Pubblicato il 09/12/2025

N. 09669/2025REG.PROV.COLL.

N. 05369/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5369 del 2023, proposto da Società Meridionale Inerti S.M.I. S.r.l. in liquidazione in concordato preventivo, in persona del liquidatore sociale e del liquidatore giudiziale quale legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Giampaolo Di Marco, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

contro

la Regione Abruzzo, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

il Comune di Rocca San Giovanni, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Lidia Flocco, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo, sezione di Pescara, sezione prima, n. 462 del 21 novembre 2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Abruzzo e del Comune di Rocca San Giovanni;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 12 giugno 2025 la Cons. UE OR;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Viene all’esame del Collegio l’appello con il quale è impugnata la sentenza emessa dal T.a.r. per l’Abruzzo, sezione di Pescara, che ha respinto il ricorso (r.g. n. 374/2018) proposto dalla Società Meridionale Inerti s.r.l. in liquidazione con procedura di concordato preventivo, avverso i seguenti atti amministrativi:

a) il provvedimento del 10 agosto 2018 con cui la Regione Abruzzo ha comunicato l’avvio del procedimento e la contestuale diffida, ai sensi dell’art. 29 decies comma 9 lettera a) del d.lgs. n. 152/2006, per non aver presentato il Piano di chiusura e di gestione post operativa della discarica situata nel Comune di Rocca San Giovanni, in località Fontanelli;

b) la nota del 27 luglio 2018 con cui il Sottosegretario alla Presidenza della Regione Abruzzo con delega all’ambiente ed ecologia, ha invitato il Servizio gestione rifiuti ad esprimere parere negativo sulla proposta progettuale in argomento, attivando le procedure necessarie alla chiusura della discarica, al recupero dell’area ed alla verifica delle condizioni ambientali della stessa, nonché sollecitava il Comitato CCR-VIA ad adottare provvedimento di rigetto nella prima seduta utile;

c) la diffida, ex art. 29 decies comma 9 lett. a) d.lgs. n. 152/2006 del 25 settembre 2018 prot. n. 5910, con cui il Sindaco del Comune di Rocca San Giovanni ha intimato alla ricorrente di adottare le misure necessarie per impedire l’ulteriore diffusione dell’inquinamento da rifiuti non tossici e nocivi di sua proprietà.

2. Con la sentenza impugnata il Tar per l’Abruzzo ha respinto il ricorso di primo grado e compensato le spese del giudizio.

3. Con l’appello la società istante ha dedotto i seguenti quattro motivi:

1. Motivazione inadeguata ed incongrua in relazione al motivo n. 1 lett. a di cui al ricorso introduttivo con cui è stata dedotta violazione e falsa applicazione dell’art. 29 decies comma 9, lett. a), D.lgs. n. 152/2006, nonché degli artt. 12 e 17, D.lgs. n. 36/2003; Eccesso di potere per irragionevolezza e mancanza di proporzione dell’azione amministrativa.

Con il primo motivo d’appello è riproposto il primo motivo del ricorso di primo grado secondo il quale l’art. 29 decies comma 9 lett. a) del d.lgs. n. 152 del 2006 non si applicherebbe alle discariche non più in attività.

L’attività di smaltimento dei rifiuti nella discarica, autorizzata nel 1993, sarebbe stata dismessa nel 1997 e avrebbe cessato l’attività in modo definitivo nel 1999 per effetto della deliberazione della Giunta regionale n. 1047 che non ha rinnovato l’autorizzazione.

Di conseguenza, poiché l’attività della discarica era cessata, la norma dell’art. 29 decies , lett. a), d.lgs. n. 152 del 2006 non potrebbe trovare applicazione, non essendo l’attività più in esercizio.

Inoltre, il giudice di primo grado non avrebbe riconosciuto l’errore in cui è incorsa la Regione nel basare la richiesta del piano di chiusura/gestione post operativa sull’art. 12 del d.lgs. n. 36 del 2003. Invero, l’art. 12 disciplina la procedura di chiusura, e l’art. 13 la fase di post-chiusura.

Secondo l’appellante, il d.lgs. n. 36 del 2003 non è applicabile al caso specifico perché esiste una lacuna. La normativa, anche considerando l’art. 17, non disciplinerebbe compiutamente la condizione delle discariche dismesse e non più autorizzate alla data di entrata in vigore del d.lgs. n. 36 del 2003.

