di fatto e carenza motivazionale;

II - Erroneità ed ingiustizia del capo della sentenza con il quale il T.A.R. Piemonte ha respinto l’eccezione di inammissibilità della domanda di risoluzione della Convenzione edilizia 24/11/2023 limitatamente all’art. 26, per violazione dell’art. 1458 cod. civ., contraddittorietà, travisamento, erronea valutazione della situazione di fatto e carenza motivazionale;

III - Erroneità ed ingiustizia del capo della sentenza con il quale il T.A.R. Piemonte ha ritenuto sussistente l’inadempimento del Comune all’obbligazione di cui all’art. 26 della Convenzione edilizia 24/11/2023 per contraddittorietà, travisamento, erronea valutazione della situazione di fatto, omessa valutazione di un punto decisivo della questione e carenza motivazionale;

IV - Omessa valutazione di un punto essenziale della controversia e carenza di motivazione della sentenza nella parte in cui non ha valutato l’importanza dell’inadempimento del Comune ex art. 1455 cod.civ.

4. Si è costituita in giudizio la società appellata, eccependo l’inammissibilità e, in ogni caso, l’infondatezza nel merito dell’appello.

5. Con memorie del 13 e 15 dicembre 2025 e repliche del 23 dicembre 2025 le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro argomentazioni, insistendo nelle rispettive conclusioni.

6. All’udienza pubblica del 15 gennaio 2026 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

7. Nella sentenza impugnata il T.a.r. ha accolto la domanda di risoluzione parziale della convenzione con riguardo all’art. 26 e condannato il Comune alla restituzione alla VEMA s.r.l. della somma anticipata in esecuzione di tale specifica pattuizione, evidenziando come le opere effettivamente poste in essere dall’Amministrazione comunale non corrispondessero al progetto di PEC approvato, né a quelle riportate nel computo metrico estimativo allegato alla convenzione stessa e ritenendo integralmente applicabili all’accordo pubblicistico raggiunto dalle parti i canoni civilistici. In tale ottica, gli importi corrisposti dalla società ai sensi dell’art. 26 non avrebbero potuto essere ricondotti al sistema degli oneri di urbanizzazione secondaria, essendo contraddistinti da un vincolo di scopo e, dinanzi alla oggettiva difformità tra quanto concordato e quanto in concreto realizzato dall’Amministrazione, sarebbero rimasti privi della loro giustificazione funzionale e, come tali, avrebbero dovuto essere restituiti al privato, dovendo, invece, la domanda di risarcimento del danno essere respinta, in quanto del tutto sprovvista di prova.

8. Il Comune appellante ha lamentato l’erroneità della suddetta pronuncia, deducendo, con il primo motivo, che in essa il T.a.r. non avesse adeguatamente considerato che la pattuizione di cui all’art. 26, relativa alla realizzazione della nuova piazza, era “a tutti gli effetti un’obbligazione inerente le OO.UU. primaria e secondaria”, che andava a derogare non al regime delle urbanizzazioni stesse, ma solo alle modalità costruttive delle opere, che sarebbero state realizzate dal Comune, anziché dal privato attuatore.

9. Con il secondo motivo l’appellante ha, poi, evidenziato l’impossibilità di valutare la convenzione edilizia – sottoscritta dalle parti ai sensi dell’art. 11 della l.n. 241/1990 – al pari di un semplice contratto di diritto privato e di considerare la convenzione stessa, destinata a costituire con tutte le sue pattuizioni il contenuto del provvedimento finale, un atto suscettibile di risoluzione parziale, risultando tutte le sue clausole inscindibilmente connesse tra loro sotto il profilo amministrativo e di realizzazione dell’interesse pubblico. Sul punto il Comune ha, altresì, osservato che “la risoluzione del solo art. 26 della convenzione, oltre ad essere erronea, avrebbe determinato anche un arricchimento ingiustificato della società appellata che, pur avendo realizzato in toto le potestà edificatorie del P.E.C., avrebbe finito per compartecipare alla spese per le urbanizzazioni secondarie per soli € 22.991,45 a fronte di un contributo minimo dovuto di € 76.296,92 e di un obbligo, assunto con l’art. 7 della Convenzione, a realizzare le opere direttamente o per il tramite del Comune per € 291.601,20”.

