Pubblicato il 29/04/2026

N. 03358/2026REG.PROV.COLL.

N. 02627/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.
sul ricorso numero di registro generale 2627 del 2026, proposto da:
FR LO e LB NE, rappresentati e difesi dall’avvocato Maria LO, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Catanzaro, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Giacomo Farrelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, Sezione Seconda, n. 1683/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Catanzaro;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 21 aprile 2026 il Cons. Francesco IL e udito per la parte appellata l’avvocato Giacomo Farrelli;

Comunicata alle parti la possibilità di adottare una sentenza in forma semplificata, ricorrendone le condizioni previste;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FA e IR

1. - I sig.ri FR LO e LB NE sono proprietari dell’immobile sito in Catanzaro, in via della Resistenza, n. 23, identificato al catasto al foglio 74, particella 274, sub. 21, piano T-1 categoria classe A/3, classe 3, vani 6,5 r.c. 352, 46, pervenuto agli stessi con atto di compravendita del 22 dicembre 2009.

Nel febbraio 2024 ricevevano comunicazione di avvio del procedimento amministrativo del 21 febbraio 2024 per abuso edilizio, in relazione alla “ chiusura balcone esistente mediante muratura e posa di infisso e aumento della superfice utile e volume ”.

Successivamente il Comune di Catanzaro rilasciava loro la concessione prot. n. 686885 del 28 giugno 2024, con la quale veniva definita una domanda di condono presentata nell’anno 1987 per lo stesso immobile.

Con ordinanza prot. n. 000041 del 10 dicembre 2024 il Comune di Catanzaro intimava ai sig.ri FR LO e LB NE la demolizione della contestata la “ chiusura del balcone esistente ”.

2. - La menzionata ordinanza di demolizione veniva impugnata dai sig.ri LO e NE dinanzi al T.a.r. Calabria, deducendone l’illegittimità per i seguenti motivi.

« I. Difetto di motivazione, travisamento dei fatti e difetto d’istruttoria.

II. Violazione di legge, violazione del contenuto di cui al d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380 Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (G.U. n. 245 del 20 ottobre 2001) Art. 9-bis. Documentazione amministrativa e stato legittimo degli immobili; eccesso di potere: sviamento - carenza di potere - illogicità.

III. Violazione e falsa applicazione degli artt. 15, 31 e 32 del dpr 380/2001 - violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge 241/’90 - violazione e falsa applicazione della legge 47/’85, della legge 10/’77 e della legge 765/’67 - eccesso di potere: sviamento - carenza di potere - illogicità -violazione del principio del giusto procedimento .».

3. - L’adito Tribunale con la sentenza in epigrafe indicata respingeva il ricorso.

4. - Con rituale atto di appello i sig.ri FR LO e LB NE impugnavano la citata sentenza, deducendo le seguenti doglianze:

« 1. Motivi

a) Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 6 l. 7 Agosto 1990 n. 241 - difetto d’istruttoria e travisamento dei fatti - illogicità e carenza della motivazione. Erroneità della sentenza impugnata. Travisamento dei fatti e mancata acquisizione della C.E. 5339/1982 (variante).

b) Contraddittorietà dell’azione amministrativa e difetto di motivazione e istruttoria.

c) Violazione del principio di coerenza del sistema cautelare.

d) Travisamento dei presupposti di fatto - Omessa valutazione di fatti decisivi.

2. Violazione dell’art. 9 d.p.r. 380/2001 - Errata ricostruzione dello stato legittimo.

3. Illegittimità dell’ordine di demolizione.

4. Travisamento dei presupposti di fatto ed erronea qualificazione urbanistica dell’opera - violazione dei principi in materia di qualificazione edilizia di logge e balconi travisamento dei fatti: errata ricostruzione (loggia 1,20 m + balcone 0,80 m); erronea applicazione della giurisprudenza (cds n. 6627/2024).

5. Richiesta acquisizione ex art.104 c. 2 c.p.a. di nuova perizia giurata a firma del geometra Lorusso. Richiesta eventuale ctu. ».

5. - Resisteva al gravame il Comune di Catanzaro, chiedendone il rigetto.

6. - La causa, chiamata per la discussione alla camera di consiglio del 21 aprile 2026, è stata trattenuta in decisione, ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.

7. - L’appello è infondato, potendosi conseguentemente prescindere dalla disamina della eccezione preliminare di inammissibilità sollevata dalla difesa comunale.

