Pubblicato il 22/12/2025

N. 10195/2025REG.PROV.COLL.

N. 01931/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1931 del 2023, proposto
- dal Consorzio LI MO e dalle società Immobiliare RA s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'avvocato Francesco Mazzoleni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
- dalla società Paola 2050 s.r.l. in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi, dall'avvocato Giovanni Ortis con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

contro

il Comune di Grado, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Luigi Garofalo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Ruggero Fauro, 43;
la Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia, non costituita in giudizio;

nei confronti

delle società G.E.V.A. s.p.a., La Sacca s.r.l., Monte Mare Grado s.r.l., non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Friuli Venezia Giulia (Sezione Prima) n. 513 del 29 novembre 2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Grado;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 novembre 2025 il consigliere HE OR e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio ha ad oggetto le domande di annullamento della deliberazione del consiglio comunale n. 27 dell’11 agosto 2021 del Comune di Grado, che ha approvato la variante n. 34 del piano regolatore comunale, e dei relativi atti endoprocedimentali, nonché la domanda di risarcimento del danno scaturente da tale decisione, proposte dal Consorzio LI MO e dalle società Immobiliare RA s.r.l. e Paola 2050 s.r.l. innanzi al T.a.r. per il Friuli Venezia Giulia, che le ha respinte con la sentenza n. 513 del 29 novembre 2022.

2. Si espongono i fatti rilevanti per la decisione.

2.1. Con le deliberazioni n. 9 dell’8 maggio 2004 e n. 12 del 31 gennaio 2005, il consiglio comunale di Grado ha approvato il piano regolatore generale comunale – P.R.G.C.

2.2. Con la deliberazione n. 1 del 20 gennaio 2012, il consiglio comunale di Grado ha approvato il piano regolatore particolareggiato comunale di iniziativa privata “ Variante al PRPC Comparto B Sacca dei MO ”, proposto dal Consorzio LI MO.

2.2. Con la deliberazione n. 41 del 2013, il consiglio comunale di Grado ha approvato l’atto denominato: “ Variante sostanziale di manutenzione al Piano Regolatore Generale Comunale. Direttive ai sensi e per gli effetti di cui all'8° comma dell'art. 63bis della Legge Regionale n. 5/2007” , con cui si sono emanate 27 direttive in base alle quali si doveva predisporre una revisione completa del P.R.G.C.

2.4. Con la deliberazione n. 10 del 10 giugno 2015, il consiglio comunale di Grado ha emanato un’ulteriore direttiva, finalizzata ad una revisione completa del P.R.G.C., avente ad oggetto “ Atto di indirizzo per la redazione di una variante al PRGC destinata alle strutture ricettive al fine di limitare le altezze all'interno della zona omogenea B0”.

2.5. Con la determinazione dirigenziale n. 687 del 31 agosto 2017, è stato conferito l’incarico per lo sviluppo degli elaborati scritti e grafici finalizzati all’approvazione di una variante generale al vigente P.R.G.C. per la sola parte strutturale.

In attuazione di questo incarico, il 19 febbraio 2018, è stato depositato l’elaborato denominato: “ Documento di analisi preliminare del territorio finalizzato all’emissione di Direttive per una Variante agli elementi Strategici e strutturali del Piano Regolatore Generale Comunale ”.

Con la deliberazione n. 3 del 26 febbraio 2018, il consiglio comunale di Grado ha approvato il suddetto documento di analisi e ha impartito le direttive per la redazione della variante generale alla componente strutturale del vigente Piano regolatore generale comunale e alla componente operativa congruente con alcuni aspetti strategici ritenuti prioritari come di seguito declinate.

2.6. Con la deliberazione n. 2 di data 13 febbraio 2020, il consiglio comunale di Grado ha adottato il rapporto ambientale e la “ Variante generale alla componente strutturale del vigente Piano Regolatore Generale Comunale e alla componente operativa congruente con alcuni aspetti strategici ritenuti prioritari ” n. 34.

2.7. Con la deliberazione n. 27 di data 11 agosto 2021, il consiglio comunale di Grado ha approvato la variante generale alla componente strutturale del vigente Piano regolatore generale comunale e alla componente operativa, e ha approvato le controdeduzioni alle osservazioni degli interessati.

3. Con il ricorso notificato il 23 aprile 2022 e depositato il 6 maggio 2022, il Consorzio LI MO, la società Immobiliare RA s.r.l. e la società Paola 2050 s.r.l., hanno impugnato, innanzi al T.a.r. per il Friuli Venezia Giulia, la variante generale n. 34 al Piano regolatore generale del Comune di Grado, nella parte in cui ha introdotto l’art. 22.3 “ ZTO G1 – Comprensorio turistico e direzionale della Sacca dei MO ” delle N.T.A. e nella parte in cui ha modificato, sotto i profili strutturale ed operativo, la disciplina urbanistica del “ Comparto B – Sacca dei MO ”, dettata dal P.R.P.C., approvato con la precedente delibera del consiglio comunale di Grado del 20 gennaio 2012 n. 1 e oggetto della convenzione di lottizzazione stipulata tra il Comune di Grado e il Consorzio LI MO in data 30 maggio 2012.

3.1. Si è costituito in giudizio il Comune di Chioggia, resistendo al ricorso.

4. Con la sentenza n. 513/2022, il T.a.r. per il Friuli Venezia Giulia ha respinto il ricorso e condannato le società ricorrenti al pagamento delle spese del giudizio.

5. Il Consorzio e le società hanno proposto appello avverso la sentenza di primo grado, formulando cinque motivi di appello.

5.1. Si è costituito in giudizio il Comune di Grado, con la memoria di costituzione del 18 aprile 2023.

3.2. Il 30 dicembre 2024, parte appellante ha depositato un atto in cui ha domandato la dichiarazione di interruzione del processo a causa della sentenza n. 78/2023 del Tribunale di Udine che ha dichiarato l’apertura della liquidazione giudiziale dell’Immobiliare RA s.r.l.

3.3. Il 9 maggio 2025, sia il Consorzio lido MO che la società Immobiliare RA in liquidazione hanno depositato, rispettivamente, un atto di riassunzione del processo, con il patrocinio di nuovo difensore.

3.4. In vista dell’udienza di discussione, in data 10 ottobre 2025, l’Immobiliare RA e il Consorzio hanno depositato scritti difensivi, mentre il Comune di Grado vi ha provveduto in data 13 ottobre 2025.

