Pubblicato il 28/01/2026

N. 00739/2026REG.PROV.COLL.

N. 03419/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3419 del 2025, proposto da
-OMISSIS-in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Battista Bramard, Alessandro Sciolla e Sergio Viale, Fabrizio Viola, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Fabrizio Viola in Roma, viale dei Parioli, 180;

contro

Gestore dei Servizi Energetici S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Zoppini, Antonio Pugliese e Giorgio Vercillo, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Andrea Zoppini in Roma, piazza di Spagna n. 15;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta) n.-OMISSIS-

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026 il Cons. IA TE IN e uditi per le parti gli avvocati Giorgio Vercillo, Giovanni Battista Bramard e Franco Viola per l’avv. Alessandro Sciolla;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Oggetto del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado è l’impugnazione dei seguenti atti:

- provvedimento prot. n. GSE/P20180026267 del 26/03/2018 con cui il GSE ha comunicato l’intervenuta decadenza dal diritto all’ottenimento degli incentivi derivanti dal meccanismo dei Titoli di Efficienza Energetica, nonché il recupero di quanto già erogato per le RVC in atto indicate;

- la nota prot. n. GSE/P20180039352 del 08/05/2018, con cui il GSE ha richiesto alla ricorrente la restituzione della somma di € 10.107.810,64 relativa ai Titoli di Efficienza Energetica (TEE) percepiti dalla ricorrente in forza delle succitate RVC;

- gli atti antecedenti (tra cui in particolare la nota prot. n. GSE/P20180000110 del 02/01/2018 di comunicazione di avvio del procedimento per l’annullamento d’ufficio del provvedimento di accoglimento delle RVC riportate nell’Allegato A e la nota prot. n. GSE/P20180010727 del 13/02/2018 di concessione della proroga per il deposito dei documenti al 04/03/2018), preordinati, presupposti, consequenziali e comunque connessi.

La ricorrente chiedeva, inoltre, l’accertamento, “in via del tutto subordinata, per la denegata ipotesi di mancato accoglimento dei motivi principali di ricorso, del diritto della ricorrente a restituire gli incentivi per risparmi energetici nella misura effettivamente percepita a seguito delle cessioni dei TEE pari ad € 6.604.548,47”.

2. La società -OMISSIS- a responsabilità limitata (già S.p.A.) presentava al GSE richieste di verifica e certificazione dei risparmi energetici. A tal fine, allegava la documentazione richiesta secondo le Linee Guida approvate dall’Autorità per l’Energia Elettrica ed il Gas con deliberazione 27/10/2011 – EEN 9/11 e s.m.i.

2.1. Il GSE accoglieva le RVC e autorizzava il GME ad emettere i TEE in numero complessivamente pari a 44177.

2.2. La società alienava tutti i TEE per un incasso complessivo nel 2016 pari a € 2.469.242,02. Vendeva anche i TEE emessi a gennaio 2017 per un incasso pari ad € 893.906,31; quelli emessi ad aprile 2017 per € 406.484,65; quelli emessi a luglio 2017 per € 192.445,50; quelli emessi ad ottobre 2017 per € 413.997,98; infine, i TEE emessi a gennaio 2018 per € 1.349.700,00. Complessivamente, dunque, dalla vendita realizzava una somma pari ad € 6.604.548,47.

2.3. Con nota prot. n. GSE/P20180000110 del 02/01/2018, il GSE comunicava l’avvio del procedimento di controllo documentale chiedendo alla società di produrre, nel termine di trenta giorni, documentazione idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nelle schede di rendicontazione.

2.4. Con la nota, il GSE comunicava il blocco delle future emissioni di TEE relativi alle RVC in contestazione per i trimestri successivi sino all’esito del procedimento.

2.5. Con nota prot. n. GSE/P20180010727 del 13 febbraio 2018, a seguito di istanza del privato, il GSE prorogava il termine per l’invio della documentazione richiesta.

2.6. Non essendo stata prodotta la documentazione richiesta, con provvedimento prot. n. GSE/ P20180026267 del 26 marzo 2018, il GSE dichiarava la decadenza dal diritto agli incentivi derivanti dal meccanismo dei TEE, qualificando la mancata produzione della documentazione alla stregua di una violazione rilevante ex art. 12, co. 15, lett. c) del D.M. 11 gennaio 2017. Dichiarava altresì di voler procedere al recupero di quanto erogato.