7.1. - Con il primo motivo gli appellanti sostengono che il T.a.r. avrebbe mal compreso la vicenda edilizia, omesso di valorizzare il contenuto dell’ordinanza di demolizione e impropriamente richiamato titoli edilizi non integralmente prodotti, così da fondare la decisione su “ una ricostruzione incompleta ed erronea dei presupposti fattuali e documentali ” (cfr. pag. 9 dell’atto di appello).

Il motivo va disatteso.

Invero, la censura muove da un presupposto non condivisibile, poiché non considera la reale ratio decidendi della sentenza impugnata.

A ben vedere, il T.a.r. non ha fondato la propria decisione su documenti mancanti, né ha rigettato il ricorso sulla base di una ricostruzione meramente presuntiva della sequenza dei titoli edilizi.

All’opposto, la sentenza appellata ha isolato il punto dirimente della controversia ed ha evidenziato che la concessione edilizia in sanatoria del 28 giugno 2024 riguarda espressamente “ difformità non valutabili in termini di superficie e di volumi ”.

Ne consegue che la stessa non può evidentemente essere utilizzata per legittimare un intervento ( i.e. la chiusura del balcone mediante muratura e infisso) che determina un incremento di superficie utile e volumetria.

Sul punto il T.a.r. al par. 15 della motivazione della pronuncia impugnata correttamente rileva:

«… la “sanatoria” di cui si discute è stata rilasciata per “difformità non valutabili in termini di superficie e di volumi, comprensive delle dimensioni dei balconi, eseguite sugli edifici residenziali edificati dalla Soc. EDI S.rl. con C.E. n. 3521/81 e variante n.ro 5339/82”.

Già il suo tenore letterale esclude che con essa possano stati “sanati” aumenti di volumetria, non previsti negli originari titoli edilizi.

In tal senso, induce anche la circostanza che per l’istanza di condono n. 7763 del 31 marzo 1987 (in relazione alla quale è stata rilasciata la sanatoria) è stato impiegato il modello 47/85-c, indicando la tipologia di abuso 7 di cui alla tabella allegata alla l. n. 47/1985, ossia “Opere di manutenzione straordinaria, come definite dall'articolo 31, lettera b), della legge n. 457 del 1978, realizzate senza licenza edilizia o autorizzazione o in difformità da essa. Opere o modalità di esecuzione non valutabili in termini di superficie o di volume e varianti di cui all'articolo 15 della presente legge [l. n. 47 del 1985]”.

La domanda aveva, dunque, ad oggetto opere non computabili in termini di superficie o volume e per tale ragione, come evidenziato dal Comune di Catanzaro, non sono stati pagati gli oneri dovuti, laddove, invece, fossero stati sanati nuovi volumi urbanisticamente rilevanti. …».

La correttezza del ragionamento seguito dal T.a.r. non è scalfita dalle contestazioni mosse dagli appellanti.

Gli stessi, infatti, enfatizzano il tenore di alcuni passaggi dell’ordinanza di demolizione ovvero alcune espressioni descrittive contenute negli atti comunali.

Tuttavia, nessuno di tali profili pone in discussione la questione centrale, che resta di ordine giuridico e non documentale: il titolo in sanatoria del 28 giugno 2024, per la sua struttura normativa e per il suo contenuto testuale, non può coprire un aumento di cubatura.

Né il richiamo all’impugnata ordinanza di demolizione del 10 dicembre 2024 giova agli appellanti. Quell’atto non è un titolo edilizio, non costituisce una rinnovata manifestazione di assenso, non è una fonte sanante sopravvenuta: è, e resta, un provvedimento repressivo, che presuppone la persistenza dell’abuso.

Non è, pertanto, possibile estrapolare da un atto sanzionatorio una legittimazione edilizia più ampia di quella risultante dal titolo in sanatoria.

L’appello, in definitiva, tenta inammissibilmente di convertire la fisiologia di un atto repressivo in un surrogato di titolo abilitativo, trasformando in assenso implicito ciò che è, in realtà, una mera ricognizione dei luoghi e contestazione dell’illecito.

7.2. - Con la doglianza di cui a pag. 9 del ricorso in appello i sig.ri LO e NE denunciano la pretesa contraddittorietà dell’azione amministrativa.

Il motivo va disatteso.

L’assunto muove dalla considerazione in forza della quale il Comune avrebbe dapprima riconosciuto, nella stessa ordinanza di demolizione, la sanatoria di opere poi nuovamente contestate come abusive.

Tuttavia, si tratta di una rappresentazione non corretta.