3.5. Le appellanti hanno depositato repliche in data 22 ottobre 2025, seguite, il giorno successivo, dal Comune.

4. All’udienza di discussione del 13 ottobre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Con il primo motivo di appello, gli appellanti impugnano il capo che ha respinto il primo motivo di ricorso, lamentando la violazione dell’art. 17 legge n. 1150/1942.

Gli appellanti deducono che sarebbe errato il punto della motivazione in cui il T.a.r. ha affermato che: “ spirato il termine di efficacia della convenzione, sarebbe venuta meno l’intera disciplina stabilita dalle norme tecniche di attuazione del P.R.P.C., con conseguente piena ed insindacabile discrezionalità del Comune nel dettare una disciplina nuova ” (così, l’appello, pag. 8), perché, invece, l’art. 17 legge n. 1150/1942, come interpretato dalla giurisprudenza richiamata nel motivo di appello, stabilirebbe che “ decorso il termine stabilito per l’esecuzione del piano particolareggiato, questo diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione, rimanendo soltanto fermo a tempo indeterminato l’obbligo di osservare, nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti, gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 2 aprile 2020, n. 2224). ”.

Svolta questa premessa, le società appellanti deducono che sarebbe accertata “ la preesistenza di una posizione giuridica qualificata dei ricorrenti in relazione alla variante n. 34 ”, che legittimerebbe e farebbe scaturire l’interesse delle società a far valere l’illegittimità delle nuove previsioni anche a prescindere dallo spirare del termine di scadenza della convenzione, dopodiché esse procedono a formulare le doglianze avverso la variante n. 34 al PRGC.

Si evidenzia, inoltre, che “ Il T.A.R. F.V.G. ha del tutto omesso di pronunciarsi sulla immediata applicabilità delle norme tecniche di attuazione della variante n. 34 anche nel periodo di vigenza della Convenzione, nel caso in cui gli odierni appellanti dovessero presentare un’istanza di variante alla Convenzione stessa ”.

Si domanda pertanto che questo Consiglio “ in totale riforma della sentenza impugnata sul punto, accert [i] e dichiar [i] la piena sussistenza in capo agli odierni appellanti dell’interesse concreto ed attuale ad impugnare l’art. 22.3 della NTA della variante n. 34 del PRGC del Comune di Grado ”.

5.1. Il primo motivo di appello è infondato.

5.2. L’art. 17, comma 1, legge n. 1150/1942, norma invocata dall’appellante nel motivo in esame, dispone che: “ Decorso il termine stabilito per la esecuzione del piano particolareggiato questo diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione, rimanendo soltanto fermo a tempo indeterminato l'obbligo di osservare nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso ”.

Questa norma viene interpretata dalla giurisprudenza amministrativa, con orientamento che costituisce vero e proprio jus receptum , in stretta aderenza al suo tenore letterale, nel senso che, alla scadenza dell’efficacia del piano particolareggiato, in difetto di una nuova pianificazione da parte dell’ente, rimangono fermi quei contenuti conformativi del territorio che attengono all’“ obbligo di osservare nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso ”.

5.3. Nel dichiarare infondato il primo motivo di ricorso, il Giudice di primo grado non si è affatto discostato dall’interpretazione dell’art. 17 legge n. 1150/1942 fatta propria dall’orientamento giurisprudenziale richiamato dagli appellanti, bensì, dopo aver evidenziato che la disposta ultrattività della disciplina urbanistica previgente prevista dalla variante generale con riferimento alle convenzioni urbanistiche ancora efficaci ha salvaguardato adeguatamente il legittimo affidamento e l’interesse delle appellanti, ha ritenuto che sia legittimo che il Comune approvi una variante generale che andrà a conformare diversamente da quanto in precedenza previsto l’area di proprietà di parte appellante, una volta divenuta inefficace la pianificazione ad iniziativa privata e la relativa convenzione urbanistica.

5.4. Il Collegio ritiene che, contrariamente a quanto affermato dagli appellanti, questa statuizione del Giudice di primo grado è legittima e risulta conforme alla disciplina urbanistica, come costantemente interpretata ed applicata dal Consiglio di Stato.

Costituisce infatti ius receptum che la scadenza del piano particolareggiato determini la riespansione della piena potestà pianificatoria del Comune, sì da escludere che gli originari lottizzanti possano vantare aspettative giuridicamente qualificate (cfr., ex plurimis , Cons. Stato, Sez. VII, 17 gennaio 2024, n. 547; Sez. IV, 26 agosto 2014, n. 4278; 28 dicembre 2012, n. 6703; 1 aprile 2011, n. 2071; 15 settembre 2010, n. 6882).

In realtà, va puntualizzato che la vigenza di un piano attuativo non esclude affatto la possibilità di modificare o sostituire la pianificazione sovraordinata, anche con pregiudizio delle convenzioni di lottizzazioni in corso di efficacia, purché la scelta pianificatoria dell’amministrazione venga adeguatamente motivata a tutela del legittimo affidamento di chi, in ragione delle “ pregresse convenzioni edificatorie già stipulate ”, avrebbe avuto titolo a beneficiare delle previsioni del piano di lottizzazione che vengono invece superate prima della sua scadenza (da ultimo, Cons. Stato, Sez. IV, 25 marzo 2025, n. 2494).

5.5. In applicazione dei principi fin qui richiamati, il T.a.r., nell’ambito dei §§. da 5. a 5.4. (esame del primo motivo), ha correttamente ritenuto salvaguardato il legittimo affidamento delle appellanti che hanno stipulato la convenzione urbanistica dalla disciplina transitoria prevista unitamente alla variante generale, così come, altrettanto correttamente, ha poi affermato al §. 8.1. (esame del quarto motivo), che la discrezionalità pianificatoria comunale si riespande pienamente (cioè, senza dover tenere conto e motivare sull’affidamento legittimo del privato) allorquando “ sarà venuta meno la posizione differenziata dei ricorrenti […] in quanto connessa all’affidamento da essi riposto nell’osservanza degli impegni trasfusi nella Convenzione …”.