10. Con il terzo ed il quarto motivo il Comune ha, infine, escluso la sussistenza di qualsiasi inadempimento da parte sua degli obblighi scaturenti dalla convenzione, essendo la società appellata tenuta a versare l’importo di € 287.254,08 in luogo dell’esecuzione diretta delle OO.UU e prescindendo gli oneri concessori “dalle singole opere di urbanizzazione da eseguire in concreto e dall’utilità che il concessionario ritrae dal titolo edificatorio e dalle spese effettivamente occorrenti per realizzare dette opere”, in assenza di qualsiasi vincolo sinallagmatico negoziale assunto dall’ente locale nei confronti del singolo cittadino. Nell’ambito delle medesime censure, l’Amministrazione comunale ha, inoltre, lamentato l’omessa valutazione da parte del T.a.r., nella sua pronuncia di risoluzione, dell’elemento dell’ “importanza dell’inadempimento…ex art. 1455 c.c.”, vista la avvenuta realizzazione della piazza, sia pure con caratteristiche parzialmente diverse da quanto inizialmente prospettato, in realtà solo con indicazioni di massima, nella proposta di PEC, e considerata la integrale esecuzione da parte della società appellata, in forza dei titoli abilitativi ottenuti, di tutte le costruzioni previste nel PEC, senza alcuna riduzione o alcun pregiudizio alla potestà edificatoria riconosciutale.

11. Tali censure sono fondate e meritevoli di accoglimento per le ragioni di seguito illustrate.

12. Alla luce della natura pubblicistica dell’accordo raggiunto tra le parti, del contenuto complessivo della convenzione e, in particolare, del confronto tra l’art. 4 di tale atto (in cui le parti hanno determinato il “contributo forfettario per le spese di urbanizzazione agli effetti dello scomputo” in € 66.440,17 per urbanizzazione primaria ed € 76.296,92 per urbanizzazione secondaria) e gli artt. 5 e 7, insieme all’allegato B – computo metrico estimativo (in cui gli oneri di urbanizzazione primaria sono fissati in € 94.056,91 e gli oneri di urbanizzazione secondaria in € 291.601,20, comprensivi della realizzazione della “ piazza nuova”, dell’“ area verde” e del “ porticato di collegamento ”), la clausola dell’art. 26 non risulta costituire un’obbligazione ulteriore ed autonoma rispetto a quella delle opere di urbanizzazione, rappresentandone, al contrario, parte integrante e finendo per “derogare” alla disciplina della convenzione soltanto sotto il profilo delle modalità di costruzione, per cui i lavori di sistemazione della piazza sarebbero stati effettuati dal Comune invece che dal privato attuatore.

13. In base alla suddetta ricostruzione del significato delle pattuizioni raggiunte tra le parti, la domanda di risoluzione parziale della convenzione per inadempimento della “obbligazione” di cui all’art. 26 non avrebbe, dunque, mai potuto – contrariamente a quanto ritenuto dal T.a.r. – essere accolta, in primo luogo per l’impossibilità di considerare i lavori di sistemazione della piazza, come anticipato, oggetto di un’obbligazione diversa e distinta dagli oneri di urbanizzazione e, soprattutto, per l’inesistenza di un rapporto sinallagmatico tra le somme versate (apparentemente) per tali specifiche opere e l’esecuzione dei relativi lavori.

14. Come affermato dall’Adunanza Plenaria nella decisione n. 12 del 2018 e come ribadito anche dalla Sezione in numerose pronunce, “anche nell’ipotesi in cui sia stata stipulata una convenzione urbanistica, è giurisprudenza del tutto pacifica quella secondo cui il compimento effettivo delle opere di urbanizzazione non rappresenta un’obbligazione sinallagmatica a carico dell’Amministrazione comunale. Quest’ultima può, quindi, sempre pretendere il pagamento delle obbligazioni derivanti da tale convenzione, indipendentemente dalla realizzazione delle opere di urbanizzazione (cfr., da ultimo, Cons. Stato, sez. IV, 11 dicembre 2020, n. 7934). Le convenzioni urbanistiche, infatti, sono accordi ad oggetto pubblico con i quali l’Amministrazione realizza esclusivamente finalità istituzionali (Cons. Stato, sez. IV, 26 febbraio 2019, n. 1341). Ne deriva che, poiché i diritti e gli obblighi ivi previsti sono strumentali a dette finalità, anche la convenzione urbanistica non ha una <<specifica autonomia e natura di fonte negoziale del regolamento di contrapposti interessi delle parti stipulanti>>, bensì si configura come <<accordo endoprocedimentale dal contenuto vincolante quale mezzo rivolto al fine di conseguire l'autorizzazione edilizia>> (Cass. civ., Sez. I, 17 aprile 2013, n. 9314; cfr., anche, da ultimo, Cons. Stato, sez. IV, 1° agosto 2018, n. 4743, e Cass. civ., sez. II, 10 febbraio 2020, n. 3058)” (cfr. ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 21 giugno 2021 n. 4766; 11 gennaio 2022 n. 197; 11 dicembre 2020 n. 7934).