2.7. Con nota prot. n. GSE/P20180039352 del 08 maggio 2018, il GSE richiedeva a -OMISSIS- la restituzione dei n. 44.177 TEE rilasciati per un importo complessivo di € 10.107.810,64.

3. Avverso i provvedimenti interponeva ricorso la società -OMISSIS- a responsabilità limitata, affidando il gravame a tre motivi di ricorso (estesi da pagina 12 a pagina 23):

- con riferimento alle note prot. n. GSE/P20180000110 del 02/01/2018 di avvio del procedimento, prot. n. GSE/P20180010727 del 13/02/2018 di concessione della proroga sino al 04/03/2018 e prot. nota prot. n. GSE/P20180026267 del 26/03/2018 di declaratoria di intervenuta decadenza della ricorrente dagli incentivi energetici la ricorrente deduceva < Violazione e/o falsa applicazione di legge con riferimento all’art. 42 del D.Lgs. 03/03/2011, n. 28 e s.m.i., nonché all’art. 12 del Decreto del Ministero dello Sviluppo Economico 11/01/2017, alle “Linee Guida per la preparazione, esecuzione e valutazione dei progetti di cui all’art. 5, comma 1, 13 dei DD.MM. 20/07/2004 e per la definizione dei criteri e delle modalità di rilascio dei titoli di efficienza energetica” adottate dall’Autorità per l’Energia Elettrica ed il Gas con Delibera del 27/10/2011 – EEN 9/11, nonché con riferimento agli artt. 1, 3, 7 e 21 nonies della Legge 07/08/1990, n. 241 e s.m.i.. Eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei presupposti, contraddittorietà, ingiustizia grave e manifesta; irragionevolezza e sproporzionalità, difetto e/o insufficienza di istruttoria e di motivazione. Violazione dei principi del giusto procedimento, contraddittorio e partecipazione procedimentale, di buon andamento e di ragionevolezza. Violazione del principio di proporzionalità >;

- con riferimento alla nota prot. n. GSE/P20180039352 del 08/05/2018 di richiesta di restituzione degli incentivi: < A) Illegittimità derivata per illegittimità delle succitate note prot. n. GSE/P20180000110 del 02/01/2018 di avvio del procedimento di verifica, prot. n. GSE/P20180010727 del 13/02/2018 di proroga del termine per il deposito dei documenti richiesti e prot. n. GSE/P20180026267 del 26/03/2018 di declaratoria della decadenza dagli incentivi energetici e recupero degli incentivi erogati. B) Violazione e/o falsa applicazione di legge con riferimento all’art. 42 del D.Lgs. 03/03/2011, n. 28, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 89, L. 04/08/2017 n. 124; nonché con riferimento agli artt. 3 segg. della Legge 07/08/1990, n. 241 e s.m.i.. Eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei presupposti, contraddittorietà, ingiustizia grave e manifesta; difetto e/o insufficienza di istruttoria e di motivazione. Violazione dei principi del giusto procedimento, di contraddittorio e partecipazione procedimentali, di buon andamento e di ragionevolezza. Violazione del principio di buona fede e legittimo affidamento. Violazione del principio di proporzionalità >.

In via subordinata, deduceva l’erroneità della somma pretesa.

4. Nelle more del giudizio di primo grado, il Tribunale di Treviso apriva un’indagine penale n. 4613/2018 R.GN.R. a carico degli amministratori e di altri soggetti mentre, parallelamente, la società e gli amministratori venivano convenuti dalla Procura Regionale presso la Corte dei Conti del Piemonte nel giudizio di responsabilità n. 23587.

5. Con la sentenza oggetto di appello, il T.a.r. adito respingeva il ricorso, ritenuto infondato, e compensava le spese di lite. In particolare:

- con riferimento al primo motivo, il Collegio osservava che “ l’atto emesso dal Gestore ai sensi dell'art. 42, d.lgs. n. 28 del 2011 non è manifestazione del potere di autotutela, contrariamente a quanto eccepito dalla parte ricorrente, ma è espressione di un potere di verifica, accertamento e controllo, di natura doverosa ed esito vincolato ”;

- con riferimento al secondo motivo, riteneva che “ la società ricorrente aveva l’obbligo di produrre la documentazione richiesta dal GSE nel termine prescritto, peraltro anche prorogato di ulteriori trenta giorni in accoglimento della richiesta dell’interessata ”;