Il T.a.r. non ha disconosciuto, come adombrato dagli appellanti, il legittimo affidamento e l’interesse degli odierni appellanti, ma, correttamente e in continuità con i principi innanzi richiamati, ha ritenuto tutelato l’affidamento legittimo nascente dalla convenzione urbanistica respingendo la censura che ne prospettava, infondatamente, la lesione, puntualizzando inoltre, nell’ambito dell’esame del quarto motivo, che tale affidamento legittimo intanto può dirsi sussistente fintanto che perdura l’efficacia della convenzione urbanistica stipulata tra le parti.

6. Con il secondo motivo di appello, gli appellanti impugnano il capo della sentenza che ha respinto il secondo motivo di ricorso, deducendo la violazione dell’art. 63-bis comma 8 legge regionale n. 5/2007.

In particolare, la società deduce che l’art. 63-bis comma 8 legge regionale n. 5/2007 “ ha natura puramente procedimentale e non scalfisce l’obbligo del Consiglio Comunale di emettere direttive soltanto in presenza di una adeguata istruttoria e sulla base di precise decisioni assunte.

Non solo.

Non si è trattato affatto di una delega di “alcune attività di approfondimento istruttorio”, bensì di una vera e propria richiesta di indagini preliminari al fine di decidere se procedere ad una nuova variante o lasciare inalterate le N.T.A. del vigente P.R.P.C .”.

Invero, parte appellante premette che “ benché l’art. 63-bis comma 8 L. R. 5/2007 facoltizzasse l’Amministrazione ad adottare uno snellimento delle procedure (fermo rimanendo l’obbligo di formulare le direttive con apposita delibera consiliare), nel caso della variante n. 34 il Comune di Grado, esercitando la propria discrezionalità, ha deciso (al punto 1 della propria delibera di formulazione delle direttive n. 3/2018), di adottare il documento Preliminare di piano prodromico alle direttive, che è disciplinato proprio dall’art. 17 comma 2 della L.R. n. 5/2007 ”.

6.1. Il secondo motivo di appello è infondato.

6.2. La disposizione citata da parte appellante prevede che: “ Il Consiglio comunale impartisce le direttive da seguire nella predisposizione di un nuovo strumento urbanistico generale e delle sue varianti che incidono sugli obiettivi e sulle strategie di cui al comma 3, lettera a). Le direttive vengono portate a conoscenza dell'Amministrazione regionale, delle Amministrazioni statali interessate, degli enti e delle aziende che esercitano pubblici servizi, nonché dei Comuni contermini ”.

Con la delibera n. 3 del 2018, che nel suo oggetto reca anche l’indicazione di essere preordinata alla “ Formulazione delle direttive per la predisposizione della variante ”, il Consiglio comunale ha impartito le direttive da seguire per la predisposizione della variante allo strumento urbanistico comunale, facendo proprio lo studio preliminare compiuto da un professionista privato incaricato dall’ente locale, con la determinazione dirigenziale n. 687 del 31 agosto 2017, affinché procedesse all’“ analisi preliminare del territorio finalizzato all’emissione di Direttive per una Variante agli elementi Strategici e strutturali del Piano Regolatore Generale Comunale ”.

La norma invocata dalle appellanti non vieta il ricorso ad un simile modus operandi che si palesa dunque legittima, tenuto conto dell’assenza, peraltro, di censure di parte che siano idonee e specifiche a dimostrare il contrario.

6.3. Neppure risulta fondata l’ulteriore affermazione secondo cui l’art. 17 legge regionale n. 5/2007 implicherebbe che l’istruttoria debba svolgersi necessariamente e integralmente nel documento preliminare di piano.

L’art. 17 infatti dispone semplicemente che: “ Il Comune elabora il documento preliminare di piano, lo approva e convoca la conferenza di pianificazione con le modalità di cui all'articolo 18. ” e dunque non vincola a seguire la scansione procedimentale preconizzata dalle appellanti, dovendosi ritenere, nel silenzio di ogni indicazioni di legge in questo senso, che sia corretta la soluzione interpretativa del T.a.r. secondo cui “… alcune attività di approfondimento istruttorio possano essere demandate ad una fase successiva e ulteriore senza che ciò pregiudichi la legittimità dell’impianto della direttiva stessa .”.

7. Con il terzo motivo di appello, le appellanti si dolgono del capo della sentenza che ha respinto il terzo motivo di ricorso, evidenziando che tale parte della motivazione della sentenza di primo grado sarebbe meramente apparente.

In particolare, le appellanti deducono che:

- in punto di motivazione, sarebbe del tutto errato ritenere che l’onere istruttorio dell’Amministrazione comunale sarebbe stato assolto dal numero di pagine, di un documento peraltro non specificato, in quanto “ la valutazione dell’istruttoria è qualitativa, non certo quantitativa ”;

- gli appellanti avrebbero formulato “ puntuali opposizioni ” che non sarebbero state contestate dalla difesa del Comune di Grado;

- al punto 7.2, la motivazione della sentenza appellata sarebbe “ manifestamente contraddittoria laddove, da un lato, imputa ai ricorrenti di avere svolto contestazioni generiche e, dall’altro lato, li rimprovera di avere svolto dei rilievi soggettivi e specifici. Tutto ciò omettendo, ancora una volta, qualsivoglia riferimento ai rilievi in questione ”;

- il secondo capoverso del punto 7.2 della sentenza appellata conterrebbe un giudizio del tutto apodittico e immotivato sulla legittimità della variante n. 34;

- la motivazione addotta dal T.a.r. Friuli Venezia Giulia a fondamento della reiezione del terzo motivo di ricorso è illegittima in quanto meramente apparente e priva di qualsivoglia riferimento alle ragioni di fatto e di diritti puntualmente indicate nel terzo di ricorso.

Viene pertanto riproposto il terzo motivo di ricorso “ con il quale è stato esaminato il documento PS1.1 Quadro conoscitivo ”, criticandosi “ l’assoluta assenza della «esaustiva analisi dei parametri demografici e socio economici» ”.

7.1. Il terzo motivo è infondato.

7.2. Il Collegio decidente condivide la motivazione con cui il T.a.r. ha respinto il corrispondente motivo di ricorso di primo grado, rilevando che: “ le doglianze prospettate col presente mezzo si appuntano su singoli specifici aspetti e alcune parziali considerazioni che non tengono conto dell’esito complessivo dell’istruttoria, di ben più ampio respiro, riversata in un documento di circa 120 pagine dalle quali i ricorrenti estrapolano – decontestualizzandole – singole osservazioni, senza dare conto di macroscopici errori metodologici o evidenti sviste che possano indebolire la credibilità finale dell’analisi tecnica compiuta ”, dovendosi svolgere ad ulteriore corredo della motivazione di primo grado le puntualizzazioni che seguono.