Pertanto, in assenza di disciplina di riferimento, la Regione non avrebbe potuto adottare la diffida per violazione dell’art. 29 decies del d.lgs. n. 152 del 2006.

2. Difetto di motivazione in relazione al motivo n. 1 lett. b di cui al ricorso introduttivo con cui è stata dedotto eccesso di potere per illogicità manifesta, per aver il SGR, illegittimamente, nell’ambito del medesimo provvedimento, prima diffidato e successivamente comunicato l’avvio del procedimento amministrativo nei confronti della S.M.I. s.r.l.; Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost. e degli artt. 7 e 8 l. n. 241/1990.

La comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 della legge n. 241/1990 deve essere effettuata a ridosso dell’inizio del procedimento e prima o contemporaneamente all’inizio dell’istruttoria.

Nella comunicazione di avvio del procedimento devono essere indicati, ai sensi dell’art. 8 della l. n. 241 del 1990 l’amministrazione procedente, l’oggetto del procedimento, l’ufficio e la persona responsabile del procedimento. Il comma 2, dell’art. 7, fa salva, poi, la possibilità per l’Amministrazione di adottare provvedimenti cautelari prima di adempiere all’obbligo di comunicazione, contemperando l’esigenza di garanzia del contraddittorio con la salvaguardia dell’efficienza dell’azione amministrativa.

Nel caso di specie, la illogicità del provvedimento impugnato è costituita dal fatto che con la nota del 10 agosto 2018 la Regione ha comunicato all’appellante l’avvio del procedimento ai sensi degli artt. 7 e 8 della legge n. 241 del 1990 e l’ha, contestualmente, diffidata per aver omesso un adempimento.

L’appellante sostiene quindi che la diffida avrebbe dovuto essere distinta dall’avviso di avvio del procedimento e avrebbe dovuto essere preceduta da una compiuta istruttoria e soltanto dopo avrebbe potuto essere emanato il provvedimento di diffida. Inoltre l’atto impugnato è stato emanato dopo undici anni da una precedente nota del Sottosegretario della Presidenza regionale del 26 aprile 2007 rivelatrice di un’ingerenza da parte di un organo politico dell’esecutivo regionale.

3. Motivazione carente in relazione al motivo n. 3 lett. a di cui al ricorso introduttivo con cui è stato dedotto difetto di incompetenza assoluta per aver il Comune di Rocca San Giovanni adottato un atto di diffida in assenza di una norma attributiva del relativo potere; eccesso di potere per irragionevolezza e mancanza di proporzionalità.

Il Comune di Rocca San Giovanni, muovendo dalla mancata presentazione, da parte dell’appellante del “piano di chiusura” e di “gestione post operativa” della discarica, ha intimato l’adozione delle misure necessarie per impedire la diffusione dell’inquinamento della discarica di Località Fontanelli.

Tale atto di diffida sarebbe essere viziato da incompetenza poiché sarebbe spettato alla Regione l’adozione di tale provvedimento e non al Comune.

4. Motivazione apparente in relazione al motivo n. 2 lett. a di cui al ricorso introduttivo con cui è stato dedotto difetto di incompetenza relativa per illegittimità della nota diramata dal Sottosegretario alla Presidenza della Regione Abruzzo agli organi del medesimo plesso organizzativo “Ambiente ed Ecologia” nell’esercizio di funzioni non spettanti al suo ufficio con ingerenza dell’organo politico sull’apparato amministrativo.

Il quarto motivo è relativo alla nota del 27 luglio 2018 del Sottosegretario alla Presidenza della Regione Abruzzo che avrebbe influenzato gli uffici amministrativi competenti che avrebbero “successivamente adottato provvedimenti, quale quello oggetto della presente impugnazione, pienamente rispondenti alle sue direttive” (cfr. pag. 15 dell’appello).

Non vi sarebbe traccia nell’impianto motivazionale della impugnata sentenza “del perché l’evidente condotta posta in essere dal Sottosegretario nell’impartire tale atto di indirizzo, non si sia tradotta in alcun modo sulla illegittimità degli atti adottati dall’ente regionale” (cfr. pag. 16 dell’appello).

4. La Regione Abruzzo e il Comune di Rocca San Giovanni si sono costituii in giudizio depositando apposite memorie difensive e documenti.

