Pubblicato il 29/04/2026

N. 03338/2026REG.PROV.COLL.

N. 08056/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8056 del 2024, proposto da
AL ON, DA LI, ND AC, NA RI, RA DE, NA TT, EL TT, VI NT, MA BA, AL AP e LV OR, rappresentati e difesi dall'avvocato Fabio Finetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di IE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Roberta Masini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Soc. A.I.R. Apparati Impianti Radiotelevisivi S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Duccio Maria Traina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione Terza, n. 964 del 24 luglio 2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di IE e della A.I.R. Apparati Impianti Radiotelevisivi S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 12 marzo 2026, il Cons. TO IG e uditi per le parti gli avvocati Fabio Finetti e Roberta Masini.

Viste le conclusioni delle parti come da verbale.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO e TO

1. I ricorrenti di primo grado hanno esposto di vivere, risiedere o di essere proprietari di immobili nel Comune di IE, in località Montalbuccio – Terrensano – Belcaro, collocati, alcuni, al confine ed altri nelle immediate vicinanze dell’area dove sono in corso i lavori, avviati dalla Apparati Impianti Radiotelevisivi s.r.l., per la realizzazione di un nuovo traliccio, di altezza di circa 50 metri, per le attività di telecomunicazione

Detti ricorrenti hanno impugnato dinanzi al Tar per la Toscana, con motivi aggiunti ad un ricorso già introdotto avverso il silenzio del Comune di IE, la nota del 25 agosto 2022, con cui il Comune di IE, in risposta a loro istanze, ha precisato che:

- in data 21 luglio 2019, la Società A.I.R. ha presentato domanda per installare un nuovo traliccio per attività di telecomunicazioni in località Montalbuccio e per demolire un preesistente traliccio, ai sensi degli artt. 86 e 87 del d.lgs. n. 259/2003,

- l’intervento richiesto, ubicato in una zona rurale e a bassa densità abitativa, è del tutto conforme alla disciplina di settore;

- sono stati rilasciati i necessari atti di assenso e nulla osta da parte delle Autorità competenti, ossia il parere favorevole di ARPAT, l’autorizzazione paesaggistica e l’autorizzazione ai fini del vincolo idrogeologico;

- l’istanza di A.I.R., pertanto, essendo dotata di tutte le autorizzazioni necessarie e non essendo intervenuto nelle more del procedimento alcun diniego o parere negativo, come previsto dagli artt. 86 e 87 del d.lgs. n. 259/2003, è stata quindi assentita per silentium;

- l’intervento è conseguentemente legittimo, essendo la società procedente in possesso di tutti i titoli autorizzatori necessari e sufficienti.

Il Tar per la Toscana, con la sentenza della Sezione Terza n. 964 del 24 luglio 2024, nel dichiarare improcedibile il ricorso avverso il silenzio, ha dichiarato inammissibili i motivi aggiunti proposti per l’annullamento della richiamata nota comunale del 25 agosto 2022 per carenza di legittimazione ad agire e di interesse al ricorso.

Di talché, i soccombenti indicati in epigrafe hanno interposto il presente appello, articolando i seguenti motivi:

I - Errore in iudicando e procedendo: violazione art. 24 cost.; artt. 39 e 100 c.p.a. in tema di legittimazione ad agire interesse a ricorrere (pag. 5 e ss. sentenza). Travisamento dei fatti in relazione alla sostituzione del traliccio (pag. 8 sentenza). Violazione del principio di ragionevolezza .

La relazione tecnica prodotta in primo grado, con le visure catastali degli immobili di proprietà dei ricorrenti, soddisferebbe ampiamente la prova della vicinitas, atteso che la maggioranza degli immobili dei ricorrenti si troverebbero in “Strada di Terrensano e Belcaro” o in “Strada di Montalbuccio”.

