Pubblicato il 30/12/2025

N. 10387/2025REG.PROV.COLL.

N. 01726/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1726 del 2025, proposto da
AD Italia s.p.a., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Filippo Pacciani e Valerio Mosca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, via di San Nicola Da Tolentino, n. 67;

contro

Comune di Cerveteri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Valerio Morini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale delle Milizie n. 1;
Autorità di Bacino Distrettuale dell'Appennino Centrale, Settore sub distrettuale ovest e Roma Capitale, nonché Comando delle Forze Operative Terrestri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti in carica, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Arpa Lazio - Agenzia regionale per la protezione dell’ambiente del Lazio, in persona del legale rappresentante in carica, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione quinta ter) 7 novembre 2024, n. 19728, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Cerveteri, dell’Autorità di Bacino Distrettuale dell'Appennino Centrale, Settore sub distrettuale ovest e Roma Capitale, nonché del Comando delle Forze Operative Terrestri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025 il presidente AR LP e uditi per le parti gli avvocati Filippo Pacciani per l’appellante e Valerio Morini per il Comune appellato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. AD Italia s.p.a. (d’ora avanti “AD”) impugnava il provvedimento del Comune di Cerveteri inviato tramite PEC del 6 febbraio 2024, con cui si erano comunicati la conclusione negativa della conferenza dei servizi e, quindi, il rigetto della domanda, presentata dalla stessa il 28 dicembre 2023, di autorizzazione all’installazione di una stazione radio base (SRB) per rete di telefonia mobile nel territorio del medesimo Comune, in via Luciana Armandino Laora s.n.c. (N.C.T. del Comune di Cerveteri, foglio n. 10, particella n. 156). Ciò sul presupposto del mancato rispetto dei criteri di localizzazione previsti dal “Piano di riassetto analitico delle emissioni elettromagnetiche territoriali ai sensi dell’art. 9 bis della L.r. n. 19/2022” e dal “Regolamento per la localizzazione, installazione ed il riassetto di infrastrutture e impianti di telefonia mobile e tecnologie assimilate”, approvati con delibera del consiglio comunale 30 novembre 2023, n. 64, nonché delle esigenze di minimizzazione all’esposizione della popolazione alle emissioni elettromagnetiche.

Con il medesimo ricorso la società impugnava anche il precedente parere di competenza ai sensi dell’art. 14- bis , comma 3, della L. 7 agosto 1990, n. 241, reso in data 15 gennaio 2024, avente valore di preavviso di diniego, nonché i detti regolamento e piano, nella parte in cui vieterebbero l’installazione di impianti al di fuori dei siti predefiniti dall’amministrazione, introducendo così un divieto di localizzazione generalizzato.

2. Le ragioni addotte a fondamento del diniego erano le seguenti:

a) l’impianto era individuato “in una localizzazione differente da quanto previsto nelle aree preferenziali individuate” nel piano e nel regolamento approvati con la citata delibera n. 64/2023, “non sussistendo sufficienti motivi per non adeguarsi alla localizzazione proposta nel Piano stesso”;

b) le circostanze per cui l’area “AP09” proposta dal Comune era caratterizzata da fenomeni di sink hole e sottoposta a vincolo paesaggistico, non sarebbero del tutto preclusive all’installazione di una nuova SRB, “essendo sempre possibile adottare soluzioni tecniche od accorgimenti progettuali che consentano una localizzazione nel sito”;

c) la proposta di AD non garantiva “la minimizzazione dell’esposizione della popolazione (per esempio prevedendo la dislocazione di una rete-microcellulare che assicurerebbe al contempo la copertura capillare del servizio di telefonia sul territorio e la suddetta minimizzazione dell’esposizione)”.

3. Il primo giudice, con la sentenza in epigrafe indicata, ha respinto il ricorso. Si riportano di seguito i passi di rilievo della sentenza.

