N. 00482/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 11/03/2026
N. 02000 /2026 REG.PROV.COLL. N. 00482/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 482 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Luca Tozzi, con domicilio digitale p.e.c. in registri di giustizia
contro
Comune di -OMISSIS- in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Russo, con domicilio eletto presso lo studio dell'avvocato
DR OL in Roma, via Micheli 49
Ministero dell'interno, Prefettura di Caserta - Ufficio Territoriale del Governo, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati, in Roma, via dei Portoghesi 12
Commissione straordinaria prefettizia del Comune di -OMISSIS-, non costituita in giudizio; N. 00482/2025 REG.RIC.
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania - sede di
PO (sezione prima) n. -OMISSIS-/2024
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di -OMISSIS-, della Prefettura di
Caserta - Ufficio territoriale del Governo e del Ministero dell'interno;
Vista l'ordinanza cautelare del 12 febbraio 2025, n. -OMISSIS-;
Vista l'ordinanza collegiale del 23 maggio 2025, n. -OMISSIS-;
Viste le memorie e tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 gennaio 2026 il consigliere FA
Franconiero, sulle istanze di passaggio in decisione delle parti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. L'appellante indicato in intestazione si rendeva cessionario dalla -OMISSIS-, con contratto di compravendita in data -OMISSIS- di un fabbricato ad uso produttivo in corso di costruzione, con annessa area scoperta pertinenziale, sito in -OMISSIS-, via
-OMISSIS-, censito a catasto dei fabbricati al -OMISSIS-, mappale -OMISSIS-.
2. Il fabbricato, destinato alla confezione di prodotti per la ristorazione, era stato realizzato dalla società cedente in forza del permesso di costruire -OMISSIS- e successive varianti: permesso di costruire in variante in data -OMISSIS- s.c.i.a. prot.
n. --OMISSIS- per «variazioni al corpo di fabbrica»; s.c.i.a. alternativa al permesso di costruire di prot. n. -OMISSIS-, presentata dallo stesso acquirente, per «interventi di nuova costruzione qualora siano in diretta esecuzione di strumenti urbanistici N. 00482/2025 REG.RIC.
generali recanti precise disposizioni plano - volumetriche»; e istanza di permesso di costruire in sanatoria di prot. n.-OMISSIS-anch'essa presentata dall'acquirente, in seguito all'accertamento da parte dell'amministrazione comunale di una diversa distribuzione interna degli spazi interni al fabbricato.
3. I titoli in questione venivano tuttavia revocati dall'amministrazione comunale, con provvedimento -OMISSIS-
4. A fondamento della revoca era posta l'emissione da parte della competente
Prefettura di Caserta di un'interdittiva antimafia nei confronti della società cedente
(atto di prot.-OMISSIS-).
5. A fondamento del ritiro dei titoli edilizi disposto dall'amministrazione comunale nei confronti dell'appellante quest'ultima adduceva, in primo luogo, che l'interdittiva aveva determinato nei confronti della società da essa attinta «una sopravvenuta condizione di incapacità giuridica che impone all'amministrazione di procedere alla revoca dei titoli abilitativi rilasciati dal Comune di -OMISSIS-». Un'ulteriore ragione a base della revoca dei titoli era data dalla non conformità urbanistica dell'edificazione in via diretta del fabbricato a causa delle dimensioni del lotto su cui era stato realizzato, della «superficie iniziale di circa 20.000 mq», e della sua ubicazione: «la zona è fuori dalla delimitazione del centro abitato ed è servita solo da una strada vicinale e non da un asse viario urbano». A questo riguardo il provvedimento di revoca dava atto che in base alla normativa tecnico attuativa dello strumento urbanistico generale il primo valore avrebbe dovuto essere «inferiore a 5.000 mq», mentre con riguardo al secondo profilo il lotto avrebbe dovuto essere «delimitato da un asse viario esistente
e rientrante all'interno del centro abitato».
6. Contro la revoca dei titoli edilizi l'interessato adiva la presente sede giurisdizionale amministrativa, con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per la Campania - sede di PO, integrato da motivi aggiunti, tra l'altro diretti contro l'ingiunzione a N. 00482/2025 REG.RIC.
demolire il fabbricato successivamente emessa dal Comune di -OMISSIS- (ordinanza in data -OMISSIS-).
7. L'impugnazione era respinta dall'adito Tribunale amministrativo con la sentenza i cui estremi sono indicati in intestazione.
8. Venivano giudicate infondate le censure nei confronti delle ragioni sottese alla revoca inerenti alla violazione della normativa antimafia, con carattere assorbente rispetto ai profili urbanistici.