La documentazione del Comune di IE relativa alla pratica edilizia per la realizzazione del traliccio, nonché quella della società Air. S.r.l., collocano l’intervento nella “Strada di Terrensano e Belcaro”; lo stesso provvedimento impugnato indica la zona dell’intervento in Montalbuccio.

L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 22 del 2021 avrebbe chiarito che il pregiudizio sarebbe rinvenibile nel possibile deprezzamento dell’immobile, confinante o comunque contiguo, ovvero nella compromissione dei beni della salute e dell’ambiente in danno di coloro che sono in durevole rapporto con la zona interessata; ovvero ancora nella diminuzione di aria, luce, visuale, panorama.

L’ARPAT ha espresso il parere favorevole condizionato alla dismissione del traliccio esistente, per cui, poiché la proprietaria del traliccio da dismettere ha dichiarato che lo stesso è tutt’ora esistente e che non vi è stata alcuna richiesta in tal senso da parte della società AIR, la messa in funzione del nuovo traliccio concretizzerebbe un pregiudizio concreto e oggettivo, determinando anche un potenziale danno alla salute per il superamento dei limiti indicati.

Il contestato intervento determinerebbe non solo un vulnus al valore economico degli immobili dei ricorrenti, alla qualità della vita di coloro che in tale contesto risiedono, ma si tradurrebbe anche in una mortificazione di una zona di rara bellezza, posta in continuità con la città di IE.

II - Errore in procedendo e iudicando. Violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato. Omessa pronuncia. Violazione dell’art. 112 cpc. Violazione degli artt. 1, 3, 88 cpa. Violazione art. 24 costituzione. Nullità. Rinvio .

La sentenza impugnata, nel dichiarare inammissibile il ricorso, avrebbe omesso di pronunciarsi sulla domanda dei ricorrenti e, in particolare, sui tutti motivi del ricorso per motivi aggiunti, che, in questa sede, vengono integralmente reiterati, vale a dire:

1) Violazione di legge: d.lgs 259/2003 art. 43 e 44 (ex artt. 86 e 87); l.r.t. n. 49/2011 art. 9, 10 e 11. Eccesso di potere: difetto assoluto di istruttoria; manifesta contradditorietà tra atti (ex plurimis per l’impossibilità che il titolo abilitativo potesse formarsi per silenzio assenso all’esito di un preavviso di diniego);

2) Violazione di legge: D.p.r. 380/01, art..3 co. 1 lett. e) (assenza di permesso di costruire nel caso di specie invece necessario);

3) Violazione di legge: d.lgs 259/2003 art. 44 (ex art. 87); art. 20, co 8, Dpr n. 380/2001; art. 20 L.

241/1990 (impossibilità di formazione del titolo per silenzio assenso, ostandovi il vincolo paesaggistico insistente sull’area);

4) Violazione di legge: d.lgs 42/2004 art. 146; scheda di paesaggi pit punti 4.c.1, 4.c.2 e 4.c.4 e direttive punto 4.a.2 della stessa scheda di vincolo (in particolare per il pregiudizio al prescritto mantenimento delle visuali panoramiche).

III Omessa valutazione del comportamento del Comune di IE nel ricorso avverso il silenzio e conseguente irragionevolezza sulla liquidazione delle spese di lite .

Non vi è dubbio che l’interesse dei ricorrenti sul ricorso avverso il silenzio è stato alla fine soddisfatto dal Comune di IE, ma il Tar Toscana avrebbe omesso di valutare, ai fini della ripartizione delle spese di lite, il comportamento dell’Amministrazione.

Le parti appellate, in primo luogo, hanno eccepito l’inammissibilità dell’appello per carenza di interesse, in quanto, anche a volere ammettere la sussistenza delle condizioni soggettive dell’azione, i motivi avverso il provvedimento impugnato in primo grado non potrebbero essere esaminati, in quanto non sono stati riproposti ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a. Infatti, un rinvio indeterminato alle censure assorbite ed agli atti di primo grado che le contenevano, privo della precisazione del loro contenuto, sarebbe inidoneo ad introdurre nel giudizio di appello i motivi in tal modo solo genericamente richiamati e gli stessi dovrebbero intendersi rinunciati.