Invero, la sanatoria del 28 giugno 2024 ha definito una pregressa domanda di condono risalente al 1987 relativa a opere non comportanti aumento di superficie o volume; invece, l’abuso accertato nel 2024 consiste nella chiusura di uno spazio aperto mediante opere murarie e infissi, con creazione di nuovo spazio utile e con incremento volumetrico.

Non vi è, pertanto, alcuna contraddizione dell’azione amministrativa.

Quanto al dedotto difetto di istruttoria, lo stesso non è supportato dagli atti prodotti.

L’Amministrazione comunale ha agito, infatti, sulla base di una nota istruttoria specifica, di un sopralluogo tecnico, degli elaborati edilizi richiamati e del titolo in sanatoria del 28 giugno 2024, giungendo ad una conclusione pienamente condivisa dal T.a.r.

Il vizio denunciato, dunque, non sussiste.

7.3. - Con il motivo di appello di cui a pag. 11 i ricorrenti assumono che la sentenza di merito si porrebbe in palese contrasto con l’ordinanza cautelare già resa dal Consiglio di Stato (n. 1849/2025) nel precedente segmento interinale della vicenda.

Anche detta censura non è meritevole di positivo apprezzamento.

Invero, non possono essere sovrapposti il piano sommario della tutela cautelare e quello pieno del giudizio di merito.

L’ordinanza cautelare richiamata dagli appellanti non conteneva alcuna statuizione vincolante sul merito della controversia.

Essa si limitava, coerentemente con la natura interinale del provvedimento, a rilevare che la questione postulava un approfondimento sulla portata del provvedimento di sanatoria del 28 giugno 2024 e che, sul piano del periculum , fosse preferibile mantenere la res adhuc integra sino alla definizione nel merito del giudizio di primo grado.

Proprio tale approfondimento è stato poi compiuto dal T.a.r., che, all’esito dell’esame pieno del titolo edilizio e delle difese delle parti, ha correttamente concluso nel senso dell’estraneità dell’intervento abusivo de quo dall’ambito della sanatoria.

Non è, quindi, possibile invocare il “ principio di coerenza del sistema cautelare ” per contestare una sentenza di merito: ciò significherebbe attribuire al provvedimento interinale una funzione che esso non ha.

La tutela cautelare, per sua natura, non cristallizza il merito, non anticipa un vincolo conformativo per il giudice della cognizione piena e non produce una sorta di pre-giudicato da cui la sentenza sarebbe tenuta a non discostarsi.

Il contrario equivarrebbe a rovesciare la gerarchia tra tutela cautelare sommaria e cognizione piena, facendo dipendere la decisione finale da una valutazione necessariamente provvisoria.

Il motivo, in definitiva, pretende di trasformare la decisione resa in fase cautelare in un vincolo per il giudice del merito. Ma così non può essere.

Il motivo pertanto va disatteso.

7.4. - A pag. 11 dell’atto di appello i sig.ri LO e NE insistono nel sostenere la tesi secondo cui il T.a.r. avrebbe omesso di considerare fatti decisivi, travisando i presupposti fattuali della controversia.

La censura va parimenti respinta.

Invero, il primo Giudice ha esaminato il titolo in sanatoria del 28 giugno 2024, ne ha riportato il contenuto testuale, ha verificato la tipologia di abuso oggetto del condono, ha comparato tale ambito con la natura dell’intervento contestato e ha escluso, in modo espresso, che potesse ravvisarsi una copertura sanante dell’aumento volumetrico.

Non vi è, dunque, alcuna omissione di esame.

Anche il richiamo alla variante del 1982, così come l’insistenza sul contenuto dell’ordinanza di demolizione, non mutano il quadro.

Il baricentro della decisione non risiede nell’esistenza o meno di un ulteriore documento edilizio da acquisire, ma nel rapporto tra il titolo del 28 giugno 2024 e la natura dell’intervento effettivamente realizzato, rapporto già in precedenza analizzato.

7.5. - Con il motivo di appello di cui a pag. 12 gli appellanti invocano l’art. 9 del d.P.R. n. 380/2001 ( rectius art. 9- bis del d.P.R. n. 380/2001), sostenendo che la concessione edilizia in sanatoria del 28 giugno 2024 e la stessa ordinanza di demolizione costituirebbero atti pubblici idonei a definire lo stato legittimo dell’immobile in senso conforme alla loro prospettazione.

Anche questo motivo va respinto.

È, infatti, vero che la nozione di stato legittimo dell’immobile può essere desunta dal complesso dei titoli edilizi e degli altri atti probanti, ma proprio per questo occorre rispettarne il contenuto reale e non quello che la parte vorrebbe loro attribuire.