9. In base ad un primo nucleo argomentativo, l'estensione soggettiva al ricorrente degli effetti dell'interdittiva nei confronti della società dante causa era considerata fondata su base legale. Quest'ultima era individuata negli artt. 67, comma 1, e 92, commi 2 e 3, del codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, e nella «situazione di incapacità giuridica parziale che si ripercuote su tutti i rapporti con la pubblica amministrazione», che secondo i principi elaborati in materia dalla giurisprudenza amministrativa (era richiamata nello specifico: Cons. Stato, ad. plen., 6 aprile 2018, n. 3) ha «natura oggettiva», ed è idonea in base alle tipiche finalità preventive dell'istituto di superare
«la creazione di schermi ovvero (…) alterità soggettive artificiose».
10. In base ad un secondo nucleo argomentativo, l'operazione di compravendita dalla società nei confronti della quale era stata emessa l'interdittiva al ricorrente era ritenuta sintomatica di un «evidente intento elusivo della normativa antimafia». Lo scopo elusivo era induttivamente ricavato dalla circostanza che il cessionario è socio della società cedente «seppur con una quota minoritaria dello 0,75%»; dacché il triplice corollario della «piena conoscenza delle vicende societarie da parte dell'acquirente», dell'«esistenza di un collegamento non meramente occasionale tra venditore e acquirente», e della non credibilità della tesi difensiva dell'«estraneità» di quest'ultimo rispetto alle vicende della prima. In senso convergente era considerata la
«tempistica della compravendita», stipulata l'-OMISSIS- «mentre a distanza di N. 00482/2025 REG.RIC.
pochissimi giorni la prefettura ha comunicato alla società l'avvio del provvedimento interdittivo» e «immediatamente dopo, in data-OMISSIS-, il ricorrente ha presentato una SCIA alternativa al PDC». La descritta sequenza degli accadimenti era quindi ricondotta ad un «disegno unitario volto a “trasferire” la titolarità dell'iniziativa edilizia prima dell'adozione dell'interdittiva», e «a creare artificiosamente una discontinuità nei rapporti con l'amministrazione ed erigere uno schermo con la società dante causa colpita da interdittiva, “salvando” l'immobile in questione».
11. In base a tutti gli elementi di prova considerati la pronuncia di primo grado qualificava il provvedimento impugnato come «atto di annullamento d'ufficio».
Escludeva nondimeno che da ciò potesse derivare alcuna conseguenza in ordine alla sua legittimità, posto innanzitutto il carattere non vincolante della sua intitolazione; e avuto inoltre riguardo all'effetto retroattivo del ritiro dei titoli edilizi e all'accertato rispetto del termine di 18 mesi dalla loro adozione, ai sensi dell'art. 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 (nella versione applicabile ratione temporis).
12. Infine, venivano esaminati e respinti i motivi aggiunti nei confronti dell'ingiunzione a demolire, sul rilievo del suo carattere meramente consequenziale e vincolato rispetto al provvedimento impugnato in via di principalità, in ragione del quale non era richiesta alcuna partecipazione procedimentale e motivazione a sostegno della determinazione conclusiva e in contrapposizione al quale non poteva configurarsi un affidamento tutelabile in capo al privato.
13. Contro la sentenza di primo grado i cui contenuti sono così sintetizzabili l'originario ricorrente ha proposto appello, al quale resistono il Comune di -OMISSIS-
e l'Amministrazione dell'interno (Ministero dell'interno e Prefettura di Caserta).
DIRITTO
1. Con un primo ordine di censure si sostiene che la sentenza avrebbe erroneamente supposto che la revoca dei titoli edilizi costituisca una conseguenza vincolata del N. 00482/2025 REG.RIC.
provvedimento antimafia a carico della società dante causa, sulla base di un'asserita volontà elusiva delle finalità preventive della legislazione di settore nemmeno ipotizzato dallo stesso. Peraltro, sotto un distinto profilo, sarebbe comunque erroneo il ragionamento induttivo a questo riguardo svolto dalla sentenza, con il rilievo decisivo attribuito all'epoca in cui il manufatto è stato acquistato dal ricorrente. Se ne oppone in contrario l'anteriorità di cinque mesi all'interdittiva e di 10 giorni rispetto all'avvio del procedimento, non necessariamente destinato a concludersi con un provvedimento di questa portata afflittiva, il quale nel caso di specie è (recte: era) sub iudice in seguito all'impugnazione proposta dalla società.