AIR ha inoltre sostenuto che il ricorso per motivi aggiunti proposto in primo grado sarebbe inammissibile, in quanto non sarebbe volto all’annullamento dell’autorizzazione per silentium rilasciata sull’istanza presentata ex art. 87 d.lgs. n. 259 del 2003, ma alla nota del 25 agosto 2022, con cui il Comune ha dato atto della formazione del silenzio assenso, atto meramente dichiarativo e non lesivo.

Le controparti, nel merito, hanno comunque evidenziato l’infondatezza dei motivi.

Gli appellanti, il Comune di IE e AIR hanno depositato altre memorie a sostegno delle rispettive difese.

All’udienza pubblica del 12 marzo 2026, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. In primo luogo, deve essere disattesa l’eccezione di inammissibilità dell’appello per mancata riproposizione dei motivi ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a.

L’art. 101, comma 2, c.p.a. dispone che “Si intendono rinunciate le domande e le eccezioni dichiarate assorbite o non esaminate nella sentenza di primo grado, che non siano state espressamente riproposte nell’atto di appello …”.

Le domande non esaminate, pertanto, devono essere “espressamente” riproposte.

La prevalente giurisprudenza ha avuto modo di chiarire che l'esame dei motivi assorbiti in primo grado è consentito al giudice di appello solo se sia intervenuta un'apposita iniziativa della parte interessata che li richiami espressamente, giacché l'onere di riproposizione dei motivi assorbiti (o non esaminati) esige, per il suo rituale assolvimento, che la parte appellata indichi specificatamente le censure che intende devolvere alla cognizione del giudice di secondo grado, all'evidente fine di consentire a quest'ultimo una compiuta conoscenza delle relative questioni ed alle controparti di contraddire consapevolmente sulle stesse; pertanto, un indeterminato rinvio agli atti di primo grado, senza alcuna ulteriore precisazione del loro contenuto, si rivela inidoneo ad introdurre nel giudizio d'appello i motivi in tal modo dedotti, trattandosi di formula di stile insufficiente a soddisfare l'onere di espressa riproposizione (Cons. Stato, VI, 25 luglio 2025, che richiama Cons. Stato, sez. V, 02 ottobre 2014 n. 4915).

Nello stesso solco (Cons. Stato, IV, 28 marzo 2022, n. 2238 richiamato da Cons. Stato, VI, 25 luglio 2025, n. 6650), si è osservato che “L’art. 101, comma 2, del c.p.a. costituisce un temperamento dell’effetto devolutivo dell’appello nel processo amministrativo, consistente nella riemersione automatica del materiale di cognizione di primo grado ed espressione della funzione rinnovatoria del gravame. Tale temperamento, manifestazione di diritto positivo del principio dispositivo, fa sì che la devoluzione in appello sia delimitata dal thema decidendum fissato dall’appellante. La disposizione del c.p.a., utilizzando il termine “espressamente” ha evidentemente inteso pretendere il requisito, ai fini del rituale assolvimento dell’onere, che la parte specifichi l’ambito della devoluzione al giudice di secondo grado, sì da mettere questi nelle condizioni di avere una conoscenza compiuta delle questioni, come pure alle controparti di contraddire sulle stesse […] Conseguentemente, l'esame dei motivi di ricorso assorbiti (o, comunque, non valutati) in primo grado è consentito al giudice di appello solo se la parte appellante indichi specificamente le censure che intende devolvere alla sua cognizione, proprio al fine di consentirgli una compiuta conoscenza delle relative questioni, ed alle controparti di contraddire consapevolmente sulle stesse (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, n. 3261 del 2013; Sez. II, n. 2838 del 2020). Al contrario, un rinvio indeterminato alle censure assorbite ed agli atti di primo grado che le contenevano, privo della precisazione del loro contenuto, è inidoneo ad introdurre nel giudizio di appello i motivi in tal modo solo genericamente richiamati e gli stessi devono intendersi rinunziati, a mente della medesima norma (cfr. ex multis Cons. giust. amm. Sic., n. 258 del 2017; Con. St., sez. VI, n. 2044 del 2019; sez. IV, n. 572 del 2020)”.