“ 6.4. Pertanto, il Regolamento ed il relativo P.R.A.E.E.T. non introducono limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate del territorio, né impongono la costruzione di impianti soltanto in alcuni specifici siti, di numero ed estensione molto limitati – dal momento che, come visto, individuano ben 10 aree preferenziali, dislocate sull’intero territorio comunale, e fanno salva la possibilità di localizzare anche in aree o siti ritenuti sensibili gli impianti di telefonia mobile, ove dimostrato che le localizzazioni operate risulterebbero impossibili, inidonee o insufficienti a garantire la copertura dei servizi. Di guisa che il potere regolamentare ex legge n. 36/2001 risulta correttamente esercitato dal Comune, il quale, lungi dall’imporre un inammissibile divieto di localizzazione, ha individuato le aree preferenziali secondo i criteri localizzativi indicati nella medesima legge regionale n. 19/2022 e salvaguardato una possibile localizzazione alternativa degli impianti, così da permettere una rete completa di infrastrutture per le telecomunicazioni.

…

7. Del pari, non risulta condivisibile la successiva censura, in base alla quale il provvedimento impugnato avrebbe totalmente ignorato le ragioni di non idoneità dell’area preferenziale “AP09” ripetutamente indicate da AD.

…

8.1. Ciò posto, ritiene il Collegio che, a prescindere dalle suddette questioni giuridiche, il ricorso vada rigettato, giacché, anche ove fossero fondati i rilievi di parte ricorrente in ordine alla incompetenza dell’Amministrazione a pronunciarsi sul rispetto dei limiti alle emissioni elettromagnetiche previsti dal d.P.C.M. 8 luglio 2003, rimarrebbero comunque fermi gli ulteriori due motivi già scrutinati, idonei di per sé a sorreggere il diniego all’installazione di una stazione radio base.

Pertanto, il motivo di ricorso relativo all’indebita richiesta del Comune di installare una rete di microcelle in luogo di una stazione radio base è inammissibile per difetto di interesse.

4. La sentenza viene appellata da AD per i seguenti motivi:

1) sull’illegittimità del divieto di installazione di impianti di trasmissione radiomobile al di fuori dei siti pre-definiti dal Comune: “ERROR IN IUDICANDO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 97 DELLA COSTITUZIONE, DELL’ART. 3 DELLA LEGGE 241/1990, DEGLI ARTT. 43 E SS. D.LGS. 259/2003, DEGLI ARTT. 4, 8 E 14 LEGGE 36/2001. ECCESSO DI POTERE IN TUTTE LE FIGURE SINTOMATICHE E, IN PARTICOLARE, PER SVIAMENTO, IRRAGIONEVOLEZZA, ILLOGICITÀ E DISPARITÀ DI TRATTAMENTO. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI PROPORZIONALITÀ, NON DISCRIMINAZIONE E CONCORRENZA. DIFETTO DI ISTRUTTORIA E MOTIVAZIONE. INCOMPETENZA”;

2) sull’erronea valutazione da parte del Tar delle ragioni di non idoneità del sito proposto dal Comune: “ERROR IN IUDICANDO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 97 DELLA COSTITUZIONE, DELL’ART. 3 DELLA LEGGE 241/1990, DEGLI ARTT. 43 E SS. D.LGS. 259/2003, DEGLI ARTT. 4, 8 E 14 LEGGE 36/2001. ECCESSO DI POTERE IN TUTTE LE FIGURE SINTOMATICHE E, IN PARTICOLARE, PER SVIAMENTO, IRRAGIONEVOLEZZA, ILLOGICITÀ E DISPARITÀ DI TRATTAMENTO. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI PROPORZIONALITÀ, NON DISCRIMINAZIONE E CONCORRENZA. DIFETTO DI ISTRUTTORIA E MOTIVAZIONE. INCOMPETENZA”;