5. Alla camera di consiglio del 6 luglio 2023 l’appellante ha rinunciato all’istanza cautelare e di ciò la Sezione ha dato atto con ordinanza n. 2801/2023.

6. In vista dell’udienza le parti hanno depositato memorie e memorie di replica.

7. Alla pubblica udienza del 12 giugno 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. L’appello è infondato.

9. Con il primo motivo viene riproposto il motivo di primo grado e censurata la sentenza impugnata che non avrebbe tenuto in considerazione che il provvedimento di diffida motivato per non essere stato presentato il “Piano di chiusura” e di “Gestione post operativa”, risulterebbe illegittimo poiché la disposizione dell’art. 29 decies , lett. a), d.lgs. n. 152 del 2006 non avrebbe potuto essere applicato al caso in esame, poiché l’attività della discarica era già cessata.

L'art. 29 decies comma 9 lett. a) del d.lgs. n. 152 del 2006 consente all’autorità amministrativa competente di diffidare il gestore in caso di inosservanza delle prescrizioni autorizzatorie o di esercizio senza autorizzazione, assegnando un termine per conformarsi. Tale norma presupporrebbe che l’attività sia ancora in esercizio, presupposto che non sarebbe sussistente nel caso in esame.

Inoltre, si deduce che il d.lgs. n. 36 del 2003 non sarebbe applicabile al caso specifico perché esiste una lacuna normativa. Pur considerando l’art. 17 non vi sarebbe una disciplina compiuta per le discariche dismesse e non più autorizzate alla data di entrata in vigore del d.lgs. n. 36 del 2003.

Pertanto, in assenza di disciplina di riferimento, il Sottosegretario regionale non avrebbe potuto adottare alcuna diffida per violazione dell’art. 29 decies del d.lgs. n. 152 del 2006.

9.1. Il motivo è infondato.

In primo luogo, deve richiamarsi la direttiva 1999/31/Ce, recepita nell’ordinamento italiano dal d.lgs. 13 gennaio 2003, n. 36, che al fine di precisare l’ambito della propria applicazione afferma, al Considerando n. 25, che “le discariche chiuse anteriormente alla data di recepimento della presente direttiva non dovrebbero essere soggette alle disposizioni da essa previste per la procedura di chiusura”.

Pertanto dal “Considerando” sopra menzionato si desume che il confine per l’applicabilità della direttiva, recepita nell’ordinamento italiano dipende dalla circostanza se la discarica sia stata chiusa o meno in data antecedente al recepimento della direttiva.

Giova, sotto il profilo della chiusura o meno della discarica, richiamare la disposizione dell’art. 12, comma 3, del d.lgs. n. 36 del 2003 “La discarica, o una parte della stessa, è considerata definitivamente chiusa solo dopo che l'ente territoriale competente al rilascio dell'autorizzazione, di cui all'articolo 10, ha eseguito un'ispezione finale sul sito, ha valutato tutte le relazioni presentate dal gestore ai sensi dell'articolo 10, comma 1, lettera f), e comunicato a quest'ultimo l'approvazione della chiusura.

L'esito dell'ispezione non comporta, in alcun caso, una minore responsabilità per il gestore relativamente alle condizioni stabilite dall'autorizzazione. Anche dopo la chiusura definitiva della discarica, il gestore è responsabile della manutenzione, della sorveglianza e del controllo nella fase della gestione post-operativa per tutto il tempo durante il quale la discarica può comportare rischi per l'ambiente”.

Alla luce di tale disposto normativo, non sussiste il presupposto fattuale da cui parte il ragionamento dell’appellante poiché a prescindere dall’attività di conferimento dei rifiuti che può anche essere cessata, la discarica in questione non è da considerare “chiusa” poiché non è stato emanato un provvedimento formale di chiusura che avrebbe richiesto un’ispezione finale da parte delle autorità previste nel d.lgs. 36 del 2003.

Pertanto, deve desumersi che sia pienamente applicabile l’art. 29 decies , lett. a), d.lgs. n. 152 del 2006 essendo ancora in corso la fase di post gestione.

9.2. Col secondo motivo l’appellante sostiene che la diffida avrebbe dovuto essere preceduta da una compiuta istruttoria e soltanto dopo avrebbe potuto essere emanato il provvedimento di diffida.