Il Collegio ritiene che, nel caso di specie, sia pure in forma molto sintetica, gli appellanti abbiano espressamente riproposto i motivi non esaminati in primo grado, atteso che non si sono limitati alla trascrizione delle epigrafi ma, in parentesi, accanto a ciascuna di esse, hanno tratteggiato il punto essenziale della censura.

D’altra parte, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 5 del 2025, sia pure con riferimento ad altra norma processuale, ha posto in rilievo che, in coerenza con il principio della effettività della tutela giurisdizionale, il giudice deve preferire una interpretazione che consenta una pronuncia sulla spettanza del ‘bene della vita’, piuttosto che quella che imponga una sentenza di inammissibilità o di improcedibilità, eccedente rispetto al testo ed alla ratio della previsione violata.

3. Il giudice di primo grado ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti con la seguente motivazione:

“ … si deve osservare che nel caso di specie i ricorrenti affermano - in termini affatto generici - di vivere, risiedere o di essere proprietari di immobili posti al confine o nelle immediate vicinanze dell’opera oggetto di contestazione e che la realizzazione del traliccio determinerebbe una rilevante svalutazione dei loro beni e la lesione del proprio diritto alla salute.

Di tutto ciò, nondimeno, non è stata fornita alcuna dimostrazione.

Manca, in primo luogo, la prova del fatto che i beni occupati dai ricorrenti siano effettivamente caratterizzati da un collegamento stabile e significativo con l’opera di cui si controverte. Sono state infatti allegate visure catastali che, da sole, non consentono di comprendere dove siano collocati i beni rispetto all’area interessata dall’intervento. Le foto prodotte, inoltre, sono prive di elementi che consentano di comprendere da dove siano state effettuate le riprese e che rivelino il rapporto spaziale sussistente tra i beni dei ricorrenti e l’opera; il traliccio, in molte di esse, appare soltanto in lontananza (cfr. doc. 1 di parte ricorrente).

Manca, in secondo luogo, la dimostrazione del pregiudizio che i ricorrenti subirebbero a causa del traliccio, sotto il profilo estetico e “paesaggistico”, per la compromissione (ad esempio) delle visuali percepibili dalle proprie abitazioni, sotto il profilo strettamente economico, per il deprezzamento che i propri beni subirebbero a causa dell’opera e, infine, sotto il profilo della salute.

A tal proposito va peraltro rammentato che le Amministrazioni competenti hanno rilasciato l’autorizzazione paesaggistica, quella relativa al vincolo idrogeologico e il parere favorevole sull’impatto elettromagnetica dell’opera (cfr. docc. 5, 6 e 7 del Comune); atti che non sono stati oggetto di impugnazione.

Fermo quanto appena evidenziato, che ha rilievo dirimente, per quanto attiene al possibile pregiudizio dei ricorrenti, occorre tener conto anche del fatto che l’effettivo impatto dell’opera sull’area, nel caso di specie, risulta in qualche modo mitigato dal fatto che il traliccio di cui è causa è destinato a sostituire un altro traliccio collocato a breve distanza, ormai inadeguato, e va perciò ad incidere su una zona già occupata da opere similari.

In conclusione, parte ricorrente non ha provato né la vicinitas, né il pregiudizio concreto determinato dall’opera in contestazione, dovendosi perciò dichiarare il ricorso per motivi aggiunti inammissibile ”.

4. Il primo motivo di appello è fondato, in quanto nel caso di specie sussistono entrambe le condizioni soggettive dell’azione, per cui, in relazione ad esse, il ricorso di primo grado si rivela ammissibile.