Innanzitutto, va evidenziata che la mancata puntuale indicazione del documento composto da 120 pagine da parte del T.a.r. è irrilevante ai fini della comprensione della sentenza di primo grado per le parti del processo, che, disponendo degli atti del giudizio, possono agevolmente individuare a quale documento il T.a.r. ha fatto riferimento sia perché non ve ne sono, in atti, due composti dal medesimo numero di pagine sia perché è stata proprio la parte ricorrente ad individuare tale atto come oggetto delle sue doglianze. Si tratta, ad ogni modo, del documento denominato “ Quadro conoscitivo ”, che contiene un’articolata analisi del sistema territoriale di riferimento, il quadro programmatico in cui si inserisce la variante, lo studio del sistema ambientale, paesaggistico, insediativo, infrastrutturale, turistico e, infine, un’appendice cartografica storica.

Tale documento di analisi contiene i presupposti di fatto e le valutazioni di carattere tecnico-specialistico, che costituiscono il fondamento su cui l’amministrazione comunale si è basata per compiere le sue scelte e costituisce, unitamente ad altri atti endo-procedimentali, il sostanziale supporto motivazionale della scelta di pianificazione impugnata.

A tale proposito, proprio perché l’attività pianificatoria dell’amministrazione consiste nell’esercizio di un potere fondato non soltanto sull’accertamento di fatti, ma anche su valutazioni di carattere specialistico, valgono i noti principi sull’esercizio del sindacato giurisdizionale del Giudice amministrativo in materia di scelte che implicano valutazioni tecnico-discrezionali, secondo cui “ la discrezionalità tecnica può essere sindacata non solo mediante un mero controllo formale ed estrinseco dell’iter logico seguito dall'Autorità amministrativa, bensì anche mediante la verifica diretta dell’attendibilità delle operazioni tecniche sotto il profilo della loro correttezza quanto a criterio tecnico e a procedimento applicativo ” (Cons. Stato, Sez. VII, 08 ottobre 2024, n. 8099). Come correttamente statuito dal T.a.r., l’applicazione di questa regola di giudizio implica che, per poter contestare i profili tecnici della scelta effettuata dall’amministrazione, la parte che deduce la sussistenza di eventuali errori metodologici che infirmino l’attendibilità tecnica delle valutazioni compiute sia onerata di allegare e di dimostrare l’errata scelta del criterio tecnico adoperato o l’errata applicazione al caso concreto di quel criterio tecnico, da parte dell’amministrazione, fermo restando il limite della relatività delle valutazioni scientifiche (Cons. Stato, Sez. II, 23 settembre 2022 n. 8167).

Nel caso di specie, questo onere di allegazione e prova non è stato assolto, in quanto, così come messo in risalto nella pronuncia appellata, le censure di parte risultano genericamente formulate o non risultano preordinate a stigmatizzare l’errata scelta o l’errata applicazione del parametro tecnico da parte del Comune.

7.3. Esaminando le singole censure enucleabili dal motivo di appello, secondo il principio tantum devolutum quantum appellatum , si osserva quanto all’asserito difetto di motivazione in ordine agli aspetti demografici ed economici che, a dispetto di quanto affermato, essi sono stati presi in considerazione con ampia ed esaustiva trattazione.

Nel capitolo 5 del “Quadro conoscitivo”, denominato “sistema insediativo”, si offre una visione d’insieme su questi aspetti, dedicando il paragrafo 5.2., denominato “Domanda demografica e insediativa”, proprio agli aspetti collegati strettamente all’andamento demografico (da pagina 57 a pagina 61).

Le questioni legate all’andamento demografico sono inoltre trattate nell’ambito del documento preliminare (a pag. 17).

Analogamente, i documenti contengono elementi di analisi economica, ovviamente strettamente attinente ai profili di interesse per l’attività di pianificazione, diffondendosi nell’analisi dei cicli turistici e delle relative strutture ricettive, che rappresentano l’attività produttiva caratterizzante l’economia del luogo (cfr. pag. 94 e ss.: capitolo 7, denominato “Sistema turistico”, articolato in 5 paragrafi).

Pur dovendosi condividere l’osservazione di carattere generale formulata da parte appellante, secondo cui non è il dato quantitativo ma quello qualitativo dell’analisi a rilevare ai fini del giudizio sulla completezza dell’istruttoria e sull’adeguatezza della motivazione, va altresì evidenziato come questa affermazione di carattere generale non risulti pertinente in relazione al caso concreto, in quanto parte appellante non ha formulato censure idonee ad infirmare l’impianto motivazionale complessivo dell’apporto istruttorio in esame, avendo dedotto in proposito di aver censurato:

- il riferimento alla popolazione residente in provincia di Gorizia al censimento del 2011 (precedente alla stipula della convenzione urbanistica);

- la formulazione di conclusioni prive di supporto probatorio e la natura controproducente dell’individuato aumento della domanda di residenzialità che confligge con la eliminazione della destinazione residenziale per il comparto in esame;

- per quanto riguarda il sistema turistico (pag. 94) gli ultimi e unici dati che vengono tenuti in considerazione riguardano addirittura il 2016.

Si tratta come evidenziato dal T.a.r. di affermazioni apodittiche e meramente suggestive, che non dimostrano le ragioni per le quali il censimento del 2011 o le rilevazioni del 2016 non sarebbero più attuali rispetto all’attività pianificatoria oppure non chiariscono se la diminuzione dell’indice edificatorio frustri, in concreto, il conseguimento delle esigenze abitative ipotizzate.

Quanto alle “ puntuali opposizioni ” formulate dalle appellanti nel corso del procedimento, si deve osservare che altrettanto puntualmente il Comune ha preso posizione sulle osservazioni di parte, come emerge dalla lettura del provvedimento di approvazione della variante (da pagina 26 a pagina 38), che non si ritrascrive in questa sua parte per dovere di sintesi (art. 3 c.p.a.).

