Pubblicato il 25/07/2025

N. 06623/2025REG.PROV.COLL.

N. 09848/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9848 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Ruffini e Marco Orlando, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura LE dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta) n. -OMISSIS-/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 luglio 2025 il Cons. Giordano Lamberti e visto il relativo verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – L’appellante è LE di IG presso la Scuola di Formazione e Aggiornamento del Corpo di Polizia Penitenziaria di Parma ed appartiene al ruolo ad esaurimento degli Ufficiali del disciolto Corpo degli Agenti di custodia di cui all’art. 25, comma 6, l. 395/1990.

2 – Con ricorso avanti il Tar per il Lazio ha chiesto di accertare l’illegittimità e l’illiceità della condotta serbata dall’amministrazione resistente nei suoi confronti, consistente nel demansionamento e nella dequalificazione professionale asseritamente subiti, con conseguente domanda di risarcimento dei danni.

3 – A sostegno della domanda ha lamentato che, a far data dalla sua nomina a LL, avvenuta in data 4 novembre 2009 e notificata il 12 marzo 2010, sarebbe stato posto in uno stato di totale inattività, non essendogli mai state conferite quelle mansioni dirigenziali che gli sarebbero spettate, stante la disciplina applicabile ai ruoli ad esaurimento degli Ufficiali del disciolto Corpo degli Agenti di custodia, rispetto ai quali l’art. 25, comma 6, della l. n. 395/1990 ha disposto il conferimento delle funzioni e degli obblighi dei dirigenti dell’amministrazione penitenziaria.

4 – Il Tar adito, con la sentenza indicata in epigrafe, ha respinto il ricorso.

5 – L’originaria parte ricorrente ha proposto appello avverso tale pronuncia per i motivi di seguito esaminati.

5.1 – Con il primo motivo l’appellante contesta i passaggi in cui il Giudice di primo grado ha escluso la sussistenza dei presupposti del mobbing ai suoi danni, precisando che il mobbing non era l’oggetto della domanda svolta in primo grado, avendo invece contestato il suo demansionamento e la sua dequalificazione professionale.

5.2 – A sostegno della propria prospettazione l’appellante richiama quanto già dedotto in primo grado:

- l’obbligo del datore di lavoro di adibire il lavoratore alle mansioni coerenti con la qualifica rivestita è stato enunciato anche per il pubblico impiego contrattualizzato dall’art. 52 del D. lgs. 165/2001 ed è pacificamente esteso agli appartenenti all’amministrazione penitenziaria;

- nel caso in esame, l’amministrazione non ha attribuito all’appellante alcuna mansione adeguata alla qualifica e non ha posto in evidenza alcuna causa di forza maggiore o di grave convenienza, che impedisse tale attività;

- la condotta di forzosa inattività si è protratta per dieci anni: dalla nomina a LL (2009) e poi a LE di IG (2012) sino al maggio 2020, data di notifica del decreto di conferimento d’ufficio dell’incarico dirigenziale a Consigliere tecnico del Direttore LE della Formazione.

5.3 – Quanto ai danni subiti, l’appellante prospetta che la condizione di inattività – o comunque di attività non conforme alla professionalità e alle qualifiche possedute – ha determinato un danno da dequalificazione professionale, particolarmente significativo per la natura e la durata della condotta omissiva dell’amministrazione e per la durata del periodo di sostanziale appiattimento professionale cui l’appellante è stato costretto. In aggiunta alla dequalificazione professionale, l’appellante ha subito il danno da demansionamento – in ragione della sua materiale sottoposizione a soggetti inferiori in grado – e da perdita di chance per l’azzeramento delle occasioni di carriera, causato dalla mancata attribuzione delle mansioni coerenti con la qualifica rivestita e dalla forzosa inoperosità cui è stato costretto.

6 – L’appello deve essere respinto.

A prescindere dai rilievi svolti dall’appellante in critica alla sentenza impugnata, l’accoglimento della domanda risarcitoria risulta radicalmente precluso dalla mancata allegazione e prova dei danni che l’appellante avrebbe subito in conseguenza del prospettato illecito demansionamento.