Le condizioni soggettive per agire in giudizio sono la legittimazione processuale e l'interesse a ricorrere, spettando, nel giudizio impugnatorio, la prima a colui che afferma di essere titolare della situazione giuridica sostanziale, differente da quella del quisque de populo, di cui lamenta l'ingiusta lesione per effetto del provvedimento amministrativo, mentre l'interesse al ricorso consiste nel vantaggio pratico e concreto che può derivare al ricorrente dall'accoglimento dell'impugnativa (cfr. Cons. Stato, ex multis, VI, 18 aprile 2024, n. 3217; Cons. Stato, IV, 1° giugno 2018, n. 3321).

L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 22 del 2021, ha avuto modo di chiarire che “ nei casi di impugnazione di un titolo autorizzatorio edilizio, riaffermata la distinzione e l’autonomia tra la legittimazione e l’interesse al ricorso quali condizioni dell’azione, è necessario che il giudice accerti, anche d’ufficio, la sussistenza di entrambi e non può affermarsi che il criterio della vicinitas, quale elemento di individuazione della legittimazione, valga da solo ed in automatico a dimostrare la sussistenza dell’interesse al ricorso, che va inteso come specifico pregiudizio derivante dall’atto impugnato ”.

4.1. La legittimazione ad agire deriva dalla vicinitas, vale a dire dallo stabile collegamento tra il ricorrente e l’area dove si trova il bene oggetto del titolo in contestazione, vale a dire l’area sul quale sono destinati a prodursi gli effetti dell’atto contestato.

Nella fattispecie in esame, gli appellanti hanno fornito la prova della detta vicinitas, avendo allegato al ricorso di primo grado una relazione tecnica del 28 giugno 2022 contenente le visure catastali degli immobili di proprietà dei ricorrenti, da cui emerge che un rilevante numero degli stessi è collocato nella zona dell’intervento. La relazione, inoltre, contiene anche un corredo fotografico ed un estratto di mappa che evidenzia sia l’area oggetto degli interventi sia gli immobili posti nelle vicinanze.

Ciò è sufficiente, considerata anche la notevole dimensione dell’antenna, per attestare lo stabile collegamento tra i ricorrenti e l’area dove sono destinati a prodursi gli effetti dell’installazione del traliccio.

4.2. La Sezione ha già avuto modo di chiarire che, nei casi della specie, oltre alla legittimazione ad agire derivante dalla vicinitas, sussiste anche l’interesse al ricorso, laddove sia evocato, come è nella controversia in esame, in modo non del tutto implausibile, il possibile impatto nocivo generato dall’installazione dell’antenna (cfr. Cons. Stato, VI, 19 aprile 2024, n. 3573; Cons. Stato, Sez. VI, 27 dicembre 2023, n. 11203).

La mera prospettazione degli effetti pregiudizievoli derivanti dall’installazione, infatti, connota la sussistenza dell’interesse, laddove l’esclusione di tali effetti si presenta come una valutazione di merito, inconferente con la questione di rito.

In altri termini, al fine di radicare oltre alla legittimazione, derivante dalla vicinitas, l’interesse al ricorso, è sufficiente che il ricorrente prospetti un possibile pregiudizio per l’ambiente circostante, mentre attiene alle valutazioni di merito, e non di rito, accertare se in concreto la nocività per l’ambiente sussiste ovvero se il ricorrente ha fornito una prova congrua, o un consistente principio di prova, del fatto che l’installazione dell’antenna, possa comunque riflettersi in modo pregiudizievole sulla qualità di vita o sulla diminuzione di valore dell’immobile vicino a quello su cui l’antenna è stata installata.