Neppure risulta fondata l’affermazione secondo cui “ il secondo capoverso del punto 7.2 della sentenza appellata conterrebbe un giudizio del tutto apodittico e immotivato sulla legittimità della variante n. 34 ”, trattandosi, invece, della statuizione con cui il T.a.r., all’esito della disamina del terzo motivo, conclude per la sua infondatezza.

8. Con il quarto motivo di appello, articolato in più censure distinte, le società appellanti hanno sostanzialmente riproposto le doglianze che hanno formulato avverso il provvedimento di approvazione della variante allo strumento urbanistico comunale.

8.1. Con la prima censura, le società deducono l’illegittimità della riduzione dell’indice di fabbricazione fondiario da 1,04 a 0,4 mc/mq e dell’introduzione del divieto di destinazione residenziale.

Dopo aver ripercorso le osservazioni presentate nel corso del procedimento e talune censure del ricorso di primo grado, gli appellanti deducono che le motivazioni con cui il T.a.r. ha respinto tali doglianze sarebbero illegittime perché “ il Comune, ai sensi dell’art. 17 comma 1 della legge n. 1150/1942 doveva tenere conto delle previsioni urbanistiche del P.R.P.C. vigente e della relativa Convenzione urbanistica ” e pertanto “ la motivazione della sentenza appellata sulla asserita legittimità della riduzione dell’indice di fabbricazione fondiario da 1,04 mc/mq a 0,40 mc/mq nonché dell’eliminazione della destinazione residenziale è errata in quanto non tiene minimamente in conto l’assenza totale di motivazione da parte del Comune di Grado sulla ragionevolezza dell’introduzione di tali modifiche urbanistiche a fronte del precedente P.R.P.C. che – attraverso l’intesa raggiunta tra amministrazione e privati - aveva conseguito l’equo contemperamento di tutti gli interessi in gioco ”.

8.1.1. La prima censura del quarto motivo di appello è infondata.

8.1.2. Il T.a.r. ha dichiarato infondata la censura di primo grado rilevando che: “ la nuova disposizione di riduzione dell’indice in parola è del tutto coerente con l’obbiettivo, sin da subito ben espresso nelle direttive, di riduzione del consumo di suolo e delle trasformazioni territoriali di carattere residenziale, attesa la prevalente vocazione turistica impressa all’area d’interesse ”.

8.1.3. La prima censura critica tale statuizione muovendo da un presupposto che, tuttavia, si rivela infondato e cioè che il Comune avrebbe dovuto tenere conto del piano di lottizzazione e della relativa convenzione anche successivamente al venire meno della sua efficacia (e, in tal modo, degli interessi della parte privata), sì da riconoscere una sorta di ultrattività dell’affidamento legittimo del privato, da tutelare, in sede di predisposizione della variante generale della precedente strumentazione urbanistica generale, salvaguardando l’indice edificatorio esistente prima della modifica approvata e impugnata nel presente giudizio.

8.1.4. L’assunto è tuttavia infondato per le motivazioni poste a fondamento della declaratoria di infondatezza del primo motivo di appello, a cui si rinvia, con conseguente correttezza degli assunti della sentenza di primo grado, pienamente conformi ai consolidati principi in materia urbanistica enunciati da questo Consiglio.

In argomento, va ribadito il consolidato principio di diritto secondo cui le scelte in materia urbanistica non sono sindacabili nel merito e non sono condizionate dalla precedente indicazione di destinazioni d'uso edificatorie diverse e più favorevoli, essendo priva di tutela la generica aspettativa di non reformatio in peius o di reformatio in melius rispetto a un piano regolatore previgente ( ex multis e da ultimo, Cons. Stato, Sez. IV, 22 settembre 2025, n. 7441).

8.2. Con la seconda censura, articolata al suo interno in ulteriori sotto-censure, le società deducono l’illegittimità della previsione che obbliga alla realizzazione e cessione gratuita al Comune di un parcheggio di relazione avente almeno 500 posti auto e di una superficie a verde pari ad almeno il 50% della superficie complessiva del parcheggio da realizzare, previsto dal punto 3 degli elementi prescrittivi dell’art. 22.3 delle NTA, nonché sull’illegittimità della prescrizione, per l’area destinata a parcheggio di relazione ricadente entro il perimetro d’ambito, del volume complessivo di mc 3.000 da includere nel computo della volumetria territoriale massima ammissibile prevista nei parametri complessivi sul dimensionamento di cui all’art. 22.3 delle NTA.

Segnatamente, viene dedotto che:

i. il T.a.r. sarebbe incorso in una contraddizione “ nella parte in cui, a proposito della natura del parcheggio di cui si discute, da un lato, ha richiamato la natura stanziale del fabbisogno e dall’altro lato, ha richiamato il collegamento, fatto dal Comune, alle esigenze delle strutture direzionali ”;

ii. inoltre, sarebbe errata la qualificazione del parcheggio come “ di relazione ”, in quanto tale qualificazione sarebbe normativamente collegata alla destinazione residenziale;

iii. la sentenza sarebbe inficiata da un vizio di omessa motivazione in quanto non si sarebbe pronunciata sulla violazione dell’art. 4 della legge regionale 21 ottobre 2008 n. 12 e dell’art. 10, comma 3, del decreto del Presidente della giunta della Regione Friuli Venezia Giulia del 20 aprile 1995 n. 0126/Pres..

A tale proposito, viene evidenziato che « Nel ricorso introduttivo gli odierni appellanti hanno rilevato come nel P.R.P.C. fossero chiaramente distinte le superfici da destinare a parcheggio di relazione (6.121 mq) e a parcheggio di interscambio (23.114 mq) e come invece, nella variante n. 34, fosse stato eliminato il parcheggio di interscambio e fosse stato introdotto un unico parcheggio di relazione la cui superficie è più che doppia rispetto a quella destinata al parcheggio di interscambio ed è sette volte superiore a quella stabilita dal parcheggio di relazione nel vigente P.R.P.C.

È evidente come il parcheggio definito “di relazione” sia del tutto esorbitante rispetto alla definizione che ne dà l’art. 10, comma 3 del decreto presidenziale n. 0126/Pres: “parcheggi di servizio sia dei singoli insediamenti in funzione dei fruitori e visitatori esterni, sia dell’aggregato urbano e dell’organizzazione della sua mobilità ”».