- con riferimento al terzo motivo, affermava che “ nel caso in cui l’operatore non trasmetta la documentazione richiesta ai fini dell’espletamento della attività di verifica e controllo ai sensi dell’art. 42 del d.lgs. n. 42/2011, il GSE non possa in alcun modo ritenere dimostrata la regolare esecuzione dell’iniziativa e/o la sua conformità al progetto […]”

- inoltre, il Collegio riteneva che “ risulta pienamente legittima la richiesta di restituzione degli incentivi concessi formulata dal GSE, non potendo trovare applicazione la previsione di cui all’art. 42, commi 3-bis e 3-ter del d.lgs. n. 28/2011 a causa del comportamento ostativo mantenuto dalla ricorrente e perdurato per tutta la durata sia del procedimento di controllo e verifica che del presente contenzioso ”.

- infine, il TAR respingeva la censura dedotta in via subordinata, affermando che il GSE avesse correttamente richiesto il tantundem o il controvalore.

6. Avverso la sentenza, la società soccombente nel giudizio di prime cure ha interposto appello, affidato ai seguenti motivi di diritto (estesi da pagina 14 a pagina 32):

- < Erroneità ed ingiustizia della sentenza per omessa pronuncia, contraddittorietà, travisamento, erronea valutazione della situazione di fatto e carenza motivazionale, nella parte in cui ha respinto il primo motivo di ricorso, lett. a), b) e c), con il quale in riferimento alle note prot. n. GSE/P20180000110 del 02/01/2018 di avvio del procedimento, prot. n. GSE/P20180010727 del 13/02/2018 di concessione della proroga sino al 04/03/2018 e prot. nota prot. n. GSE/P20180026267 del 26/03/2018 di declaratoria di intervenuta decadenza della ricorrente dagli incentivi energetici, si censurava la violazione e/o falsa applicazione di legge con riferimento all’art. 42 del D.Lgs. 03/03/2011, n. 28 e s.m.i., nonché all’art. 12 del Decreto del Ministero dello Sviluppo Economico 11/01/2017, alle “Linee Guida per la preparazione, esecuzione e valutazione dei progetti di cui all’art. 5, comma 1, dei DD.MM. 20/07/2004 e per la definizione dei criteri e delle modalità di rilascio dei titoli di efficienza energetica” adottate dall’Autorità per l’Energia Elettrica ed il Gas con Delibera del 27/10/2011 – EEN 9/11, nonché con riferimento agli artt. 1, 3, 7 e 21 nonies della Legge 07/08/1990, n. 241 e s.m.i.. Eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei presupposti, contraddittorietà, ingiustizia grave e manifesta; irragionevolezza e sproporzionalità, difetto e/o insufficienza di istruttoria e di motivazione. Violazione dei principi del giusto procedimento, contraddittorio e partecipazione procedimentale, di buon andamento e di ragionevolezza. Violazione del principio di proporzionalità .>;

- < Erroneità ed ingiustizia della sentenza per omessa pronuncia, contraddittorietà, travisamento, erronea valutazione della situazione di fatto e carenza motivazionale, nella parte in cui ha congiuntamente respinto il primo motivo di ricorso lett. d) ed il secondo motivo di ricorso, con i quali, in riferimento alle note GSE prot. n. GSE/P20180026267 del 26/03/2018 e prot. n. GSE/P20180039352 del 08/05/2018, si censurava la violazione e/o falsa applicazione di legge con riferimento all’art. 42 del D.Lgs. 03/03/2011, n. 28, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 89, L. 04/08/2017 n. 124; nonché con riferimento agli artt. 3 segg. della Legge 07/08/1990, n. 241 e s.m.i.. Eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei presupposti, contraddittorietà, ingiustizia grave e manifesta; difetto e/o insufficienza di 26 istruttoria e di motivazione. Violazione dei principi del giusto procedimento, di contraddittorio e partecipazione procedimentali, di buon andamento e di ragionevolezza. Violazione del principio di buona fede e legittimo affidamento. Violazione del principio di proporzionalità .>;