6.1 – Nell’atto di appello, ai fini della determinazione del danno, l’appellante si è limitato a richiamare genericamente l’art. 1226 c.c. e precedenti giurisprudenziali asseritamente analoghi a quello di causa, senza allegare quale sarebbe il danno concretamente subito, ma limitandosi a rilevare, ai fini della liquidazione, che “ nella memoria di replica depositata in primo grado, alle pagg. 3 e seguenti sono state riepilogati schematicamente gli importi delle retribuzioni, al fine di quantificare il danno ”.

Analoga genericità si riscontra nel ricorso di primo grado, parimenti carente di ogni allegazione circa il danno asseritamente subito.

Si osserva, inoltre, che, nella memoria di replica depositata nel giudizio di primo grado in data 29 marzo 2023, ci si limita a citare “ un recentissimo intervento della Corte di Cassazione, la quale, confermando la bontà del criterio utilizzato dalla Corte di Appello di Miliano, con l’ordinanza n. 3131 del 02.02.2023, ha affermato che, in caso di illegittimo demansionamento, il relativo risarcimento del danno può coerentemente essere quantificato in una somma pari al 25% della retribuzione spettante al dipendente nel periodo interessato dall’illecita condotta datoriale ”; segue una tabella che quantifica il danno subito sulla base di tale criterio.

6.2 - Avuto riguardo alle circostanze innanzi evidenziate ed alla rilevata lacuna nella prospettazione della domanda, sotto il profilo strettamente processuale, si rileva che la recente giurisprudenza di questo Consiglio (Consiglio di Stato, sezione III, 21 maggio 2025, n. 4339) ha precisato che:

- “ La parte ricorrente ha l’onere di allegare e provare tutti gli elementi costitutivi dell’illecito, e fra questi anche l’evento dannoso (inteso come pregiudizio a interessi meritevoli di tutela di cui l’attore è titolare), oltre alla condotta illecita della p.a., all’elemento soggettivo e al nesso causale tra condotta ed evento dannoso: ciò in quanto nell’azione di responsabilità per danni dinanzi al giudice amministrativo il principio dispositivo dell’articolo 2697, comma 1, c.c. opera con pienezza, senza il temperamento del metodo acquisitivo caratteristico dell’azione giurisdizionale di annullamento ”;

- “ La tecnica di redazione del ricorso per relationem, impostata sul rinvio ad altro documento, si pone in contrasto con il principio di specificità dei motivi imposto dall’art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a. Inoltre, il diritto di difesa costituzionalmente garantito impone che alla parte convenuta sia consentito evincere già dall’atto con cui è esercitata l’azione risarcitoria quali sono gli elementi costitutivi sui quali si fonda la pretesa azionata, non essendo pertanto ammissibile che per l’individuazione degli stessi il ricorso faccia rinvio a documenti esterni, magari nemmeno allegati all’atto che viene notificato ”.

Alla luce dei principi innanzi ricordati, la giurisprudenza citata conclude, condivisibilmente, nel senso che la carenza di tipo allegatorio deduttivo dell’atto introduttivo del giudizio, in ordine ad uno degli elementi integranti la responsabilità civile della p.a. in una causa risarcitoria, non può essere sanata con successivi depositi. Ad analoghe conclusioni deve pervenirsi nel caso in cui la determinazione del danno subito e la sua quantificazione sia avvenuta solo con una memoria successiva al ricorso.

Come detto, l’appello ripete tale difetto del ricorso originario, dal momento che il relativo atto introduttivo non contiene alcun elemento atto a dimostrare la sussistenza del danno, né la sua determinazione, da cui l’inammissibilità dello stesso sotto tale profilo.

6.3 – A prescindere dall’aspetto processuale innanzi rilevato, comunque idoneo a paralizzare la domanda di parte appellante, resta il dato che, anche a voler considerare quanto dedotto nella memoria di replica depositata nel giudizio di primo grado, non risulta comunque delineato quale sia il pregiudizio concretamente subito dall’appellante, dal momento che questi si è limitato ad effettuare una quantificazione del danno sulla scorta di un precedente giurisprudenziale, senza specificare i pregiudizi dallo stesso concretamente subiti.