Viene affermato che il provvedimento di approvazione sarebbe illegittimo a causa di una duplice violazione di legge, perché avrebbe fatto rientrare all’interno dei parcheggi di relazione le aree che nel vigente P.R.P.C. erano destinate a parcheggio di interscambio e perché avrebbe fatto rientrare la realizzazione di tale opera all’interno delle opere di urbanizzazione primaria imponendo un vincolo espropriativo senza alcuna indennità.

iv. sarebbe errata in diritto l’affermazione del T.a.r. secondo cui sarebbe legittimo il modus operandi del Comune che avrebbe dimostrato la “ congruità della scelta pianificatoria ” mediante una “ simulazione recante conteggi relativi ai parcheggi della Sacca dei MO ”. Si evidenzia che quanto statuito dal T.a.r. dimostrerebbe che “ il Comune di Grado è incorso in una istruttoria e in una motivazione a posteriori sul punto, obliterando il diritto degli interessati a partecipare al procedimento attraverso osservazioni e opposizioni alla delibera di adozione ”.

8.2.1. La seconda censura del quarto motivo di appello è infondata.

8.2.2. Relativamente, alle sotto-censure “ sub i. ” e “ sub ii. ”, il Collegio ne rileva l’infondatezza.

In particolare, gli appellanti non chiariscono in che modo l’asserita contraddizione e l’erronea qualificazione del parcheggio come “di relazione” riverbererebbero sul provvedimento impugnato determinandone l’illegittimità.

Inoltre, la deduzione secondo cui non si potrebbe qualificare il parcheggio come “di relazione” in quanto tale tipologia di parcheggio sarebbe prevista esclusivamente in aree a destinazione residenziale, risulta smentita dal Decreto del Presidente della Giunta Regionale del 20 aprile 1995 n. 126/Pres., cui gli appellanti fanno più volte riferimento. Nell’art. 19 del decreto in questione, rubricato “ Aree da riservare a parcheggi nelle zone a destinazione direzionale ”, è infatti espressamente stabilito che “ nelle zone a specifica destinazione direzionale […] dovranno essere individuate adeguate aree da riservare a: […] parcheggi di relazione ”.

8.2.3. Quanto alla censura “ sub iii. ”, in punto di diritto, va preliminarmente evidenziato che parte appellante ha erroneamente individuato la norma costituente, in tesi, il parametro di riferimento dell’attività amministrativa. Gli appellanti, infatti, deducono la violazione dell’art. 10, comma 3, del D.P.G.R. che, però, disciplina i parcheggi con riferimento alle “ zone a destinazione residenziale ”. Senonché, la variante generale ha destinato l’area per cui è causa alla destinazione d’uso “ direzionale ”, che, come già evidenziato nell’esame delle sotto-censure “ sub i. ” e “ sub ii. ”, è disciplinata dall’art. 19. Tale circostanza determina, dunque, l’infondatezza della censura in esame.

Questa norma, peraltro, prevede che nelle aree in questione dovranno essere individuate adeguate aree da riservare a parcheggi stanziali e a parcheggi di relazione, non prescrivendo invece la realizzazione di parcheggi interscambio, disponendo altresì che tale realizzazione avvenga “ in prossimità dell’immobile in misura non inferiore all’80% della superficie utile degli edifici ”.

Tale ultimo inciso determina la reiezione della restante parte della censura, in quanto l’applicazione di questo criterio non viene compiutamente e adeguatamente censurata dagli appellanti che si limitano a dedurre che la variante “ ha fatto rientrare all’interno dei parcheggi di relazione le aree che nel vigente P.R.P.C. erano destinate a parcheggio di interscambio ”, senza che questo assunto rilevi rispetto al parametro normativo in questione.

Risulta, infine, parimenti infondata la deduzione secondo cui l’amministrazione, illegittimamente, avrebbe fatto “ rientrare la realizzazione di tale opera all’interno delle opere di urbanizzazione primaria ”, imponendo perciò “ un vincolo espropriativo senza alcuna indennità ”.

Invero, contrariamente a quanto dedotto dagli appellanti, la realizzazione del parcheggio di relazione è espressamente prevista da parte dell’art. 19 del D.P.G.R. e quest’ultima tipologia di parcheggio risulta espressamente qualificata come opera di urbanizzazione primaria dall’art. 10, comma 3, del D.P.G.R., a cui l’art. 19 testualmente rinvia, cosicché risulta infondato l’assunto di parte appellante.

8.2.4. Infine, rispetto alla censura “ sub iv. ”, si osserva che la motivazione sulla congruità della previsione attinente ai parcheggi non può dirsi avvenuta “ a posteriori ”.

Nel caso di specie, invece, la “simulazione” comunale, così come rilevato dal T.a.r., costituisce un approfondimento istruttorio compiuto nel corso del procedimento di pianificazione, proprio in ragione delle osservazioni endo-procedimentali formulate dalle appellanti, quale conseguenza, per l’appunto, della dialettica procedimentale.

Inoltre, l’affermazione secondo cui si sarebbe violato “ il diritto degli interessati a partecipare al procedimento attraverso osservazioni e opposizioni alla delibera di adozione ” risulta meramente formale a fronte della mancata deduzione, da un lato, delle circostanze che si sarebbe potute prospettare qualora l’asserita violazione non fosse stata commessa e, dall’altra, della mancata deduzione di errori nello svolgimento di questo supplemento istruttorio da parte del Comune, sicché a fondamento dell’infondatezza della censura può farsi rinvio anche ai principi consolidati della giurisprudenza amministrativa secondo cui le norme in materia di partecipazione procedimentale non devono essere interpretate ed applicate “ in senso formalistico ” (Cons. Stato, Sez. VII, 29 marzo 2023, n. 3283; Sez. IV, 16 marzo 2023, n. 2757; Sez. II, 14 marzo 2022, n. 1790; Sez. II, 12 febbraio 2020, n. 1081).

8.3. Con la terza censura, le società deducono l’illegittimità della riduzione dell’altezza massima degli edifici alberghieri da 22 metri a 12 metri e del numero di livelli da 7 a 4 e dell’introduzione del limite massimo di copertura del 20% territoriale, nonché del divieto di realizzazione di vani interrati.