2. Nella prospettiva così delineata, prima dell'emissione del provvedimento non sarebbe configurabile al «tentativo di elusione», invece supposto dalla sentenza. Si contesta inoltre l'estensione degli effetti dell'interdittiva, in violazione dell'art. 85 del codice antimafia, nei confronti di persone fisiche che non agiscono nell'esercizio di un'impresa, come nel caso di specie il ricorrente, che ha acquistato l'immobile a titolo personale e detiene una partecipazione nella società dante causa inferiore alla soglia di rilevanza del 2%, ai sensi del citato 85, comma 2-quater, codice delle leggi antimafia. Al medesimo riguardo, la revoca dei titoli edilizi non avrebbe considerato il subentro in essi del ricorrente, il quale a sua volta ha ottenuto dall'amministrazione locale ulteriori titoli: più precisamente lo stesso ha «direttamente ed autonomamente presentato sia la SCIA prot-OMISSIS-che il Pdc in sanatoria n. -OMISSIS-La finalità elusivo ipotizzata dalla sentenza, con integrazione sul punto della motivazione del provvedimento interdittivo, sarebbe inoltre smentita dall'effettività della compravendita, ricavabile dal trasferimento di denaro a favore della società dante causa risultante in via documentale. L'assenza di misure di prevenzione ex art. 67 del codice delle leggi antimafia a carico del ricorrente costituirebbe un'ulteriore ragione ostativa all'adozione dei provvedimenti impugnati. N. 00482/2025 REG.RIC.
3. Con ulteriori censure si deduce che la sentenza avrebbe errato nel non ritenere necessaria una motivazione rafforzata a fondamento della revoca dei titoli edilizi, a causa della rilevante incidenza di tale determinazione amministrativa sulla sfera giuridica del destinatario. La sentenza avrebbe peraltro assunto una non chiara posizione sulla qualificazione giuridica del provvedimento, che a dispetto della sua intitolazione richiama nondimeno l'art. 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, e così sarebbe incorsa in violazione del principio di tipicità degli atti amministrativi. I presupposti dell'annullamento d'ufficio ai sensi della citata disposizione della legge generale sul procedimento amministrativo sarebbero peraltro carenti, con riguardo particolare all'illegittimità del provvedimento da ritirare e al termine per intervenire in autotutela, ad oggi fissato a dodici mesi, e nel caso di specie superato, tranne che per l'ultimo ultimo richiesto dal ricorrente.
4. Laddove qualificabile come revoca ex 21-quinquies della legge 7 agosto 1990, n.
241, il provvedimento sarebbe comunque legittimo per mancata previsione dell'indennizzo a favore del destinatario.
5. Con un ulteriore motivo d'appello viene riproposta la contestazione relativa all'omissione delle garanzie partecipative in fase procedimentale, le quali sebbene in generale considerate non necessarie per i provvedimenti previsti dalla legislazione antimafia, si assumono in tesi necessarie nel caso di specie, in ragione del fatto che il soggetto inciso è estraneo all'interdittiva e non è mai stato attinto da misure della specie.
6. Sono del pari riproposte le censure oggetto del secondo atto di motivi aggiunti in primo grado nei confronti dell'ordinanza di demolizione, che la sentenza avrebbe considerato conseguenza necessaria del ritiro in autotutela dei titoli edilizi e pertanto non necessitante di una specifica motivazione sull'alternativa data dalla fiscalizzazione dell'abuso, in assenza di domanda dell'interessato; oltre che non paralizzata da contrapposti affidamenti legittimi di quest'ultimo. N. 00482/2025 REG.RIC.
7. Infine sono riproposte le contestazioni in ordine all'asserita non conformità urbanistica dell'immobile, assorbite dalla sentenza in conseguenza del rigetto di quelle finora esposte. Viene al riguardo sottoposto a censura l'assunto secondo cui il lotto su cui è stato edificato il fabbricato ad uso produttivo acquistato dal ricorrente deriva da un frazionamento del più ampio comparto in cui si inserisce a suo tempo realizzato e sul quale l'amministrazione comunale non è mai intervenuta in autotutela, così come sulla non è intervenuta sulla s.c.i.a. -OMISSIS-menzionata nel provvedimento di revoca impugnato, sulla cui base la società dante causa ha ricostruito il fabbricato e realizzato la relativa recinzione. Viene quindi ribadito che l'estensione del lotto così delimitato è di soli 2.918 mq. Inoltre anche la contestata mancanza di «un asse viario», invece richiesto dalla normativa tecnica di attuazione dello strumento urbanistico generale (art. 22, sopra citato), sarebbe erronea, dal momento che questa non ne specifica le caratteristiche. La strada vicinale di cui il provvedimento impugnato suppone l'esistenza sarebbe in ogni caso conforme alla medesima normativa, in relazione alle definizioni enunciate in generale dall'art. 2, comma 2, del codice della strada, tanto più in conseguenza dei recenti lavori di pavimentazione che la hanno interessata. Del pari sarebbe erroneo l'assunto comunale secondo cui il fabbricato si situa al di fuori del centro abitato, quando invece lo stesso è ubicato «proprio a ridosso della via provinciale -OMISSIS-». Infine, si palerebbe priva di base testuale la contestazione secondo cui il citato art. 22 delle norme tecniche di attuazione imporrebbe di destinare per ogni 100 mq di superficie lorda di pavimento almeno 80 mq di spazi ad uso pubblico.
