Pubblicato il 04/12/2025

N. 09570/2025REG.PROV.COLL.

N. 09521/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9521 del 2022, proposto dal Comune di Monte Porzio Catone, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Petrillo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

“Gli Amici di Tocco”, società cooperativa edilizia in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Edward William Watson Cheyne e Maria Paola Gentili, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Maria Paola Gentili in Roma, via Boncompagni n. 16;

nei confronti

GI LC, AT SI, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 4981/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della società “Gli Amici di Tocco”;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 22 ottobre 2025 il Cons. NI LL e uditi per le parti, in collegamento da remoto, l’Avv. Freddi, in sostituzione dell'Avv. Petrillo, per il Comune di Monte Porzio Catone; e gli Avvocati Cheyne e Gentili per la società appellata;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Cooperativa Edilizia “Gli Amici di Tocco”, proprietaria di un terreno sito nel Comune di Monte Porzio Catone, aveva richiesto ed ottenuto, nel 2014, un permesso di costruire per la realizzazione di un complesso immobiliare costituito da undici villette unifamiliari, ultimato nel 2018.

In data 25 maggio 2021, il Comune trasmetteva alla Cooperativa una comunicazione di avvio del procedimento sanzionatorio per irregolarità nella costruzione degli undici villini, richiamando un esposto con cui si denunciava un presunto abuso relativo alla costruzione di sottostrutture in cemento armato.

In seguito, l’Amministrazione comunale ingiungeva alla Cooperativa la “demolizione e rimozione, con conseguente messa in pristino dello stato dei luoghi, delle sottostrutture in cemento armato dei villini n. 9-10-11”.

2. Avverso tale provvedimento (Ordinanza Dirigenziale n. 1 del 23 giugno 2021 del Comune di Monte Porzio Catone, Prot. n. 1 – 2021 – 06 -23 – 0010772, all. 12 del ricorso di primo grado) la Cooperativa promuoveva ricorso al T.A.R. Lazio, che lo accoglieva con la sentenza impugnata nel presente giudizio.

Ritenendo fondato il primo motivo di ricorso e dichiarando assorbiti quelli non esaminati, il T.A.R. rilevava che dall’ordinanza impugnata e della documentazione tecnica allegata non fossero individuabili con esattezza le opere dichiarate abusive, denominate genericamente “sottostrutture in cemento armato”, nonché le pretese difformità rispetto all’autorizzazione sismica n. 21318/D.

Secondo il T.A.R., dalla perizia del 24 maggio 2021 non emergeva alcuna difformità tra quanto autorizzato dal Comune e quanto realizzato dalla società, ma al più un errore nella realizzazione del progetto, il quale indicava un piano quotato non conforme allo stato dei luoghi (più alto dell’andamento normale dei terreni).

La medesima considerazione veniva estesa tanto allo “schema informale”, (all. 4 e 5, depositati dall’Amministrazione resistente in primo grado il 28 settembre 2021) quanto all’elaborato grafico.

3. L’indicata sentenza è stata impugnata con ricorso in appello dal Comune di Monte Porzio Catone.

Si è costituita in giudizio, per resistere al ricorso, la società ricorrente in primo grado.

Il ricorso in appello è stato trattenuto in decisione all’udienza straordinaria del 22 ottobre 2025.

4. Preliminarmente deve osservarsi che in data 17 ottobre 2025 l’avv. Giuseppe Petrillo, difensore del Comune appellante, ha depositato una memoria nella quale ha dichiarato che “ in data 11.03.2024, l’Amministrazione ha disposto la revoca dell’incarico professionale precedentemente conferito. Pertanto, si informa l’Ecc.mo Consiglio di Stato che, a decorrere dall’11.03.2024, lo scrivente non rappresenta più l’Ente nel suddetto procedimento rubricato con R.G. N. 9521/2022 ”.

All’udienza del 22 ottobre 2025, l’Avv. Freddi ha dichiarato di essere presente in sostituzione dell'avv. Petrillo esclusivamente al fine di verificare l’eventuale deposito di una nuova costituzione in giudizio, e ha chiesto il rinvio dell’udienza in attesa della possibile nomina di un nuovo difensore.

In argomento ritiene il Collegio che, per giurisprudenza assolutamente pacifica, la rinuncia al mandato - al pari della revoca della procura - non ha effetto nei confronti dell'altra parte finché non sia avvenuta la sostituzione del difensore e non esime il difensore rinunciante, sino a quando non ha informato il cliente, dal compimento di quelle attività difensive immanenti, connesse alla funzione di procuratore presente in udienza (in questo senso, ex multis , Corte di cassazione, Sez. III, Ordinanza, 14 ottobre 2021, n. 28004).

