Pubblicato il 07/04/2026

N. 02268/2026 REG.PROV.COLL.

N. 05913/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Nona)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5913 del 2025, proposto da Around Medical S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B71F718E2E, rappresentata e difesa dall'avvocato Fabio Orefice, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

So.Re.Sa. s.p.a. – Società Regionale per la Sanità, non costituita in giudizio;
Asl 106 - OL 1, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Domenica Coppola, Roberto Verde, Massimiliano De Masi, Errico De Falco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Guna s.p.a., non costituita in giudizio;

per l'annullamento:

1) della Determina Dirigenziale ASL OL 1 Centro n. 3960 del 23/09/2025, avente ad oggetto Affidamento della procedura aperta per la Fornitura triennale di Sostituti dermici per i PP.OO. della ASL OL 1 Centro, ai sensi dell’art. 71, con aggiudicazione ai sensi dell’art. 108, comma 1, del D. lgs. 36/2023, di cui alla Delibera di indizione n. 1196 del 03/06/2025, per un importo complessivo di aggiudicazione pari ad € 1.190.288,13 oltre i.v.a., nella parte in cui aggiudica il Lotto n. 4 dell'appalto, per la fornitura di “Sostituto dermico di derivazione animale in formulazione fluida” alla GUNA s.p.a.;

2) di tutti i verbali e decisioni delle operazioni di gara, nessuno escluso e, in particolare:

a) del verbale della seduta riservata del 03/09/2025 in cui la Commissione di Gara per ogni lotto ha proceduto alla valutazione delle offerte depositate dagli O.E. ed ha quindi redatto le schede di attribuzione dei punteggi per la valutazione della qualità, nonché delle medesime schede allegate al verbale del 03/09/2025;

b) della decisione con cui la Commissione, all’esito della fase di valutazione tecnica, ha ammesso la GUNA s.p.a., anziché procedere all’esclusione, all'esito del disposto di cui all'art. 16 del Capitolato;

c) del verbale della Commissione Giudicatrice dell’08/09/2025, in cui è stata data lettura degli esiti della valutazione tecnica e sono state aperte le buste economiche presentate a sistema dalle ditte partecipanti;

d) delle decisioni della Commissione assunte a seguito della seduta di gara e delle valutazioni registrate sul portale SIAPS, all'esito delle quali il sistema ha generato la graduatoria provvisoria per il Lotto 4, nella quale la GUNA s.p.a. è risultata aggiudicataria provvisoria dello stesso Lotto n. 4;

e) delle determinazioni della Commissione di Gara all'esito delle quali è stato deciso di aggiudicare la procedura di gara per l'acquisizione della fornitura triennale di sostituti dermici per i PP.OO. della ASL OL 1 Centro, secondo il seguente schema: “ Lotto n. 4 Sostituto dermico di derivazione animale in formulazione fluida CIG B71F718E2E, GUNA spa importo € 733,08 ”;

f) del verbale delle operazioni del 15/09/2025, con cui si è provveduto alla verifica del fascicolo FVOE 2.0 relativo agli OO.EE. aggiudicatari sul portale ANAC;

g) della Determina Dirigenziale ASL OL 1 Centro n. 3960 del 23/09/2025 nella parte in cui, relativamente al Lotto n. 4 di gara, ha preso atto dei verbali e delle decisioni della Commissione di gara e, segnatamente, del verbale in cui la Commissione ha ammesso l'offerta tecnica presentata dalla GUNA s.p.a., omettendo di escludere l'operatore per la non conformità del prodotto offerto rispetto alle richieste della S.A. (art. 16 del Capitolato);

3) di ogni altro atto e/o provvedimento amministrativo preordinato, collegato, connesso e/o consequenziale, ivi compresi, per quanto di ragione e laddove lesivi degli interessi della ricorrente:

i. i verbali e/o gli atti non conosciuti alla ricorrente ed alla stessa non comunicati;

ii. le richieste di chiarimenti e di approfondimenti formulate dalla ASL OL 1 Centro;

iii. il Capitolato Tecnico della gara, prot. 0147565/I del 05.05.2025;

iv. il Disciplinare di Gara pubblicato il 05.06.2025;

v. gli ordinativi di fornitura e/o di analoghi atti che dovessero disporre l’esecuzione anticipata della fornitura nelle more della stipula del contratto;

vi. tutti gli altri atti e provvedimenti relativi alla gara, di data ed estremi sconosciuti, nonché di ogni altro atto connesso, conseguente e presupposto al provvedimento di aggiudicazione, se ed in quanto lesivi degli interessi della ricorrente;

nonché per la declaratoria di inefficacia, ex artt. 121 e 122 c.p.a., del contratto eventualmente stipulato nelle more della conclusione del presente giudizio con la ditta GUNA s.p.a.:

nonché:

- per l'accertamento del diritto della società ricorrente a conseguire l'aggiudicazione della gara de qua;

- per la condanna al risarcimento del danno in forma specifica, mediante l’affidamento della commessa, o, in subordine, laddove non sia possibile, in forma generica per equivalente monetario dei danni subiti e subendi per effetto della mancata aggiudicazione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Asl 106 - OL 1;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 marzo 2026 il dott. CE IA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1. Con ricorso notificato in data 03.11.2025 e depositato il 05.11.2025, la parte ricorrente proponeva le domande innanzi indicate, ed esponeva:

- che, con Delibera n. 1196 del 03/06/2025, la ASL OL 1 - centro aveva indetto una procedura aperta, ai sensi dell’art. 71, con aggiudicazione ai sensi dell’art. 108, co. 1, D. lgs. n. 36/2023, per la fornitura triennale di “sostituti dermici” per i PP.OO. della stessa ASL, per un importo complessivo a base d’asta pari ad € 1.290.960,00 oltre i.v.a.;

- che, in data 05.06.2025, veniva pubblicata sulla piattaforma e-procurement SIAPS di SORESA, la procedura di gara in questione, secondo la divisione in lotti e l’assegnazione dei relativi CIG, tra i quali, in particolare, il Lotto 4 (“Sostituto dermico di derivazione animale in formulazione fluida € 18.240,00”);

- di aver partecipato alla gara relativamente al suddetto Lotto n. 4 presentando regolarmente la propria offerta, secondo le prescrizioni della lex specialis ;

- di avere appreso, all'esito della pubblicazione della graduatoria definitiva e della Determina Dirigenziale n. 3960 del 23/09/2025, che il Lotto n. 4 era stato aggiudicato all'altra partecipante, GUNA s.p.a., per un importo complessivo pari a € 733,08;

- di avere formulato istanza di accesso agli atti di gara, con particolare riferimento alla documentazione tecnica integrale dell’aggiudicataria;

- che l'istanza veniva evasa in data 02.10.2025, mediante la trasmissione delle certificazioni tecniche, nonché degli studi a supporto del dispositivo offerto dall’aggiudicataria;

- che la controinteressata aveva offerto il prodotto MD-TISSUE, il quale veniva descritto come prodotto “ destinato a migliorare il movimento, contribuendo a contenere il deterioramento fisiologico delle articolazioni e dei tessuti e a controbilanciare gli effetti dovuti a varie cause tra cui: invecchiamento, vizi posturali, malattie croniche concomitanti, traumi e lesioni, agenti inquinanti ”, nonché a “ contenere il deterioramento fisiologico della cute e del tessuto connettivo sottocutaneo e controbilanciare gli effetti dovuti al chrono ageing e al foto-ageing, come: trattamento topico anti-invecchiamento, rughe del viso e del collo, rassodamento del layer connettivo sottocutaneo e perivascolare del viso e del collo, alterazione del trofismo del tessuto connettivo del viso e del collo da inquinanti esogeni / dismetabolismi ”;

- che la controinteressata aveva prodotto la dichiarazione di equivalenza del dispositivo “MD TISSUE”;

- che il prof. Ferdinando Campitiello, richiesto di un parere tecnico, affermava: « il prodotto MD TISSUE non è corrispondente all’oggetto del bando di gara o meglio alla destinazione d’uso individuato per i dispositivi messi a bando... si può affermare senza dubbio che il prodotto MD-Tissue non è assolutamente equivalente funzionalmente rispetto alle esigenze della pubblica amministrazione, trattandosi di un dispositivo con finalità terapeutiche diverse ».

2. Tanto premesso, la ricorrente impugnava gli atti suddetti sulla base del seguente motivo di ricorso: “ Violazione e falsa applicazione art. 79 e dell’allegato II.5 al D.lgs., 36/2023. Violazione della lex specialis: artt. 1, 5, 6 e allegati a) e b) del capitolato e artt. 3, 16, 18.1 del disciplinare. Violazione del principio del giusto procedimento. Violazione del principio della par condicio tra i concorrenti. Violazione e falsa applicazione del principio di equivalenza funzionale. Violazione dei principi di buon andamento dell’azione amministrativa di cui alla l. 241/9 0 ed all’ art. 97 Cost., nonché di favor partecipationis e leale collaborazione - Eccesso di potere. Difetto di istruttoria. Erronea determinazione dei presupposti. Apoditticità della motivazione, erroneità ed ingiustizia manifesta. Illogicità. Irragionevolezza. Arbitrarietà. Travisamento. Sviamento ”.

Sosteneva la ricorrente che l'aggiudicazione del Lotto n. 4 doveva ritenersi illegittima, avendo la società aggiudicataria offerto un prodotto difforme da quello oggetto della gara.