- < Erroneità ed ingiustizia della sentenza per contraddittorietà, travisamento, erronea valutazione della situazione di fatto e carenza motivazionale, nella parte in cui ha respinto il motivo subordinato di ricorso di primo grado, con il quale, in riferimento alla nota GSE prot. n. GSE/P20180039352 del 08/05/2018, si censurava la violazione e/o falsa applicazione di legge con riferimento all’art. 42 del D.Lgs. 03/03/2011, n. 28, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 89, L. 04/08/2017 n. 124; nonché con riferimento agli artt. 3 segg. della Legge 07/08/1990, n. 241 e s.m.i.. Eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei presupposti, contraddittorietà, ingiustizia grave e manifesta; difetto e/o insufficienza di istruttoria e di motivazione. Violazione dei principi del giusto procedimento, di contraddittorio e partecipazione procedimentali, di buon andamento e di ragionevolezza. Violazione del principio di buona fede e legittimo affidamento. Violazione del principio di proporzionalità .>

7. Il G.S.E. si è costituito in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello.

8. In vista dell’udienza di merito l’appellante ha depositato sentenza di assoluzione del proprio legale rappresentante (tra gli altri) con riferimento alla contestazione di reati connessi all’attività di ESCO e recente decreto di archiviazione per prescrizione in relazione a parte dei fatti contestati.

9. All’udienza del 13 gennaio 2026, esaurita la trattazione orale la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

10. Occorre premettere che con l’appello in epigrafe la parte ha evidenziato, tra l’altro, quanto segue:

- il GSE ha avviato in data 02/01/2018 i controlli ex art. 12 del succitato D.M. 11/01/2017 in relazione ad RVC presentate tra il 15/10/2015 ed il 02/05/2016 ed approvate nei giorni immediatamente successivi, dunque tutte emesse a più di 18 mesi di distanza dall’avvio del procedimento che ha portato alla revoca dei benefici;

- la sentenza impugnata ha erroneamente ritenuto che il potere spettante al GSE andasse inquadrato non già nel paradigma dell’autotutela, bensì in un potere di accertamento e controllo volto ad acclarare lo stato dell’impianto ed accertarne la corrispondenza rispetto a quanto dichiarato dall’interessato;

- sulle RVC soggette a controllo si era ormai formato il legittimo affidamento dell’Appellante, tenuto conto che il GSE aveva illo tempore accolto tutte le richieste di verifica e certificazione, dichiarandole conformi al D.M. 28/12/2012 in allora vigente ed alle predette Linee Guida. Infatti, l’art. 13.1 delle Linee Guide EEN 9/2011 individuava la documentazione da trasmettere al GSE per le verifiche e certificazioni dei risparmi energetici dei progetti standard (quali quelli presentati dall’Appellante) e segnatamente: “ a) informazioni relative al soggetto titolare di progetto (…); b) descrizione dell’intervento o degli interventi inclusi nel progetto; c) informazioni relative ai principali collaboratori al progetto (…); 17 d) informazioni relative agli eventuali contributi economici di qualunque natura già concessi per la realizzazione del medesimo progetto da parte di Amministrazioni pubbliche statali, regionali o locali; e) data di avvio del progetto; f) prospetto di rendicontazione, per ogni tipologia di intervento inclusa nel progetto, riepilogativo della procedura di calcolo dei risparmi di cui si richiede la verifica e certificazione ”. Con riferimento alle RVC oggetto del giudizio di primo grado, l’appellante aveva al riguardo trasmesso al GSE tutta la documentazione prevista dalla normativa di settore, tanto che il GSE aveva accolto le richieste di verifica e certificazione ritenendole tutte conformi al D.M. 28/12/2012 ed alle predette Linee Guida;

- come evidenziato nel ricorso di primo grado, il termine assegnato dal GSE all’appellante per la presentazione della documentazione a sostegno di quanto dichiarato per ciascuna RVC risultava del tutto irragionevole e troppo breve in relazione alla mole di documenti pretesi e, dunque, gravemente sproporzionato. Invero, il GSE aveva inviato l’avviso di avvio del procedimento di verifica in data 02/01/2018, assegnando il termine di (soli) 30 giorni per depositare tutta la documentazione tecnica ed amministrativa relativa a ben 43 RVC. Si noti che, all’interno di ciascuna RVC, sono raggruppati – mediamente – tra i 15 ed i 20 singoli interventi: per ciascuno di essi, il GSE pretendeva l’invio della documentazione completa entro un termine brevissimo, oltretutto in periodo di chiusura per le festività di inizio anno e rispetto al quale la minima proroga del termine di ulteriori 30 giorni risultava anch’essa del tutto insufficiente rispetto alla mole di documentazione pretesa;