15. Le somme corrisposte dalla società ricorrente ai sensi dell’art. 26 devono, perciò, considerarsi comunque dovute al Comune in forza della convenzione e del rilascio del titolo edilizio, a prescindere dalla effettiva realizzazione da parte dell’Amministrazione comunale dei lavori di sistemazione della piazza che risultano, tra l’altro, essere stati completati, anche se in forme in parte diverse da quelle inizialmente ipotizzate (soltanto in linea di massima) nella convenzione di PEC.

16. La suddetta interpretazione della convenzione appare, in verità, l’unica in grado di evitare gli effetti ingiusti della soluzione data dal T.a.r. alla controversia, per cui, in forza della sentenza appellata, la ricorrente, vedendosi restituito l’intero importo versato ex art. 26, si sarebbe trovata a contribuire alla realizzazione delle opere di urbanizzazione per somme assai più basse rispetto a quelle previste dall’art. 4, a fronte del pieno utilizzo dei diritti edificatori previsti dal PEC.

17. A ciò deve aggiungersi la constatazione dell’inesistenza all’interno del PEC di un preciso progetto di sistemazione della piazza, la cui redazione era stata evidentemente rinviata ad una fase successiva. In mancanza di un progetto definitivo e/o esecutivo e in presenza di una norma quale l’art. 20 della convenzione - che permetteva all’Amministrazione di apportare al PEC stesso le modifiche necessarie che non ne avessero alterato le caratteristiche generali - il Comune ha, dunque, ben potuto rivalutare la situazione dell’area, decidendo di realizzarvi le opere di urbanizzazione con caratteristiche differenti rispetto a quanto in un primo momento prospettato.

18. Tale facoltà è riconosciuta all’Amministrazione anche dalla giurisprudenza prevalente, per cui “la misura di compatibilità dei principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti con l’accordo sostitutivo di provvedimento è data dall’esaurimento del potere nelle clausole convenzionali, che definiscono così il perimento di applicazione dei principi in questione. Per tutto ciò che non è disposto dal regolamento contrattuale vige la norma attributiva del potere, sulla quale non prevalgono le norme di diritto comune, ivi compreso l’art. 1375, quale fonte di obbligazioni, per la natura propria di deroga al diritto comune della norma in discorso, la quale attribuisce all’Amministrazione il potere di regolare gli interessi in luogo della legge e del contratto” (cfr. Cass. Civ., SS.UU., 11/05/2021, n. 12428).

19. Nel caso in questione, come sottolineato dalla difesa del Comune, la ricerca della migliore soluzione costruttiva e la volontà di rispettare il più possibile la precedente destinazione e la conformazione dell’area, nonché le preferenze espresse dalla cittadinanza, hanno portato a riconsiderare le modalità di realizzazione di vari elementi, ponendo anche rimedio ad alcune problematiche sorte nel corso dei lavori o per effetto di essi.

20. L’inclusione delle opere di sistemazione della piazza tra le OOUU previste dal PEC comporta, infine, pure il riconoscimento dell’impossibilità di scindere la clausola relativa alle modalità di loro concreta realizzazione dal complesso della disciplina convenzionale, con conseguente inconfigurabilità, sotto tale profilo, della risoluzione parziale.

21. In conclusione, l’appello deve, quindi, essere accolto, e, in riforma della sentenza appellata, il ricorso di primo grado deve essere integralmente respinto.

22. Per la particolarità delle questioni, le spese del doppio grado possono essere, infine, compensate, sussistendone giusti motivi.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge integralmente il ricorso di primo grado.

Compensa le spese del doppio grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo AT, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Ofelia MI, Consigliere, Estensore

L'OR	IL PRESIDENTE
Ofelia MI	Vincenzo AT

IL SEGRETARIO