Specificava che il prodotto “MD TISSUE” non è un sostituto dermico e quindi non possiede le caratteristiche generali per poter rispondere alle esigenze della S.A., come richiesto dall'art. 5 del Capitolato.

Argomentava che i sostituti cutanei bioingegnerizzati sono utilizzati sempre più frequentemente in interventi di ricostruzione di ferite sia acute che croniche per aiutare nella guarigione delle ferite stesse, di ustioni e di altre lesioni cutanee.

Precisava che essi possono essere costituiti da:

i) materiali biologici naturali (ad es. derma da cadavere, sottomucosa intestinale suina);

ii) materiali biologici ricostituiti (ad es. molecole biologiche purificate mediante liofilizzazione come il collagene bovino di tipo I);

iii) sostituti sintetici (ad es. molecole non biologiche come nylon, acido poliglicolico)”;

tutti prodotti di ingegneria tessutale, sostituti della pelle naturale, con il compito di agevolare – in presenza di determinate lesioni – la rigenerazione del tessuto dermico naturale.

Deduceva che, al contrario il prodotto “MD TISSUE” è utile per le articolazioni e quale prodotto estetico, ma non come “sostituto dermico”.

Aggiungeva che “MD TISSUE” è indicato per migliorare il movimento e ridurre il dolore associato al deterioramento fisiologico o patologico dei tessuti molli extra-articolari, come tendini, legamenti e capsula articolare, ed efficace nel trattamento di tendinopatie ed affezioni del tessuto connettivo.

Concludeva che esso non è equivalente funzionalmente rispetto alle esigenze della stazione appaltante, trattandosi di un dispositivo con finalità terapeutiche diverse.

Evidenziava che nessuno degli studi prodotti dalla controinteressata a sostegno dell'offerta dimostrava che “MD TISSUE” fosse funzionale per favorire la rigenerazione della cute in caso di lesioni della pelle.

3. Con atti depositati in data 06 e 13.11.2025, si costituiva in giudizio la ASL OL 1 Centro per opporsi – sulla base di varie argomentazioni – all’accoglimento del ricorso.

4. Con memorie depositate rispettivamente in data 5 e 9 gennaio 2026, le parti insistevano nelle rispettive argomentazioni difensive e conclusioni.

5. Con ordinanza in data 27/29.01.2026, il Tribunale disponeva, in via istruttoria, che l’amministrazione resistente producesse in giudizio il verbale (o altro documento equipollente) con cui la Commissione avesse espresso un giudizio di equivalenza.

6. All’udienza pubblica del 24 marzo 2026, a seguito dell’adempimento istruttorio compiuto dalla ASL, il ricorso veniva discusso come da verbale e riservato per la decisione.

7. L’unico motivo di ricorso proposto è fondato.

Ai sensi dell’art. 1 del Capitolato tecnico, il medesimo « disciplina la fornitura di “SOSTITUTI DERMICI” occorrenti alle strutture dell’ASL OL 1 Centro secondo la specifica tipologia indicata per ciascun lotto in allegato ».

Con nota in data 04.07.2025, la controinteressata (non costituita nel presente giudizio) dichiarava la seguente equivalenza: « 1 pz di Sostituto dermico di derivazione animale in formulazione fluida corrisponde ad 1 una confezione di MD-TISSUE 10 vials da 2 ml ognuna », precisando che « Benché il prodotto sia liquido riesce ad aderire ai tessuti e rimanere in situ grazie alla capacità di influenzare le cellule a formare adesioni focali (…) ».

Tale affermazione veniva contestata dalla parte ricorrente tramite il deposito in giudizio di diversi studi scientifici e di una perizia tecnica (a firma del prof. Ferdinando Campitiello, specialista in Chirurgia d’urgenza e p.s. nonché in Chirurgia vascolare, Direttore di u.o. per lo studio e il trattamento delle ulcere cutanee e del piede diabetico) secondo cui « Il prodotto MD-TISSUE non è corrispondente all’oggetto del bando di gara o meglio alla destinazione d’uso individuato per i dispositivi messi a bando. (…) il prodotto MD-TISSUE, pur agendo sul tessuto connettivo contrastando l’invecchiamento cutaneo, non è paragonabile ad un biomateriale per la rigenerazione tissutale per cui non è equivalente funzionalmente rispetto alle esigenze della pubblica amministrazione trattandosi di un dispositivo con finalità terapeutiche diverse ».

Alla luce di tale contrasto tra le allegazioni delle parti, il Tribunale invitava l’amministrazione sanitaria a produrre in giudizio il verbale (o altro documento equipollente) con cui la Commissione avesse espresso un giudizio di equivalenza.