L’interesse al ricorso, nel caso di specie, emerge con particolare evidenza dal ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, proposto avverso il silenzio serbato dal Comune di IE, in cui i ricorrenti hanno evidenziato che:

“ Infine, sulla legittimazione e sull’interesse a ricorrere preme ribadire che i ricorrenti vivono, risiedono o sono proprietari di immobili collocati alcuni a confine con l’area oggetto del contestato intervento ed altri nelle immediate vicinanze (doc. 1). Ciò non solo concretizza il concetto ed il presupposto della vicinitas come ben chiarito dalla citata giurisprudenza (in tal senso anche Cons. St. n. 5400/2021), ma, nella fattispecie, il pregiudizio (rectius il danno) subito dai ricorrenti deve ritenersi in re ipsa.

Per gli abusi edilizi, infatti, ogni edificazione abusiva incide quanto meno sull’equilibrio urbanistico del contesto e l’armonico e ordinato sviluppo del territorio, a cui fanno necessario riferimento i titolari di diritti su immobili adiacenti, o situati comunque in prossimità a quelli interessati dagli abusi (Cons. St. n. 5400/2021).

Basti pensare che gli immobili di proprietà degli esponenti sono collocati alle “porte” della città di IE (circa cinque Km dal centro storico) in una zona di alto pregio e valore economico sottoposta tutta a vincolo paesaggistico, con la presenza di dimore storiche con importanti vedute sulla città e sul monte Amiata.

Va da sé che la realizzazione di un traliccio di 50 metri visibile da tutta IE, determini una rilevante svalutazione degli immobili dei ricorrenti che incide anche sulla vendibilità degli stessi, oltre che sul diritto alla salute rispetto al quale sono incorso accertamenti ”.

4.3. Nessun dubbio può pertanto sussistere sull’esistenza sia della legittimazione ad agire che dell’interesse a ricorrere e, quindi, sulla presenza delle condizioni soggettive dell’azione.

5. Le conseguenze processuali dell’erronea dichiarazione di inammissibilità del ricorso di primo grado devono seguire l’indirizzo esegetico introdotto dalla sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, 20 novembre 2024, n. 16, che ha ritenuto rientrare tra i motivi di nullità della sentenza sussumibili nell’art. 105, comma 1, c.p.a. anche il caso in cui “ la sentenza appellata abbia dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado, errando palesemente nell’escludere la legittimazione o l’interesse del ricorrente ”.

Nel caso in esame, l’errore in cui è incorso il Tar è tale da giustificare la rimessione della causa al primo giudice nei sensi esposti dall’Adunanza Plenaria. n. 16 del 2024.

Infatti, si è in presenza di un errore di giudizio nell’applicazione delle coordinate processuali relative alla corretta individuazione delle condizioni soggettive dell’azione che ha determinato l’erronea declaratoria di inammissibilità del ricorso.

6. Di conseguenza, l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, deve essere dichiarata la nullità della sentenza impugnata con rimessione della causa al primo giudice ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a.

7. L’esito del presente giudizio determina che, dovendo essere nuovamente scrutinato il ricorso in primo grado, l’eccezione di inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti proposta da AIR non può essere delibata in questa sede.

8. In ragione della definizione in rito, le spese processuali del doppio grado di giudizio possono essere integralmente compensate tra tutte le parti e ciò determina la sopravvenuta carenza di interesse in relazione alla doglianza sulla irragionevolezza delle spese di lite per quanto riguarda il ricorso avverso il silenzio, dovendo, peraltro, tale questione costituire oggetto della regolamentazione complessiva sulle spese nel giudizio di primo grado da rinnovarsi.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, accoglie l’appello in epigrafe (R.G. n. 8056 del 2024) e, per l’effetto, dichiara la nullità della sentenza impugnata e rimette la causa al giudice di primo grado.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2026, con l'intervento dei magistrati:

GI De Felice, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere

TO IG, Consigliere, Estensore

Giovanni Gallone, Consigliere

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere

L'SO	IL PRESIDENTE
TO IG	GI De Felice

IL SEGRETARIO