Nel caso di specie, il titolo in sanatoria del 28 giugno 2024 - come visto - non è stato ignorato dal T.a.r., bensì assunto come documento decisivo e interpretato secondo il suo tenore letterale, che circoscrive la sanatoria a difformità non valutabili in termini di superficie e volume.

Dunque il problema non è se quel titolo sia rilevante ai fini della ricostruzione dello stato legittimo, ma quale sia, in concreto, il suo oggetto.

Gli appellanti postulano che il titolo del 2024 debba essere letto come se definisse lo stato legittimo dell’immobile in termini comprensivi anche della chiusura volumetricamente rilevante del balcone.

Ma ciò non risulta da detto titolo.

Quanto, poi, all’ordinanza di demolizione, è sufficiente ribadire che essa è un atto repressivo, non un titolo ricognitivo-costitutivo della legittimità urbanistica.

Non si può, quindi, pretendere di trarre da essa una definizione favorevole dello stato legittimo dell’immobile per cui è causa.

7.6. - Con il motivo di cui a pag. 14 dell’atto di appello i ricorrenti sostengono che l’ordine di demolizione sarebbe illegittimo perché riferito ad un “ secondo metro ” di balcone mai realizzato, così da colpire, in realtà, una porzione di edificio inesistente o già sanata.

Anche tale censura va disattesa.

Invero, la sentenza del T.a.r. non si fonda affatto sulla materializzazione di un inesistente segmento murario fantasma.

Il primo Giudice ha correttamente ritenuto legittimo il provvedimento repressivo in quanto la chiusura del balcone, quale intervento edilizio concretamente accertato, integra un aumento di superficie utile e di volume non coperto dal titolo in sanatoria del 2024.

La ratio decidendi , dunque, non è metrica, bensì giuridico-urbanistica.

Gli appellanti, insistendo sul “ metro inesistente ”, cercano di ridurre la controversia a un problema di misurazione, senza considerare che la vera questione consiste nella natura della trasformazione realizzata non compatibile con il titolo in sanatoria del 2024.

7.7. - Anche il motivo di cui alle pagg. 14 e ss. dell’atto di appello, che introduce la tesi della “ loggia ” quale spazio rientrante nel corpo del fabbricato, è infondato.

Va in primis rilevato che lo stesso è inammissibile in quanto motivo nuovo.

In ogni caso i ricorrenti tentano di mutare la denominazione dell’opera per cambiarne il regime.

Ma è evidente che la diversa etichetta architettonica non è di per sé sufficiente a neutralizzare la rilevanza urbanistica della chiusura realizzata.

E comunque anche l’ipotizzata successiva chiusura di una loggia mediante opere stabili e infissi non varrebbe a cancellarne gli effetti in termini di aumento di superficie utile e di volume, aumento non coperto - come detto - dal necessario titolo abilitativo.

7.8. - Le richieste istruttorie formulate dai ricorrenti (cfr. pagg. 17 e ss. dell’atto di appello) devono essere respinte in quanto chiaramente esplorative e sostitutive dell’onere probatorio della parte inerte (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 9 dicembre 2025, n. 9673) e del tutto eccentriche rispetto al nucleo realmente decisivo della controversia.

Gli appellanti, infatti, chiedono al Collegio di aprire un nuovo segmento istruttorio proprio perché non sono stati in grado, con il materiale già disponibile, a sovvertire la lettura del titolo in sanatoria e la qualificazione dell’intervento.

Va aggiunto che la controversia, nel suo nucleo decisivo, non è affatto tecnica, bensì giuridica: la questione centrale non consiste nello stabilire, attraverso un supplemento peritale, una sfumatura ricostruttiva dei luoghi, bensì nel verificare se la sanatoria del 28 giugno 2024 potesse o meno coprire un incremento di volume.

Ed è una questione che il T.a.r. ha già risolto in modo corretto sulla base del dato letterale del menzionato titolo edilizio in sanatoria del 28 giugno 2024.

Ne consegue che nessuna consulenza tecnica d’ufficio o verificazione potrà trasformare un titolo limitato a difformità non volumetriche in una sanatoria di nuova cubatura; nessun accertamento tecnico potrà, infatti, colmare ciò che il dato normativo e documentale esclude in radice.

8. - Per le ragioni anzidette l’appello va respinto con conseguente conferma della sentenza impugnata.

9. - In considerazione della peculiarità della presente controversia sussistono giuste ragioni di equità per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

LU IM IN, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere

Francesco Frigida, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Francesco IL, Consigliere, Estensore

L'SO	IL PRESIDENTE
Francesco IL	LU IM IN

IL SEGRETARIO