Si legge a tale proposito, nel verbale di valutazione tecnica del 03.09.2025 (depositato dall’amministrazione resistente in data 08.02.2026): « La Commissione dà inizio alla valutazione delle offerte depositate dagli O.E., partendo dalla verifica di conformità rispetto al Capitolato Tecnico e procedendo contestualmente all’assegnazione del punteggio tecnico sulla base dei criteri di valutazione riportati negli atti di gara. Pertanto si riporta l’esito della verifica di conformità della documentazione presente agli atti e prodotta dagli operatori economici per i seguenti lotti: (…)

LOTTO 4: GUNA S.P.A.: Conforme; Motivazione: --- ».

Allegata al suddetto verbale, la ASL produceva una nota, inviata a mezzo posta elettronica ordinaria dal dott. Raffaele Piscitelli (Dirigente farmacista della ASL e componente della suddetta Commissione tecnica), secondo cui: « - la descrizione del Lotto 4 recita “Sostituto dermico di derivazione animale in formulazione fluida”. Il prodotto MD-TISSUE è un “Dispositivo Medico a base di Collagene suino di tipo I” in flaconcini da 2 ml;

- entrambi i prodotti sono stati giudicati secondo i criteri di valutazione, cui non rientra la destinazione d’uso (…) ».

Il Collegio non ravvisa motivi per discostarsi dal consolidato indirizzo ermeneutico secondo cui « il principio di equivalenza funzionale "permea l'intera disciplina dell'evidenza pubblica e la possibilità di ammettere a seguito di valutazione della stazione appaltante prodotti aventi specifiche tecniche equivalenti a quelle richieste risponde al principio del favor partecipationis (ampliamento della platea dei concorrenti) e costituisce altresì espressione del legittimo esercizio della discrezionalità tecnica da parte dell'Amministrazione" (Cons. Stato, sez. III, 2 settembre 2013, n. 4364; Id., 13 settembre 2013, n. 4541; Id., 14 novembre 2017, n. 5259; Id., 20 novembre 2018, n. 6561)» (Cons. Stato, sez. III, n. 8840/2025).

D’altro canto, la giurisprudenza amministrativa ha costantemente affermato che le valutazioni svolte dalle Commissioni di gara relativamente agli aspetti tecnici delle offerte sono espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile dal giudice amministrativo non mediante una sostituzione dei giudizi, ma soltanto per difetto di motivazione, illogicità manifesta, erroneità dei presupposti di fatto, incoerenza della procedura valutativa e dei relativi esiti, non plausibilità dei criteri valutativi o della loro applicazione (cfr. Cons. Stato, sez. V, 14/11/2018, n. 6423).

Ritiene il Collegio che nel caso di specie il giudizio di conformità ed equivalenza funzionale espresso dall’amministrazione resistente sia privo di una sufficiente motivazione, la quale non risulta essere stata formulata, neppure da un punto di vista meramente grafico e formale, nel suddetto verbale del 03.09.2025, nel quale, alla voce “Motivazione” (nella tabella in cui è espresso il giudizio di conformità), non è scritto alcunché.

Né si può ritenere che tale deficit motivazionale possa essere colmato con la successiva nota informale del 13.11.2025, trattandosi di un atto (apparentemente) proveniente da uno solo dei componenti dell’organo collegiale deputato alle valutazioni tecniche della gara.

Il vizio di difetto di motivazione impone quindi di accogliere la domanda di annullamento riferita alla determina con cui si è disposto l’affidamento della gara e al suddetto verbale del 03.09.2025.

8. Di conseguenza, tenuto conto che la parte ricorrente ha proposto la domanda di subentrare nel contratto, deve essere dichiarata l’inefficacia di quest’ultimo, conformemente all’orientamento giurisprudenziale secondo cui, in caso di illegittimità dell’aggiudicazione della gara disposta nei confronti del concorrente che abbia offerto prodotti non conformi ai requisiti stabiliti dalla lex specialis , deve essere dichiarato inefficace, con effetto ex nunc, ai sensi dell'art. 122 c.p.a., il contratto di appalto eventualmente medio tempore stipulato dall'Amministrazione resistente con l'aggiudicataria (cfr. T.A.R. Lazio – Roma, sez. II, 18/10/2022, n. 13303).

9. L’accoglimento del ricorso implica la necessità di regolare le spese di lite, nella misura liquidata in dispositivo, secondo il principio della soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Nona), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei termini di cui in parte motiva.

Condanna l’amministrazione resistente a rifondere le spese processuali sostenute dalla parte ricorrente, liquidate in complessivi € 2.500,00, oltre accessori dovuti come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in OL nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

LI LL Di OL, Presidente

Alessandra Vallefuoco, Primo Referendario

CE IA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CE IA	LI LL Di OL

IL SEGRETARIO