Pubblicato il 29/12/2025

N. 10357/2025REG.PROV.COLL.

N. 01007/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1007 del 2025, proposto dalla società Vge 04 s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Claudio Vivani e Elisabetta Sordini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Regione Autonoma della Sardegna, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Mattia Pani, Giovanni Parisi e Massimo Cambule, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

del Comune di Tempio Pausania, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda) n. 861 del 27 novembre 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Vista la memoria di costituzione in giudizio della Regione Autonoma della Sardegna;

Viste le memorie di VGE04 s.r.l. del 24 febbraio 2025, 31 agosto 2025 e 11 settembre 2025;

Viste le memorie della Regione Autonoma della Sardegna del 29 agosto 2025 e 10 settembre 2025;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 ottobre 2025 il consigliere EL NF e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Giunge all’esame del Consiglio di Stato l’appello proposto dalla società Vge 04 s.r.l. avverso la sentenza del T.a.r. per la Sardegna n. 861/2024, che ne ha respinto il ricorso ex art. 29 c.p.a., proposto avverso il provvedimento del 18 gennaio 2024 con cui la regione Sardegna ha respinto l’istanza per il rilascio dell’autorizzazione unica presentata dalla società, per la realizzazione di un parco eolico per la produzione di energia elettrica nei Comuni di Luras, Tempio Pausania, Calangianus e Aggius – di potenza complessiva di 84 MW – impianto denominato “Petra Bianca”.

2. In particolare, l’odierna controversia concerne l’atto con il quale la Regione Autonoma della Sardegna comunicava all’odierna appellante l’improcedibilità e archiviazione dell’istanza di A.U. presentata ai sensi dell’art. 12 D.lgs. 387/2003 e delibera di giunta regionale n. 3/25 del 2018, per la costruzione e l’esercizio di un parco eolico per la produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile e delle relative opere ed infrastrutture connesse da realizzare nel territorio dei Comuni di Luras Tempio Pausania, Calangianus e Aggius – di potenza complessiva di 84 MW –, denominato “Petra Bianca”, nonché gli atti endoprocedimentali e la medesima DGR 3/25 del 2018.

3. L’appellante deduce di aver presentato la menzionata domanda di autorizzazione in data 11 aprile 2022 e, in esito alla sospensione disposta dalla Regione in pendenza del procedimento per il rilascio della v.i.a., di aver presentato la domanda di riavvio del procedimento in data 3 maggio 2023.

3.1. Con la nota del 6 settembre 2023, la Regione ha domandato la regolarizzazione dell’istanza ritenuta carente di taluni elementi.

3.2. Con le note del 15, 18, 27 e 28 settembre 2023 e del 13 e 20 ottobre 2023 la società ha trasmesso la documentazione.

3.3. Con la nota del 13 ottobre 2023, la società ha domandato altresì di procedere alla convocazione della conferenza di servizi.

3.4. Con la nota del 21 dicembre 2023, la Regione ha comunicato il permanere della carenza degli elementi minimi di cui all’art. 7 dell’Allegato A alla delibera di giunta regionale n. 3/25 del 23 gennaio 2018.

3.5. Con la nota del 29 dicembre 2023, la società ha trasmesso ulteriore documentazione.

3.6. Con la nota prot. 2783 del 18 gennaio 2024, la Regione ha comunicato l’improcedibilità e l’archiviazione dell’istanza proposta da VGE 04 e, pertanto, non ha convocato la conferenza di servizi.

La Regione ha motivato l’improcedibilità evidenziando “ il permanere della carenza di elementi minimi, ai sensi dell’art. 7 dell’Allegato A alla DGR n. 3/25 del 23.01.2018, alcuni dei quali da ritenersi essenziali per il completamento dell’attività istruttoria stessa e per la procedibilità dell’istanza ”.

Dopo aver minutamente dettagliato le inesattezze e le carenze in cui sarebbe incorsa la società, si è affermato “ il persistere della carenza dei suddetti elementi essenziali elencati ai punti 1 e 2, indispensabili ad identificare inequivocabilmente la consistenza delle opere da autorizzare e le aree con i relativi proprietari, controinteressati nel procedimento ”.

4. La società ha impugnato il provvedimento innanzi al T.a.r. per la Sardegna, nella resistenza della Regione Sardegna.

5. Con la sentenza n. 861/2024, il T.a.r. ha respinto il ricorso, compensando le spese di lite.

6. La società ha impugnato la sentenza, formulando quattro motivi di appello e domandando la concessione di misure cautelari.

6.1. Si è costituita la Regione, resistendo al ricorso con difese di rito (riproposizione delle eccezioni non esaminate in primo grado) e di merito.

6.2. Con l’ordinanza n. 746 del 27 febbraio 2025, il Collegio ha accolto l’istanza ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a. e ha fissato l’udienza di discussione della causa.

6.3. Le parti hanno depositato nel corso del giudizio ulteriori scritti difensivi.

7. All’udienza del 2 ottobre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Vanno preliminarmente esaminate le eccezioni pregiudiziali formulate dalla Regione.