3) sull’indebita richiesta del Comune di installare una rete di microcelle in luogo di una stazione radio base:“OMESSA PRONUNCIA. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3 DELLA LEGGE N. 241/1990, DEGLI ARTT. 43 E SS. D.LGS. 259/2003 E DEGLI ARTT. 4 E 8 DELLA LEGGE N. 36/2001. ECCESSO DI POTERE IN TUTTE LE FIGURE SINTOMATICHE E, IN PARTICOLARE, PER INGIUSTIZIA MANIFESTA IRRAGIONEVOLEZZA, ILLOGICITÀ E DISPARITÀ DI TRATTAMENTO. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI PROPORZIONALITÀ, RAGIONEVOLEZZA, NON DISCRIMINAZIONE E CONCORRENZA. DIFETTO DI ISTRUTTORIA E MOTIVAZIONE. INCOMPETENZA”.

5. - Si sono costituiti in giudizio il Comune di Cerveteri e l’Autorità di Bacino Distrettuale dell'Appennino Centrale, Settore sub distrettuale ovest e Roma Capitale, nonché il Comando delle Forze Operative Terrestri, resistendo all’appello.

Con memoria depositata il 25 marzo 2025, l’Autorità di Bacino Distrettuale dell'Appennino Centrale, Settore sub distrettuale ovest e Roma Capitale, nonché il Comando delle Forze Operative Terrestri, hanno chiesto di essere estromessi dal giudizio.

Sia l’appellante che il Comune appellato hanno depositato memorie e repliche.

6. Ciò premesso, come richiesto, deve essere disposta innanzitutto l’estromissione dal giudizio dell’Autorità di Bacino Distrettuale dell'Appennino Centrale, Settore sub distrettuale ovest e Roma Capitale, nonché del Comando delle Forze Operative Terrestri, dato che tutti i provvedimenti impugnati in primo grado sono imputabili solo al Comune di Cerveteri.

7. Il Comune appellato ha eccepito l’inammissibilità del primo motivo di appello data la mancata impugnazione della delibera del consiglio comunale n. 64/2023, recante l’adozione del citato regolamento, e in quanto la delibera stessa non sarebbe nemmeno stata prodotta nel giudizio di primo grado.

L’eccezione è infondata dato che, invece, anche il detto regolamento risulta essere stato regolarmente impugnato in primo grado.

8. L’appello è fondato.

Nella specie il Comune appellato aveva indicato un’area “AP09”, che però AD non riteneva idonea per varie ragioni e anche perché vincolata paesaggisticamente.

Come dedotto con il primo motivo, è illegittimo per il Comune stabilire, con lo strumento regolatorio, che le SRB possono essere realizzate solo in determinati siti (nella specie dieci). Ciò, infatti, configura un divieto generalizzato vietato dall’art. 8, comma 6, della l. 22 febbraio 2001, n. 36; secondo cui “ I comuni possono adottare un regolamento nel rispetto delle vigenti disposizioni di legge e, in particolare, degli articoli 43, 44, 45, 46, 47 e 48 del decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259, per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l'esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici con riferimento a siti sensibili individuati in modo specifico, con esclusione della possibilità di introdurre limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate del territorio di stazioni radio base per reti di comunicazioni elettroniche di qualsiasi tipologia e, in ogni caso, di incidere, anche in via indiretta o mediante provvedimenti contingibili e urgenti, sui limiti di esposizione a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, sui valori di attenzione e sugli obiettivi di qualità, riservati allo Stato ai sensi dell'articolo 4 ”.

Né risultano, e tanto meno sono stati rappresentati dal Comune appellato, ulteriori impedimenti all’installazione della SRB sul sito proposto da AD; con riguardo al quale, non trattandosi di sito sensibile, non è neppure applicabile l’art. 5, comma 2, lett. f), del citato regolamento (peraltro nella specie nemmeno richiamato dal Comune nell’impugnato provvedimento di rigetto), che si riferisce espressamente alla possibile installazione, a determinate condizioni, “di impianti di telefonia mobile in aree o siti ritenuti sensibili”.