- come evidenziato, l’appellante aveva a suo tempo consegnato al GSE tutta la documentazione prevista nell’art. 13.1 delle Linee Guide EEN 9/2011 per le verifiche e certificazioni dei risparmi energetici dei progetti standard. Tanto che il GSE aveva accolto le richieste di verifica e certificazione ritenendole tutte conformi al D.M. 28/12/2012 ed alle predette Linee Guida, avendo evidentemente avuto modo di verificare la correttezza della documentazione prodotta. Soltanto in sede di controllo successivo – e ben oltre il termine di 18 mesi dall’approvazione delle RVC per cui è ricorso – il GSE richiedeva all’appellante documentazione ulteriore e diversa rispetto a quella presentata in sede di certificazione dei risparmi energetici e che l’appellante non aveva alcun dovere di conservare;

- la sentenza impugnata ha erroneamente ritenuto che l’omessa produzione dei documenti richiesti dal GSE in sede di controllo costituisca sempre una violazione rilevante ai sensi dell’art. 42, co. 3, lett. c) del D.Lgs. n. 28/2011, in quanto l’art. 12, co. 14, del D.M. 11/01/2017 ha individuato le fattispecie “rilevanti” in: “ a) la presentazione al GSE di dati non veritieri o documenti falsi, mendaci o contraffatti, al fine di avere indebito accesso agli incentivi; b) l’indisponibilità della documentazione da conservare obbligatoriamente ai sensi del presente decreto, nel caso in cui se ne sia già accertata l'assenza nell'ambito di una precedente attività di controllo; c) il comportamento ostativo od omissivo tenuto nei confronti del gruppo 24 di verifica, consistente anche nel diniego di accesso alle strutture dell'intervento nella disponibilità del soggetto titolare del progetto ovvero alla documentazione purché' strettamente connessa all’attività di controllo; d) l'alterazione della configurazione dell'intervento, non comunicata al GSE, finalizzata ad ottenere un incremento degli incentivi; e) l'utilizzo di componenti contraffatti ovvero rubati; f) l'inosservanza delle prescrizioni contenute in precedenti provvedimenti in esito all’attività di controllo ”. Le sovra riportate fattispecie, configurando delle ipotesi di violazione della normativa di settore e di conseguente decadenza dei privati dai benefici ottenuti, devono senz’altro considerarsi tassative e di stretta interpretazione.

La mancata produzione dei documenti che ciascun proponente ha l’obbligo di conservare ed esibire a richiesta risulta invece considerata alla precedente lett. b) ma è ritenuta rilevante esclusivamente nel caso in cui “ se ne sia già accertata l'assenza nell'ambito di una precedente attività di controllo ”.

11. Tanto delimitato l’ambito di indagine, il Collegio ritiene i richiamati motivi di appello fondati con portata assorbente rispetto alle altre censure a supporto della domanda demolitoria.

11.1. Come chiarito dall'Adunanza Plenaria, la decadenza si differenzia dall'autotutela, tra l'altro, " per la tipologia del vizio, more solito individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall'istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporto " (in questi termini, Cons. St., Ad. Plen., 11 settembre 2020, n. 18).

Se ne deduce che "quando al privato è stato attribuito un "bene della vita" all'esito di uno specifico procedimento, la decadenza può riguardare, in linea di massima (“more solito”) tre ipotesi, quella in cui il beneficio sia stato conseguito sulla base di dichiarazioni o documenti non veri (come nel caso che aveva dato origine alla rimessione all'Adunanza Plenaria, nel quale, con riferimento all'attestazione dell'origine dei pannelli fotovoltaici, era stato presentato un documento non conforme a quello che l'Ente di controllo aveva originariamente emesso), quella dell'inadempimento alle condizioni e agli obblighi cui il beneficio è subordinato e quella della sopravvenuta carenza dei requisiti per il suo ottenimento; esorbita invece dall'ambito di applicazione dell'istituto, per ricadere in quello dell'autotutela, la fattispecie in cui l'Amministrazione, dopo aver valutato e ritenuto sussistenti, esplicitamente o implicitamente, i presupposti per la concessione dell'incentivo, così ingenerando nel privato il ragionevole convincimento della sua spettanza, riesamini la situazione e pervenga a una conclusione opposta. L'elemento che consente di distinguere tra decadenza e autotutela, riconducendo la fattispecie concreta all'una o all'altra, è dunque l'affidamento del privato, che non c'è - o comunque non è tutelabile - nella prima (perché questi non vanta alcun affidamento "legittimo", laddove abbia presentato documenti o dichiarazioni false, e perché la violazione delle prescrizioni e la sopravvenuta carenza dei requisiti sono successivi alla concessione del beneficio), mentre può esserci nella seconda" (Cons. Stato, sez. II, 6 settembre 2024, n. 7461).