8.1. Con la prima eccezione, la Regione oppone l’avvenuta acquiescenza della società che avrebbe riscontrato le varie e reiterate richieste di integrazione documentale emanate dall’amministrazione nel corso del procedimento.

8.1.1. L’eccezione deve essere respinta.

8.1.2. Secondo la costante giurisprudenza di questo Consiglio, per potersi ritenere configurabile l’acquiescenza rispetto ad un provvedimento sfavorevole, si deve essere al cospetto di un comportamento chiaro e assolutamente inequivoco che sia espressione di volontà certa e definitiva incompatibile con il volere di contestare il provvedimento stesso e non già in presenza di condotte legate solo ad una logica soggettiva di difesa volta alla riduzione del pregiudizio, le quali non escludono l'eventuale coesistente intenzione di reagire in via diretta avverso il provvedimento futuro eventualmente sopravvenuto (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 22 luglio 2025 n. 6481; Sez. V, 2 dicembre 2015, n. 5441; Id., Sez. IV, 21 novembre 2022, n. 10254).

8.1.3. Nella vicenda in esame, il riscontro alle richieste istruttorie non manifesta (né, in realtà, può manifestare) l’acquiescenza rispetto al successivo provvedimento che ha dichiarato l’improcedibilità e l’archiviazione dell’istanza.

8.2. Con la seconda eccezione, la Regione oppone l’inammissibilità del ricorso “ in relazione alle stesse linee guida regionali ”.

8.2.1. L’eccezione deve essere respinta in quanto inammissibile per difetto di specificità.

8.2.2. A tale proposito, si evidenzia che la formulazione delle eccezioni processuali sottostà al medesimo criterio di “chiarezza” che l’art. 3, comma 2, c.p.a. prescrive per ogni atto del processo e di “specificità” che l’art. 40, co. 1, lett. d), c.p.a. impone nella formulazione dei motivi di ricorso, ma che risulta applicabile anche agli atti difensivi, considerato che l’art. 46 c.p.a. non indica gli elementi formali di questi atti.

8.2.3. Dalla formulazione dell’eccezione in esame non si comprende la ragione per cui il ricorso di primo grado sarebbe inammissibile (“ oltre che infondato ”) rispetto alle “ linee – guida regionali approvate con la D.G.R. n. 3/25 del 23.1.2018 (cfr. doc. 2 depositato nel giudizio di primo grado) ”.

9. Può procedersi all’esame dei motivi di appello, iniziando da quelli contenuti nel primo e nel secondo motivo che sviluppando argomenti analoghi possono essere esaminati congiuntamente.

Con il primo motivo, la società censura la sentenza per aver dichiarato la legittimità di un provvedimento che costituisce, in buona sostanza, un’anticipazione del potere di esame “nel merito” dell’istanza, spettante invece alla conferenza di servizi.

Si evidenzia che in base all’art. 13, comma 1, delle linee guida statali e all’art. 9 delle linee guida regionali, si prevede in capo al preposto ufficio amministrativo esclusivamente un potere di “verifica formale” dell’istanza e sulla documentazione presentata ai sensi dell’art. 7 delle linee guida regionali, demandandosi invece ogni valutazione di merito alla conferenza di servizi, così come previsto dall’art. 10, comma 2, lett. a), linee guida regionali.

Si insiste, inoltre, sul fatto che avrebbe dovuto essere convocata la conferenza di servizi, anche perché l’appellante ha presentato l’istanza di autorizzazione unica in data 11 aprile 2022 e soltanto il 23 maggio 2022 l’assessorato competente ha comunicato la sospensione dell’istruttoria, chiedendo ulteriore documentazione. Questa situazione di richiesta di ulteriori documenti sarebbe poi avvenuta più volte in modo parcellizzato. Secondo l’appellante, si sarebbe formato, pertanto, il silenzio assenso sulla procedibilità dell’istanza.

Con il secondo motivo, la società deduce che, ad ogni modo, sarebbe errata la valutazione compiuta dalla Regione Sardegna di incompletezza o insufficienza della documentazione prodotta.

La società deduce in proposito di aver prodotto tutti i documenti e gli elaborati richiesti dal citato art. 13 dell’Allegato 1 alle Linee Guida Nazionali e dall’art. 7 delle Linee Guida Regionali e ribadisce che la loro completezza “sostanziale” doveva essere apprezzata in conferenza di servizi.

Inoltre, si contesta, nel merito, che gli elementi di cui si è riscontrata la mancanza fossero “essenziali” o mancanti o incompleti.

9.1. Il primo e il secondo motivo di appello sono fondati.

9.2. L’art. 7, delle linee guida regionali, rubricato “ Contenuti minimi dell'istanza ”, in un’articolata disposizione, che, per ragioni di sintesi, non si riproduce nel corpo della presente sentenza, elenca la documentazione da trasmettere.