Ne consegue che la menzionata revoca, in difetto della nomina di un nuovo difensore, non incide sulla rappresentanza in giudizio della parte appellante, sicché sussistono i presupposti per procedere alla trattazione del gravame.

Essendo assicurati la rappresentanza e l’esercizio del diritto di difesa in giudizio, non sussistono infatti le condizioni per concedere il richiesto rinvio di udienza (art. 73, comma 1 -bis , cod. proc. amm.): tanto più che, essendo la revoca del mandato risalente al marzo 2024, la parte ha finora avuto oltre un anno e mezzo per procedere alla nomina di un nuovo difensore.

5. Passando all’esame del merito, con l’unico motivo – rubricato “ Eccesso di potere giurisdizionale per difetto di istruttoria, travisamento dei presupposti in fatto e in diritto ” - l’appellante (parte resistente e soccombente in primo grado), censura il capo della sentenza che, in accoglimento delle doglianze della parte ricorrente, ha ritenuto il provvedimento viziato da difetto di motivazione e di istruttoria.

In particolare, il riferimento alle “sottostrutture in cemento armato” realizzate al di sotto dei villini nn. 9-10-11 sarebbe sufficiente all’identificazione dell’abuso edilizio, non essendo necessaria motivazione ulteriore.

Infatti, l’ordinanza di demolizione, in quanto atto dovuto e vincolato, non richiederebbe una motivazione ulteriore rispetto alla semplice indicazione dei presupposti di fatto e all’individuazione degli abusi edilizi.

Ad avviso dell’appellante queste ragioni sarebbero state riconosciute fondate dal T.A.R. Napoli nelle sentenze nn. 3239/2022, 2457/2022 e 2315/2022 e dal T.A.R. Marche nella sentenza n. 116/2020.

6. Con memoria di costituzione depositata il 24 gennaio 2023, la società appellata ha riproposto i motivi e le eccezioni non esaminate e dichiarate assorbite dalla sentenza di primo grado.

Con specifico riferimento al motivo di appello dedotto dal Comune, la Cooperativa appellata ha ritenuto, in primo luogo, che non sarebbe possibile evincere dal contenuto del provvedimento l’effettiva consistenza dell’abuso e, dunque, dei profili di difformità rispetto al permesso a costruire e all’autorizzazione sismica n. 21318/D.

In secondo luogo, ha sostenuto che seppur il Comune, con il riferimento alle “sottostrutture in cemento armato”, abbia voluto indicare le fondazioni degli immobili, l’ordinanza di demolizione sarebbe comunque illegittima.

Infatti, a causa del naturale dislivello del terreno, il piano di posa delle fondazioni si trovava a una quota significativamente più bassa rispetto al piano seminterrato, e per questo motivo in fase di progettazione si è reso necessario aumentare l’altezza delle fondazioni tramite la realizzazione di un piano tombato. In conformità all’autorizzazione paesaggistica, tali fondazioni sono state interrate in modo da risultare emergenti per un’altezza di soli 1,5 metri.

7. Ad avviso del Collegio il gravame è infondato, e la sentenza impugnata merita conferma.

Il T.A.R., nella valutazione contestata con il mezzo in esame, è giunto alla conclusione dell’indeterminatezza dell’oggetto del provvedimento a seguito di un analitico esame dei plurimi elementi – relativi ai possibili significati da attribuire all’espressione in questione - confluiti negli atti del giudizio: “ nulla ha osservato l’amministrazione a fronte dei profili problematici della relazione comunale posti in luce dalla ricorrente mediante la produzione di elaborati recanti illustrazione di una serie di aspetti critici (quali a es. l’annotazione apposta a mano nell’angolo inferiore sinistro della seconda tavola di una quota di mt. 3,00 nello spigolo di confine a monte, ciò che avrebbe alterato “a cascata” le conseguenti misurazioni, e la “confusione” tra “quota di livello” e “quota di riferimento del progetto” sempre per l’angolo in questione; cfr. all. 2-16 ric. dep. 22.10.21 e par. II.3 mem. 11.2.22 ric.; v. anche all.ti 3-17 e 4-17bis ric.). Né può rilevare il documento qualificato (dalla stessa resistente) “schema informale” (all. 5-4 dep. 28.9.21 amm.), la cui “certezza” è stata messa in dubbio dalla società istante (essendone rimasto ignoto l’autore) e che comunque non è richiamato nell’ordinanza in esame. Anche l’elaborato grafico cui fa riferimento la perizia della parte pubblica (dep. il 18.10.2021, “rilievo plano altimetrico”) non individua né le difformità, né indica le “sottostrutture” illegittime che andrebbero demolite. A nulla rilevano, al fine di sostenere la legittimità del provvedimento impugnato, le pur puntuali allegazioni dei sigg.ri LC e SI sull’entità del preteso abuso, trattandosi di affermazioni che provengono da una parte privata e che non risultano recepite dalle autorità pubbliche titolari degli inerenti poteri di vigilanza (cfr. punto 1 rel. 23.1.22 del geom. Barone, in cui si offre una descrizione delle asserite “difformità realizzate in corso d’opera ai villini 9-10- 11”, ovvero “la notevole elevazione dei piani interrati rispetto al piano di campagna originario mediante la realizzazione di 2 livelli di sottostrutture interposte tra l’estradosso della fondazione e le basi dei piani interrati [nonostante nel progetto approvato i piani interrati sarebbero dovuti essere incassati nel profilo del terreno originario], artificio strutturale successivamente celato con ingente riporto di nuovo terreno posto a ridosso delle sottostrutture contestate, contenuto da vari filari di altrettanto impattanti opere di sostegno in cemento armato […]”) ”.