12. Come ricostruito da questa sez. II, con sentenza 6 settembre 2024, n. 7461: “ Sulla qualificazione dell’atto con cui il GSE, dopo aver ammesso un privato alle tariffe incentivanti, accerti il difetto dei requisiti previsti per l’accesso al beneficio, disponendone il recupero, si sono susseguiti due diversi orientamenti giurisprudenziali. Secondo una prima posizione, si tratterebbe di una pronuncia di decadenza, emessa nell’esercizio del potere di verifica attribuito e regolato dall’art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011 (Cons. St., sez. IV, sent. n. 2380 del 2019, citata anche dal GSE nel proprio gravame). Per un diverso e più recente orientamento, «la titolarità del potere di verifica e controllo, tuttavia, non consente l’indiscriminata rimessa in discussione dei presupposti iniziali, senza il rispetto delle necessarie garanzie e degli affidamenti in capo alle imprese direttamente coinvolte, in quanto una volta che il procedimento si è concluso con il vaglio positivo degli elementi forniti dal privato, il riesame dei medesimi elementi deve seguire i canoni ed i presupposti del potere di autotutela, sotto tutti i punti di vista» (Cons. St., sez. II, sent. n. 4983 del 2022; negli stessi termini, si v. anche Cons. St., sez. II, sent. n. 10007 del 2023, che ha confermato come «il gestore, come ogni amministrazione, possa riesaminare in sede di autotutela una propria precedente determinazione, ma siffatto potere non va confuso con quello di decadenza che si fonda sul controllo per la prima volta di elementi, dati e informazioni non oggetto di una precedente verifica già conclusa positivamente»).

28. Non sussistono tuttavia i presupposti per rimettere la questione all’Adunanza Plenaria, dato che il primo orientamento, più risalente nel tempo, è stato superato da quello, più recente, formatosi presso la Seconda Sezione cui sono ora assegnate le controversie relative al GSE.

29. Il Collegio ritiene quindi di confermare la posizione secondo cui, una volta disposta l’ammissione agli incentivi, il GSE non può più contestare l’eventuale carenza dei requisiti previsti dalla normativa applicabile, dovendo in tali casi provvedere in autotutela, nel rispetto dei presupposti di legge. A sostegno di questa tesi, milita anche la considerazione che la decadenza si differenzia dall’autotutela, tra l’altro, «per la tipologia del vizio, more solito individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall’istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporti» (in questi termini, Cons. St., Ad. Plen., sent. n. 18 del 2020): pertanto, quando al privato è stato attribuito un “bene della vita” all’esito di uno specifico procedimento, la decadenza può riguardare tre ipotesi, quella in cui il beneficio sia stato conseguito sulla base di dichiarazioni o documenti non veri (come nel caso che aveva dato origine alla rimessione all’Adunanza Plenaria, nel quale, con riferimento all’attestazione dell’origine dei pannelli fotovoltaici, era stato presentato un documento non conforme a quello che l’Ente di controllo aveva originariamente emesso), quella dell’inadempimento alle condizioni e agli obblighi cui il beneficio è subordinato e quella della sopravvenuta carenza dei requisiti per il suo ottenimento; esorbita invece dall’ambito di applicazione dell’istituto, per ricadere in quello dell’autotutela, la fattispecie in cui l’Amministrazione, dopo aver valutato e ritenuto sussistenti, esplicitamente o implicitamente, i presupposti per la concessione dell’incentivo, così ingenerando nel privato il ragionevole convincimento della sua spettanza, riesamini la situazione e pervenga a una conclusione opposta.

L’elemento che consente di distinguere tra decadenza e autotutela, riconducendo la fattispecie concreta all’una o all’altra, è dunque l’affidamento del privato, che non c’è – o comunque non è tutelabile – nella prima (perché questi non vanta alcun affidamento “legittimo”, laddove abbia presentato documenti o dichiarazioni false, e perché la violazione delle prescrizioni e la sopravvenuta carenza dei requisiti sono successivi alla concessione del beneficio), mentre può esserci nella seconda. ”.