Inoltre l’atto impugnato è stato emanato dopo 11 anni da una precedente nota del Sottosegretario del 26 aprile 2007.

La diffida avrebbe dovuto essere distinta dall’avviso di avvio del procedimento.

Il motivo è infondato.

In primo luogo, si deve rilevare che rispetto alla precedente diffida del 26 aprile 2007 l’appellante ha prestato acquiescenza non avendo attivato la reazione giurisdizionale o di richiesta di provvedimenti in autotutela rispetto a quell’atto.

In secondo luogo, si rileva dalla lettura della comunicazione di avvio del procedimento del 2018 che si tratta di un atto che ha il contenuto della diffida prevista dall’art. 29 bis: si dispone infatti che entro il termine di giorni quindici dal ricevimento della stessa la società produca controdeduzioni in merito ai fatti esposti e si avvisa che, decorso il predetto termine, il Servizio adotterà un provvedimento definitivo relativo alla conclusione del procedimento amministrativo.

Dal contenuto testuale è evidente che si tratta di un atto endoprocedimentale e di attivazione del contraddittorio alla luce degli accertamenti svolti nel sito e risultanti dai verbali di ARTA e del Corpo Forestale (cfr. doc. nn. 3 e 4 deposito della Regione secondo grado).

9.3. Con il terzo motivo è dedotto il vizio di incompetenza che affliggerebbe il provvedimento emesso dal Comune che sarebbe stato emanato in difetto di una disposizione attributiva del potere all’ente locale.

Il motivo è infondato.

In primo luogo, si rileva che l’art. 191 del d.lgs. 152 del 2006 riserva al Sindaco la competenza in presenza di situazioni di pericolo per la tutela della salute pubblica e dell’ambiente.

Nel caso in esame tale presupposta situazione di pericolo sussiste e ha costituito la base fattuale della motivazione della diffida comunale nel cui contesto è stata chiaramente indicata la permanenza delle difformità riscontrate da ARTA nel sopralluogo del 28 maggio 2009: insufficiente rete di monitoraggio delle acque sotterranee; mancanza di una seconda vasca per contenere possibili sversamenti di acque di lavaggio e scarico mezzi; assenza del sistema di smaltimento del biogas; mancanza della centralina di monitoraggio della qualità dell’aria; mancanza di un’analisi sulla stabilità delle pareti delle vasche.

Le menzionate difformità sono state confermate anche successivamente da ARTA con nota prot. n. 4941 del 13 settembre 2011 (allegata al provvedimento sindacale) e dal Corpo forestale (verbale del 17 luglio 2015) che ha rilevato la mancanza della rete di raccolta e smaltimento delle acque meteoriche e della vasca di prima pioggia, la presenza di biogas in prossimità dei pozzi di esalazione, la presenza di biogas in prossimità del pozzo di estrazione del percolato, la carenza dei pozzi spia, oltre alla presenza di due soli piezometri. Le difformità sono state altresì riscontrate nel verbale dell’ulteriore sopralluogo di ARTA del 17 luglio 2015, anch’esso allegato alla diffida del Comune.

Deve pertanto ritenersi che alla luce della situazione di pericolo per la salute pubblica e l’ambiente, nonché anche alla luce del principio di gestione del territorio integrata tra i diversi livelli di governo, il provvedimento comunale impugnato sia esente dal vizio di incompetenza.

9.4. Con il quarto motivo l’appellante deduce che la diffida sarebbe stata adottata a seguito di una sollecitazione da parte di un organo politico dell'esecutivo regionale, in palese violazione dei principi costituzionali di imparzialità e buon andamento dell'amministrazione (art. 97 Cost.).

La sentenza impugnata non si sarebbe espressa in ordine a tale profilo.

A prescindere dall’assenza di motivazione sul punto nella sentenza di primo grado, la doglianza è generica ed espone una tesi senza provare a darne una dimostrazione in base a concrete risultanze documentali sicché deve essere respinta.

10. Conseguentemente, per le sopra indicate motivazioni, l’appello deve essere respinto.

11. Le spese del giudizio seguono la regola della soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante alla refusione delle spese del giudizio a favore della Regione Abruzzo e del Comune di Rocca San Giovanni nella misura complessiva di euro 8.000,00 (ottomila), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

CE NE, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

UE OR, Consigliere, Estensore

Luigi Furno, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UE OR	CE NE

IL SEGRETARIO