Secondo Cons. Stato, sez. VI, 19 agosto 2025, n. 7078, << È stato altresì precisato che l'impossibilità di prevedere divieti generalizzati di installazione non possa essere aggirata mediante la preventiva individuazione di "siti idonei" essendo al più ammessa la previsione di "siti preferenziali" senza alcun carattere di esclusività e, in ogni caso, qualsiasi diversa localizzazione non potrebbe essere inibita "salvo che l'amministrazione non fornisca analitica dimostrazione di "equipollenza tecnica" tra area proposta dal privato operatore ed area individuata dal comune some sito preferenziale" (Cons. Stato, Sez. VII, 20 dicembre 2024, n. 10236): >>. Nello stesso senso Cons. Stato, sez. VI, 12 luglio 2023, n. 6829.

Inoltre, “ L'individuazione di siti specifici o idonei ove installare antenne è così in genere ritenuta illegittima dalla giurisprudenza, proprio perché costituisce pratica indirettamente foriera di determinare l'esclusione di ampie fette del territorio comunale, il che si rivelerebbe contrario alla normativa favorevole di settore per la diffusione della copertura di rete della telefonia mobile (tanto che l'installazione di simili impianti è compatibile con qualsiasi destinazione urbanistica) ” (Cons. Stato, sez. VII, 20 dicembre 2024, n. 10236).

9. La fondatezza del primo motivo di appello rende privo di rilevanza il secondo motivo.

La circostanza per cui la SRB non era realizzabile unicamente ed esclusivamente nel sito proposto dal Comune di Cerveteri fa perdere rilievo alle ragioni addotte da AD a giustificazione dell’inidoneità del medesimo sito (secondo cui l’impianto non si poteva realizzare nell’area “AP09” indicata dal Comune poiché il terreno era franoso e instabile e a causa dell’esistenza di un vincolo paesaggistico, che aveva portato la Soprintendenza ad emettere - l’8 febbraio 2023 - un parere negativo su di un precedente progetto di una diversa SRB presentato da AD nella medesima zona).

Così come perdono rilievo anche le controdeduzioni del Comune contenute nel provvedimento inviato tramite PEC del 6 febbraio 2024.

10. È infine fondato il terzo e ultimo motivo di appello, dato il carattere indebito della richiesta del Comune di installare una rete microcellulare in luogo di una SRB al fine di minimizzare l’esposizione della popolazione.

L’unica amministrazione competente ad attestare il rispetto dei limiti alle emissioni elettromagnetiche e, quindi, l’assenza di rischi alla salute della popolazione, è l’Arpa Lazio; la quale, per quanto di competenza, il 18 gennaio 2024 aveva espresso parere favorevole sulla compatibilità del progetto dell’impianto di cui trattasi con i limiti di esposizione, i valori di attenzione e, laddove applicabili, gli obiettivi di qualità fissati dal DPCM 8 luglio 2003 (e successive modificazioni).

11. In conclusione, l’appello deve essere accolto e, in riforma della sentenza impugnata, va accolto il ricorso di primo grado e devono essere annullati, per quanto di ragione, gli atti in quella sede impugnati. Le spese del doppio grado del giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza e sono poste a carico del Comune di Cerveteri; vanno invece compensate nei confronti delle altre parti appellate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto:

a) estromette dal giudizio l’Autorità di Bacino Distrettuale dell'Appennino Centrale, Settore sub distrettuale ovest e Roma Capitale, nonché il Comando delle Forze Operative Terrestri;

b) accoglie l’appello e, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla, per quanto di ragione, gli atti in quella sede impugnati;

c) condanna il Comune di Cerveteri al pagamento, in favore dell’appellante, delle spese del doppio grado del giudizio che liquida nella misura di euro 7.000,00 (settemila/00), oltre oneri di legge, mentre le compensa nei confronti delle altre parti appellate;

d) ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AR LP, Presidente, Estensore

Stefano Toschei, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

AR LP

IL SEGRETARIO