L’art. 9, comma 2, delle linee guida regionali, rubricato “ Verifica formale dell’istanza e avvio del procedimento ”, dispone, a sua volta, che: “ Entro 5 giorni lavorativi dalla presentazione della domanda di Autorizzazione unica l’amministrazione procedente effettua il controllo formale sulla documentazione presentata di cui all’articolo 7 ”.

L’art. 10, comma 2, delle medesime linee guida, rubricato “ Conferenza di servizi ”, dispone, poi, che: “ La Conferenza dei servizi si svolge di norma in forma semplificata e in modalità asincrona, ed in particolare:

a) entro 5 giorni lavorativi dalla presentazione della domanda di Autorizzazione unica, a seguito della verifica formale di cui al precedente articolo 9 comma 2, o dalla data d’avvenuto deposito delle eventuali integrazioni richieste di cui alla lettera b), l’amministrazione procedente comunica l’avvio del procedimento e indice la Conferenza dei Servizi in modalità asincrona, con le modalità stabilite dall’articolo 14-bis della L. n. 241 del 1990, fatta salva la facoltà del proponente o delle amministrazioni coinvolte di richiedere motivatamente di procedere direttamente in modalità sincrona, ai sensi dell'articolo 14-ter della L. n. 241 del 1990.

b) il termine perentorio entro il quale le amministrazioni coinvolte possono richiedere integrazioni documentali o chiarimenti relativi a fatti, stati o qualità non attestati o presenti in documenti già in possesso dell’amministrazione stessa o non direttamente acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni è fissato in 15 giorni. La richiesta formulata in tempo utile sospende il decorso del termine di cui alla successiva lettera c) per tutte le amministrazioni coinvolte, ai sensi dell’articolo 2 comma 7 della L. n. 241 del 1990 .”.

9.3. Dall’esame delle disposizioni su richiamate, si trae qual è il rapporto intercorrente fra la verifica “formale” dell’istanza e l’esame demandato alla conferenza di servizi.

Mentre la verifica “formale” dell’istanza deve limitarsi ad un controllo “estrinseco” e rapido circa l’avvenuta produzione della copiosa documentazione elencata nell’art. 7, alla competenza della conferenza di servizi spetta invece di accertare se la documentazione presentata sia qualitativamente idonea all’accoglimento dell’istanza, anche domandando, se del caso, “ integrazioni documentali o chiarimenti ” all’istante.

9.4. Da quanto appena evidenziato discende l’illegittimità del provvedimento del 18 gennaio 2024, con cui la Regione Sardegna ha archiviato l’istanza di rilascio dell’autorizzazione unica, svolgendo, in pratica, un esame, per così dire, “di merito” o “qualitativo” della documentazione presentata, non nella competente sede della conferenza di servizi come previsto dall’art. 10 delle linee guida regionali, bensì nell’ambito della verifica formale dell’istanza di cui all’art. 9 delle linee guida regionali.

9.5. In proposito, il Collegio ritiene di evidenziare, quanto alla disponibilità delle aree, che nel caso in cui si verta nell’ambito del procedimento di autorizzazione per la realizzazione di parchi eolici, risulta sufficiente, ai fini dell’ammissibilità dell’istanza, la richiesta di procedere all’espropriazione delle aree occorrenti ai sensi dell’art. 12 del d.lgs. n. 387/2003, a differenza di quanto previsto – quanto al requisito della disponibilità – in caso di PAS e fotovoltaico.

10. L’accoglimento dei primi due motivi determina l’assorbimento del terzo e del quarto motivo di appello (e l’irrilevanza ai fini della decisione della questione pregiudiziale interpretativa ex art. 267 TFUE, articolata nella memoria del 24 febbraio 2025 di parte appellante), in quanto i motivi accolti sono satisfattivi dell’interesse azionato dalla società nel presente giudizio ad ottenere un esame del progetto nell’ambito della conferenza di servizi.

11. Va poi evidenziato che non sfugge al Collegio che la questione di costituzionalità, cui fa riferimento l’appellante nei suoi scritti difensivi, risulta sub iudice innanzi alla Corte Costituzionale e che ben potrà il rappresentante unico statale, ove lo riterrà opportuno, nella sede della conferenza di servizi, invitare al rispetto della Costituzione, dei Trattati e delle altre norme dell’Unione Europea, nonché dei principi della Corte costituzionale.

12. In conclusione, per le motivazioni suesposte, vanno accolti il primo e il secondo motivo di appello, e per l’effetto va annullato il provvedimento di archiviazione, con conseguente obbligo della Regione di convocare la conferenza di servizi che valuterà l’accoglibilità o meno dell’istanza presentata.

13. In considerazione della novità della questione decisa, si ravvisano le eccezionali ragioni sancite dal combinato disposto degli artt. 26 comma 1 c.p.a. e 92 comma 2 c.p.c. per compensare integralmente le spese del grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, annulla il provvedimento del 18 gennaio 2024 “RAS AOO 09-01-00 Prot. Uscita n. 2783”.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LU CA, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

EL NF, Consigliere, Estensore

Luca Monteferrante, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EL NF	LU CA

IL SEGRETARIO