Con il ricorso introduttivo del giudizio le ricorrenti hanno invocato l’illogicità e la contraddittorietà della motivazione della variante, secondo la quale lo scopo di tali previsioni sarebbe stato il risparmio del consumo del suolo in quanto, il perseguimento di tale obiettivo si raggiunge con l’innalzamento degli edifici. Per le medesime motivazioni, risulterebbe manifestamente irragionevole il divieto di realizzazione dei piani interrati in relazione agli edifici ricettivi e direzionali.

L’irragionevolezza sarebbe amplificata dalla mancanza di ogni attività istruttoria o motivazionale posta a giustificazione dell’introduzione di tali divieti.

Quanto al divieto di realizzazione di piani interrati, viene dedotto che non si potrebbe far riferimento ai divieti introdotti dall’art. 8, comma 2, del piano stralcio per l’assetto idrogeologico regionale (P.a.i.r.), “ senza che l’Amministrazione avesse nemmeno indicato alcuno specifico e puntuale riferimento normativo ”.

Rispetto alla sentenza del T.a.r., le appellanti osservano che il limite massimo di copertura territoriale del 20%, finalizzata a ridurre il consumo del suolo, sarebbe compatibile soltanto con la previsione dell’aumento dell’altezza degli edifici, non con la loro riduzione. Non corrisponderebbe al vero, poi, la statuizione secondo cui “ per le strutture alberghiere le nuove previsioni fanno comunque salve le specifiche disposizioni delle N.T.A. per il comparto ricettivo ”. Sul punto la sentenza appellata non indicherebbe alcuna norma che disporrebbe in tale senso.

Infine, quanto al divieto di realizzazione di vani interrati, il T.a.r., si sarebbe limitato a riprodurre pedissequamente quanto affermato dal Comune di Grado nella propria memoria illustrativa, senza prendere in esame le puntuali contestazioni svolte dagli odierni appellanti nella propria memoria di replica ex art. 73 c.p.a., “ il cui contenuto si richiama in questa sede ”.

8.3.1. La terza censura del quarto motivo di appello è infondata.

8.3.2. Dalle motivazioni della sentenza del T.a.r. emerge che la variante persegue una duplice finalità. Quella di ridurre il consumo del suolo, che risulta collegata con la previsione di una riduzione dell’indice di copertura e con la diminuzione dell’indice di fabbricazione fondiario da 1,04 mc/mq a 0,4 mc/mq, e quella di ridurre l’impatto e il carico urbanistico rispetto a cui risulta coerente l’avvenuta riduzione dell’altezza degli edifici realizzabili.

Risulta irrilevante ai fini dei profili di legittimità del provvedimento di approvazione la circostanza, aggiunta dal T.a.r. per rafforzare la motivazione, secondo cui sarebbero state fatte salve le specifiche disposizioni delle n.t.a. per il comparto ricettivo.

8.3.3. Rispetto al divieto di realizzare vani interrati, occorre evidenziare che nel ricorso introduttivo del giudizio, gli odierni appellanti si sono limitati a dedurre che: “ A ciò deve essere aggiunto il divieto di realizzazione di vani interrati, che è del tutto irragionevole in quanto anche gli edifici ricettivi e direzionali hanno necessità di vani interrati.

Inoltre, anche in questo manca qualsivoglia attività motivazionale e/o istruttoria da parte dell’amministrazione per giustificare l’introduzione di un simile divieto ”.

8.3.3.1. La censura, per come formulata, quanto alla prima doglianza, difetta di specificità, in quanto non argomenta sulle ragioni per le quali la scelta comunale sarebbe “ del tutto irragionevole ”.

In ogni caso, essa, unitamente alla doglianza secondo cui la scelta pianificatoria in esame difetterebbe di “ qualsivoglia attività motivazionale e/o istruttoria ”, risulta comunque infondata per le motivazioni che seguono.

La Sezione (Cons. Stato, Sez. IV, 26 settembre 2019, n. 6438) ha già ricostruito la disciplina amministrativa della tutela idrogeologica, evidenziando che il Piano di assetto idrogeologico - PAI, con varie denominazioni, è stato disciplinato dapprima ai sensi dell’art. 17, comma 6 ter, della legge n. 183 del 1989, poi dall’articolo 1, comma 1, del d.l. n. 180 del 1998, convertito con modificazioni dalla legge n. 267 del 1998, e poi dall’articolo 1- bis del d.l. n. 279 del 2000, convertito con modificazioni dalla legge n. 365 del 2000, confluendo, infine, nell’ambito del d.lgs. n. 152 del 2006 il quale ha ribadito che il piano di bacino distrettuale (articolo 65 del d.lgs. n. 152 del 2006), è un “ piano territoriale di settore ” nonché “ strumento conoscitivo, normativo e tecnico-operativo mediante il quale sono pianificate e programmate le azioni e le norme d'uso finalizzate alla conservazione, alla difesa e alla valorizzazione del suolo e alla corretta utilizzazione della acque, sulla base delle caratteristiche fisiche ed ambientali del territorio interessato ” (comma 1; per una sintesi ricostruttiva, cfr. Corte Costituzionale sentenza 30 luglio 2009 n. 254).

Si è puntualizzato, altresì, che ai “piani stralcio di distretto per l’assetto idrogeologico”, la cui adozione, a norma dell’art. 67 del d.lgs. n. 152/2006, avviene, nelle more dell’approvazione dei piani di bacino, al fine, in particolare, di individuare le “ aree a rischio idrogeologico, la perimetrazione delle aree da sottoporre a misure di salvaguardia e la determinazione delle misure medesime ” (comma 1), va riconosciuta “ analoga valenza ”.

Il piano di bacino, pertanto, ha sostanzialmente tre funzioni: una funzione conoscitiva, una funzione normativa e prescrittiva, una funzione programmatica (che fornisce le possibili metodologie d'intervento finalizzate alla mitigazione del rischio), e le sue previsioni “ producono effetti sugli usi del territorio e delle risorse naturali e sulla pianificazione urbanistica anche di livello attuativo, nonché su qualsiasi pianificazione e programmazione territoriale insistente sulle aree di pericolosità idrogeologica ” (Cons. Stato, Sez. IV, n. 6438/2019, cit.).

Del resto, questa Sezione (20 maggio 2014 n. 2563 e 22 giugno 2011 n. 3780) aveva avuto già modo di stabilire che i piani e gli strumenti connessi alla tutela idrogeologica costituiscono « un “prius” logico e funzionale » rispetto alla pianificazione urbanistica, in continuità con quanto affermato dalla Corte costituzionale (n. 85 del 1990), che aveva rimarcato come “ il fine conservativo dei piani di bacino sia pregiudiziale e condizionante rispetto agli usi del territorio per fini urbanistici, civili e di sfruttamento dei materiali di produzione ”.