12.1. Ancora più di recente, con decisioni del 9/10/2024 n.8122 e del 9/7/2025, n.5999, espresse su analoghe vicende, la sezione ha ribadito che si ricade nell'ambito dell'autotutela, e non in quello della decadenza, quando il procedimento di secondo grado abbia fatto seguito " non già al mero controllo di elementi semplicemente dichiarati o autocertificati dalla parte interessata, bensì a un precedente procedimento di verifica "sostanziale" del progetto e delle RVC già esitate, completato dopo complessa attività istruttoria svolta in contraddittorio con la parte interessata " (Cons. Stato, sez. II, 24 marzo 2025, n. 2433) , precisando ulteriormente come non sia legittimo il diniego di incentivazione fondato esclusivamente sul mancato assolvimento di un obbligo documentale che non era previsto al momento della presentazione della richiesta, laddove il responsabile del progetto abbia adempiuto agli obblighi imposti dalle linee guida e dalle regole tecniche vigenti ratione temporis ; nel caso in cui si chieda al beneficiario la dimostrazione ex post del possesso di requisiti mai per l'innanzi richiesti, con tutte le conseguenze sfavorevoli derivanti dal fatto di non essere in grado di produrli, viene in rilievo un'illegittima modalità di esercizio del potere, non potendosi tollerare " alla luce dei principi anche europei di tipicità, tassatività, prevedibilità e conoscibilità delle norme che regolano l'azione amministrativa, una soluzione esegetica che imponga ex post a carico del privato l'obbligo di acquisire documentazione originariamente non prevista, e che di poi consenta al GSE la verifica del possesso dei requisiti in assenza di criteri predeterminati, producendo nella sostanza nella sfera del destinatario una sorta di effetto a sorpresa " (Cons. Stato sez. IV 28 settembre 2021 n. 6512).

12.2. Dunque, sebbene non sia in discussione il potere del GSE di svolgere gli approfondimenti istruttori e di chiedere le integrazioni documentali ritenute utili per l'accertamento dei presupposti per l'erogazione degli incentivi pubblici, quale corollario del potere/dovere di controllo e di verifica di cui è titolare, non è legittimo il diniego di incentivazione fondato esclusivamente sul mancato assolvimento di un obbligo documentale che non era previsto al momento della presentazione della richiesta, che anzi si pone in contrasto con i principi di collaborazione e buona fede di cui all'art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241 del 1990, e della fiducia, che è sancito espressamente nell'ambito dei contratti pubblici dal codice approvato con d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, ma che a ben vedere rappresenta una criterio generale di esercizio dell'attività amministrativa discrezionale (in questi termini, Cons. Stato, sez. II, 9 maggio 2025, n. 3981).

13. Alla stregua dei principi ripetutamente affermati dalla sezione, dai quali il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi, va rilevato come, nella specie, la contestazione posta alla base del provvedimento adottato dal GSE riguardi la pretesa carenza della documentazione presentata a corredo delle RVC, rispetto alla quale non erano stati mossi rilievi in sede di approvazione delle stesse, senza che venga dedotta alcuna falsità o non veridicità delle dichiarazioni rese all'epoca, ovvero alcun inadempimento o sopravvenuta carenza dei requisiti.

14. Trattandosi di un vero e proprio annullamento d'ufficio, esso avrebbe dovuto essere adottato nel rispetto dei presupposti di legge, come dedotto dall’appellante (con particolare riferimento al superamento del termine ragionevole non superiore a diciotto mesi decorrente dall'entrata in vigore della legge n. 124 del 2015 che ha modificato l'art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990, ossia dal 28 agosto 2015, mentre il procedimento è stato avviato e il provvedimento emesso oltre il richiamato termine).

15. L'appello merita quindi accoglimento nella parte in cui è volto a ottenere, in riforma della sentenza di primo grado, la caducazione del provvedimento di annullamento d'ufficio e dei conseguenti atti di recupero.

Assorbiti gli ulteriori profili e domande.

Per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata deve essere accolto il ricorso di primo grado e annullato il provvedimento gravato.

16. Sussistono giustificati motivi, in ragione della peculiarità della controversia e della natura delle difese dell’amministrazione intimata, per compensare tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado, annullando i provvedimenti ivi impugnati.

Spese del doppio grado compensate.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare i soggetti privati citati in sentenza.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

BE NZ, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

IA TE IN, Consigliere, Estensore

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA TE IN	BE NZ

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.