8. Così sintetizzate le censure riproposte a mezzo del presente appello, va dato atto che con sentenza della III sezione di questo Consiglio di Stato del -OMISSIS-, n. -
OMISSIS-, in accoglimento del ricorso della -OMISSIS-- nelle cui more è stato disposto il rinvio della trattazione del presente giudizio - l'accertamento relativo alle infiltrazioni malavitose in essa è stato ritenuto erroneo. Sul medesimo accertamento, N. 00482/2025 REG.RIC.
ed in forza di automatismo nei confronti dell'odierno, quale ex socio, si fondano quelli impugnati nel presente giudizio, in relazione ai quali va quindi confermata l'illegittimità
9. Nondimeno, con la medesima pronuncia resa a definizione del giudizio proposto dalla -OMISSIS-si è per contro accertata l'illegittimità dei titoli edilizi ad essa a suo tempo rilasciati sotto il profilo urbanistico.
10. A questo specifico riguardo, la sentenza ha rilevato che il lotto sul quale è stato edificato il capannone industriale è inserito in un più ampio comparto avente dimensioni superiori a 5000 mq, per cui in base alla sopra richiamata disciplina urbanistica il permesso a costruire avrebbe dovuto essere preceduto dalla previa approvazione di uno strumento urbanistico attuativo. A questo specifico riguardo, la sentenza ha rilevato quanto segue: «ad un più attento scrutinio l'area non sorge affatto su un “comparto” inferiore a mq. 5.000, ma su un “lotto” inferiore a quella superficie, facente parte di un comparto avente una superficie iniziale di circa 20.000 mq, rimasta tale, essendo stati ricavati al suo interno lotti frazionati senza titolo e materialmente, fermo restando il comparto urbanistico».
11. In aggiunta, la medesima sentenza della III sezione ha accertato la strada da cui è delimitato il lotto, via -OMISSIS- «una strada vicinale», e dunque una «strada privata fuori dai centri abitati ad uso pubblico», secondo la definizione enunciata dall'art. 3, comma 1, n. 52), del codice della strada. Pertanto, malgrado la recente pavimentazione, la medesima strada sarebbe estranea alla nozione di asse viario all'interno del centro abitato richiesta dalla normativa tecnica di attuazione dello strumento urbanistico generale.
12. Infine, anche con riguardo alla previsione di standard urbanistici, la pronuncia della III sezione ha affermato che ai sensi del più volte richiamato art. 22 delle norme tecniche di attuazione per i «nuovi insediamenti di carattere commerciale o direzionale e turistico» si richiede di destinare per ogni «100 mq di superficie lorda N. 00482/2025 REG.RIC.
di pavimento di edifici previsti (…) la quantità minima di 80 mq di spazi pubblici, escluse le sedi viarie di cui almeno la metà destinata a parcheggi»; prescrizione che
«è stata del tutto pretermessa nelle domande di rilascio dei vari titoli edilizi» rilasciati dapprima a favore della società dante causa del ricorrente e poi anche da quest'ultimo in proprio.
13. I profili urbanistico-edilizi in questione costituiscono una ragione autonoma a fondamento dei provvedimenti di revoca di quelli a suo tempo rilasciati alla -
OMISSIS-e in seguito volturati al ricorrente nel presente giudizio, nonché di quelli emessi direttamente a favore di quest'ultimo. Il dato è pacifico. Infatti, su di esso si fonda la pronuncia di assorbimento in primo grado delle censure formulate dal medesimo ricorrente nei confronti del medesimo presupposto della determinazione di revoca impugnata nel presente giudizio. Nei confronti dell'assorbimento non sono inoltre state svolte contestazioni a mezzo del presente appello, che invece ha riproposto le censure assorbite.
14. Pertanto, in assenza di ragioni per discostarsi dalla sentenza della III sezione di questo Consiglio di Stato del -OMISSIS-, n. -OMISSIS-, le medesime censure vanno respinte. Per l'effetto, deve quindi essere respinto anche l'appello. Più precisamente va confermata la pronuncia di rigetto del ricorso già resa in primo grado, sia pure con motivazione diversa.
15. Per la natura delle questioni controverse e per il chiarimento da ultimo intervenuto su di esse, con la più volte richiamata pronuncia resa a definizione del giudizio proposto dalla dante causa dell'odierno appellante, le spese di causa possono nondimeno essere compensate.
P.Q.M. N. 00482/2025 REG.RIC.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l'effetto, conferma la sentenza di primo grado.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell'articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento
(UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l'appellante.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:
Marco RI, Presidente
FA Franconiero, Consigliere, Estensore
Raffaello Sestini, Consigliere
Pietro De Berardinis, Consigliere
Laura Marzano, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
FA Franconiero Marco RI N. 00482/2025 REG.RIC.
IL SEGRETARIO
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.