8. Tale, condivisibile, valutazione non risulta superata dal mezzo in esame, articolato da pag. 10 a pag. 13 del ricorso in appello.

Esso, dopo aver difeso la legittimità del provvedimento comunale in punto di adeguatezza dell’istruttoria, alle pag. 12 e 13 contesta il rilevato difetto di motivazione, sottolineando la natura vincolata del potere sanzionatorio ed affermando che “l’ordinanza di demolizione oggetto del presente giudizio ha recepito gli interventi, i sopralluoghi e i documenti prodotti al fine di verificare l’esistenza dell’abuso circa le sottostrutture in cemento armato, i quali da soli risultano essere sufficienti ad identificare e qualificare l’opera difforme”.

Tale argomento però è doppiamente infondato.

8.1. Esso anzitutto non supera le sopra riportate argomentazioni con le quali il T.A.R. ha ritenuto generico il riferimento alle “sovrastrutture in cemento armato”: sul punto il gravame, a parte l’asserzione sopra riferita, non contiene elementi od argomenti atti a confutare tale valutazione.

8.2. In secondo luogo, la questione non concerne tanto l’inadempimento di un presunto obbligo motivazionale rafforzato imposto dalla legge, essendo pacifico che l’ordinanza di demolizione, in quanto provvedimento vincolato, è sufficientemente motivata con l’accertamento dell’abusività del manufatto.

In altre parole, è il legislatore che nell’attribuire il potere all’Amministrazione considera prevalente l’interesse pubblico alla rimozione dell’abuso rispetto alla ponderazione, in motivazione, di interessi secondari che possono emergere nel caso concreto (Cons. Stato, Ad. Plen. n. 9 del 2017).

Tuttavia tale potere, ancorché vincolato, non può tradursi in una sostanziale indeterminatezza dell’oggetto del provvedimento mediante il quale esso si esercita: proprio perché l’effetto vincolante sorge dall’accertamento dell’esistenza di un manufatto abusivo sufficientemente determinato nella consistenza, e – ove non realizzato sine titulo - nell’accertamento della eventuale deviazione dal titolo abilitante (fattispecie qui ricorrente).

Dal provvedimento repressivo devono pertanto emergere gli estremi essenziali dell’abuso, vale a dire quali opere risultino abusive e in cosa consistano le loro difformità rispetto al titolo edilizio (Consiglio di Stato, sez. II, 15 settembre 2023, n. 8339).

Nel caso di specie il difetto istruttorio e motivazionale attiene ad un profilo diverso e del tutto peculiare.

Il riferimento alle “sottostrutture in cemento armato dei villini nn. 9-10-11” risulta infatti generico, perchè l’espressione “sottostruttura”, in materia edilizia, è un termine polisenso, che indica tutte le parti strutturali inferiori di un edificio, al di sotto del livello del terreno, con funzione di sostegno e trasmissione dei carichi al suolo.

Ne consegue che la genericità dell’espressione utilizzata concreta il vizio motivazionale riconosciuto sussistente dal primo giudice, nel senso sopra precisato (come difetto di indicazione dei corretti criteri di individuazione dei presupposti fattuali per l’esercizio del potere: e non già sul piano della doverosità o meno del provvedere, una volta correttamente accertato l’abuso).

9. La conferma, sotto questo profilo, della sentenza gravata preclude – in ragione dell’esito caducatorio, satisfattivo della pretesa avanzata in primo grado - l’esame delle questioni non esaminate dal T.A.R. e riproposte in appello dalla parte appellata.

Il ricorso in appello deve essere pertanto respinto perché infondato.

Le spese del giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la regola della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il Comune di Monte Porzio Catone al pagamento in favore della società appellata delle spese del presente giudizio, liquidate in complessivi euro quattromila/00, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IO NC, Presidente

Davide Ponte, Consigliere

NI LL, Consigliere, Estensore

Annamaria Fasano, Consigliere

Francesca Picardi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NI LL	IO NC

IL SEGRETARIO