Al riguardo, giova ricordare che per la giurisprudenza “ l’azione risarcitoria innanzi al giudice amministrativo non è retta dal principio dispositivo con metodo acquisitivo, tipico del processo impugnatorio, bensì dal generale principio dell’onere della prova ex artt. 2697 c.c. e 115 c.p.c., per cui sul ricorrente grava l’onere di dimostrare la sussistenza di tutti i presupposti della domanda… donde la necessità di verificare, con onere della prova a carico del danneggiato, gli elementi costitutivi della fattispecie aquiliana” tra cui “l’evento dannoso ingiusto ed il danno patrimoniale conseguente ” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 08/02/2016, n. 486).

Non può soccorrere neppure il richiamo all’art. 1226 c.c.

Deve infatti ricordarsi che l’esercizio del potere discrezionale di liquidare il danno in via equitativa, conferito al giudice dagli artt. 1226 e 2056 c.c., presuppone che sia dimostrata l’esistenza di danni risarcibili e che risulti obiettivamente impossibile, o particolarmente difficile, provare il danno nel suo preciso ammontare; ciò non esime, però, la parte interessata - per consentire al giudice il concreto esercizio di tale potere, la cui sola funzione è di colmare le lacune insuperabili ai fini della precisa determinazione del danno stesso – dall’onere di dimostrare non solo l’an debeatur del diritto al risarcimento, ma anche ogni elemento di fatto utile alla quantificazione del danno e di cui, nonostante la riconosciuta difficoltà, possa ragionevolmente disporre (cfr. Corte Cass. 20889/2016).

Nello specifico, fermo il dato che l’appellante neppure distingue tra supposti pregiudizi patrimoniali e non patrimoniali, e ribadito che l’onere di provare il danno subito incombe sul danneggiato, si osserva che, per quanto riferito dall’amministrazione e non contestato dall’appellante, la retribuzione degli Ufficiali del disciolto Corpo degli Agenti di Custodia è parametrata alle promozioni, che prescindono dagli incarichi ricoperti e conseguono automaticamente e senza alcuna selezione comparativa, dovendosi per l’effetto ragionevolmente escludere un pregiudizio alla progressione della carriera di natura patrimoniale.

Quanto ad un ipotetico danno non patrimoniale, la giurisprudenza (Corte Cass. 21527/2024), nel ribadire i principi generali già innanzi ricordati, ha precisato che “ In tema di risarcimento del danno non patrimoniale derivante da demansionamento e dequalificazione, il riconoscimento del diritto del lavoratore al risarcimento del danno professionale, biologico o esistenziale, non ricorre automaticamente in tutti i casi di inadempimento datoriale e non può prescindere da una specifica allegazione, nel ricorso introduttivo del giudizio, dell'esistenza di un pregiudizio (di natura non meramente emotiva ed interiore, ma oggettivamente accertabile) provocato sul fare reddituale del soggetto, che alteri le sue abitudini e gli assetti relazionali propri, inducendolo a scelte di vita diverse quanto all'espressione e realizzazione della sua personalità nel mondo esterno. Tale pregiudizio non si pone quale conseguenza automatica di ogni comportamento illegittimo rientrante nella suindicata categoria, cosicché non è sufficiente dimostrare la mera potenzialità lesiva della condotta datoriale, incombendo sul lavoratore non solo di allegare il demansionamento ma anche di fornire la prova ex art. 2697 c.c. del danno non patrimoniale e del nesso di causalità con l'inadempimento datoriale ”.

Nel caso in esame l’appellante, come detto, non ha specificato la sussistenza di alcun pregiudizio concreto alla propria sfera personale, né a quella patrimoniale, non potendosi pertanto accogliere la relativa domanda.

7 - Per le ragioni esposte, non sussistendo in ogni caso i presupposti per il riconoscimento del risarcimento, l’appello va respinto.

Ad una valutazione complessiva della controversia, le spese di lite possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) respinge l’appello e compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità di parte appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Carmine Volpe, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

Marco Poppi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giordano Lamberti	Carmine Volpe

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.