Analogamente, la Cassazione ha statuito che: “ le disposizioni dei Piani stralcio di distretto per l’assetto idrogeologico (c.d. P.A.I.), contenenti misure applicabili in via d’urgenza per fronteggiare situazioni di rischio idrogeologico nelle more dell’intervento ordinario, in quanto assimilabili a quelle dei Piani di bacino ai sensi degli art. 65, comma 4, e 67, comma 1, d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, hanno carattere immediatamente vincolante per le amministrazioni, gli enti ed i soggetti privati, ove lo stesso Piano le qualifichi espressamente come tali, e prevalgono, in tale ipotesi, sugli strumenti urbanistico-edilizi eventualmente già adottati; ne consegue l’illegittimità dei titoli abilitativi (nella specie, permesso di costruire) rilasciati in violazione di tale disciplina vincolistica e la configurabilità della contravvenzione di cui all’art. 44, lett. c), d.P.R. n. 380 del 2001 ” (Cass. pen., Sez. III, 16 giugno 2016 n. 55003).

8.3.3.2. Nella vicenda in esame, va richiamato l’art. 8, comma 3, del Piano stralcio per l’assetto idrogeologico dei bacini di interesse regionale della Regione Friuli Venezia Giulia, il quale dispone che: “ Nelle aree classificate pericolose e nelle zone di attenzione, ad eccezione degli interventi di mitigazione della pericolosità e del rischio, di tutela della pubblica incolumità e di quelli previsti dal Piano di bacino, è vietato, in rapporto alla specifica natura e tipologia di pericolo individuata:

…

f. realizzare locali interrati o seminterrati nelle aree a pericolosità idraulica o da colamento rapido. Deroghe potranno essere previste solamente nel caso di realizzazione di strutture di interesse pubblico in zone a pericolosità moderata P1, […]”.

La medesima disposizione, al comma 1, dispone inoltre che: “ Le Amministrazioni comunali non possono rilasciare concessioni, autorizzazioni, permessi di costruire od equivalenti, previsti dalle norme vigenti, in contrasto con il Piano. ”.

Risulta evidente, pertanto, che la previsione della variante generale di cui gli appellanti si dolgono corrisponde al contenuto prescrittivo del Piano stralcio per l’assetto idrogeologico e presenta, in considerazione dei principi di diritto richiamati, una valenza meramente ricognitiva di un contenuto prescrittivo che si impone comunque e “ a prescindere ” rispetto alla strumentazione.

8.4. Con la quarta censura, le società appellanti hanno dedotto l’illegittimità della prescrizione della destinazione uso direzionale nel “comparto C – Sacca dei MO”.

In proposito, rispetto alla sentenza del T.a.r., le appellanti lamentano il vizio di omessa pronuncia rispetto al dedotto conflitto fra l’art. 5 della legge regionale n. 19/2009 e l’art. 18 delle norme tecniche del comparto “Q07” del P.r.g.c. del comune di Grado.

Le appellanti deducono, inoltre, che non sarebbe stata presa in considerazione la relazione del notaio Grimaldi, che dimostrerebbe come “ nel mercato immobiliare di Grado la domanda di fabbricati ad uso direzionale sia pressoché nulla .”

8.4.1. La quarta censura del quarto motivo di appello è infondata

8.4.2. La parte omette di chiarire con adeguata specificità e chiarezza in cosa consisterebbe il conflitto normativo dedotto innanzi al T.a.r.

Inoltre, quanto alla mancata valutazione del parere notarile prodotto in giudizio, le appellanti omettono di misurarsi con la motivazione del Giudice di primo grado che ha chiarito come nell’ambito della destinazione d’uso “direzionale” rientrerebbero non soltanto usi propriamente rapportabili a tale categoria, ma anche “ attività ricreative (“superfici di unità immobiliari destinate a dancing, discoteche, sale singole e multiple cinematografiche e teatrali, beauty farms e attività per la rigenerazione del corpo diverse da quelle per la diagnosi e la cura sanitaria e la riabilitazione riconosciute dalla legge, nonché le superfici anche di unità immobiliari destinate agli impianti e alle attrezzature sportive, tutti di natura privata, quali: campi di gioco, piscine, maneggi, golf escluse le residenze”)”, rimarcando come si tratti di attività che sono “del tutto coerenti con la vocazione turistica ”.

9. Con il quinto motivo di appello, si censura la sentenza di primo grado per aver respinto la domanda risarcitoria.

Le appellanti deducono che il danno subito scaturirebbe dalle modifiche della conformazione dell’area che ne avrebbero sensibilmente ridotto il valore economico, cagionando un danno ammontante a € 73.199.726,32.

9.1. Il quinto motivo di appello è infondato.

9.2. Per consolidata giurisprudenza del G.A., l’assenza di profili di illegittimità del provvedimento e degli atti impugnati priva in radice la fattispecie del necessario presupposto dell’ingiustizia.

Infatti, l’accertamento dell’illegittimità dell’atto rappresenta un antecedente logico-giuridico dell’azione risarcitoria (Cons. Stato, Sez. V, 02 gennaio 2024, n. 36), sicché l’esclusione dell’illegittimità amministrativa degli atti asseritamente produttivi di danno, infatti, esclude l’ineludibile presupposto giuridico affinché sia configurabile, già in via teorica, un danno risarcibile (Cons. Stato, sez. IV, 10 agosto 2020, n. 4990).

10. In conclusione, dunque, per le motivazioni suesposte, l’appello deve essere respinto.

11. Le spese del presente grado di giudizio, regolamentate secondo l’ordinario criterio della soccombenza nei confronti delle appellanti, in solido tra loro, sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il Consorzio LI MO, la società Immobiliare RA s.r.l. e la società Paola 2050, in solido tra loro, alla rifusione, in favore del Comune di Grado, delle spese del giudizio che liquida in euro 6.000,00 (seimila/00), oltre agli accessori di legge (I.V.A., C.P.A. e rimborso spese generali al 15%)

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

ZO NE, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

HE OR, Consigliere, Estensore

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
HE OR	ZO NE

IL SEGRETARIO