N. 00950/2023 REG.RIC.
Pubblicato il 16/02/2026
N. 01209 /2026 REG.PROV.COLL. N. 00950/2023 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 950 del 2023, proposto da Investire Società di
Gestione del Risparmio S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Carlo Cerami e Valentina Vavassori, con domicilio fisico eletto presso lo studio Carlo Cerami in Roma, via Borgognona, 47;
contro
Comune di Pescara, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Stefano Ilari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
Giustizia;
nei confronti
Regione Abruzzo, Provincia di Pescara, non costituiti in giudizio; N. 00950/2023 REG.RIC.
Ministero dell'Economia e delle Finanze, Agenzia del Demanio, in persona del
Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello
Stato, domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo, sezione staccata di Pescara (Sezione Prima) n. 506/2022.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Pescara, del Ministero dell'Economia e delle Finanze e dell'Agenzia del Demanio;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;
Relatore nella udienza smaltimento del giorno 14 gennaio 2026 il Cons. Raffaello
NI e udito per le parti l'avvocato Stefano Ilari;
FATTO e DIRITTO
1 - Investire Società di Gestione del Risparmio S.p.A. propone appello contro il
Comune di Pescara, costituitosi in giudizio, e nei confronti della Regione Abruzzo, e della Provincia di Pescara, non costituite in giudizio, nonché nei confronti del
Ministero dell'Economia e delle Finanze e dell'Agenzia del Demanio, costituiti in giudizio, per l'annullamento o la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo
Regionale per l'Abruzzo, sezione staccata di Pescara (Sezione Prima) n. 506/2022.
2 – Detta sentenza ha respinto il ricorso della medesima società volto all'annullamento della deliberazione C.C. n. 133 del 10.12.2018, avente ad oggetto “esame e controdeduzione delle osservazioni pervenute alla variante N.T.A. di P.R.G. adottata N. 00950/2023 REG.RIC.
con D.C.C. 158/2017”, dei relativi allegati e delle N.T.A. di variante approvate nonché della deliberazione C.C. n. 158 del 24.10.2017, avente ad oggetto “variante alle N.T.A. del P.R.G. della Cittá di Pescara. Adozione ai sensi dell'art. 10 della legge regionale
n. 18/1983” e dei relativi allegati, ivi incluso il testo delle norme tecniche di attuazione, per la parte in cui, con tali atti, è stata respinta l'osservazione presentata dalla società ricorrente, non è stata recepita l'Intesa Stato-Regione raggiunta per l'Immobile per cui è causa ed è stata confermata, per tale Immobile, la destinazione pubblicistica ricomprendendolo negli standard urbanistici;.
Con motivi aggiunti al ricorso, ugualmente respinti, erano stati impugnati, per i medesimi profili, anche la deliberazione C.C. n. 55 del 4.4.2019, avente ad oggetto
“variante alle norme tecniche di attuazione del P.R.G. vigente - approvazione definitiva ai sensi della L.U.R. 18/83 ss.mm.ii.” ed i relativi allegati, ivi incluso l'allegato D.
In primo grado erano stati altresì chiesti l'accertamento e la declaratoria -dell'obbligo in capo al Comune di Pescara di recepire le risultanze dell'Intesa Stato-Regione relativa all'immobile per cui è causa, con conseguente equiparazione, per l'immobile medesimo, della funzione relativa ad uffici/servizi/attrezzature pubbliche alla funzione relativa ad uffici/servizi/attrezzature private ai sensi dell'articolo 29, co 1-bis
D.L. n. 269/2003.
3 - Con l'atto di appello, il ricorrente ha censurato la sentenza di primo grado deducendo i tre motivi di seguito riportati.
3.1- “Violazione e falsa applicazione dell'art.29, commi 1 e 1-bis d.l. n. 269/2003
(convertito nella l. n. 326/2003), degli artt. 2 e 3 d.p.r. 383/1994, degli artt. 1-4 d.l. n.
351/2001 (convertito nella l. n.410/2001), d.m. m.e.f. del 15.12.2004 (“decreto operazione”) e allegati 1 e 3, art.5 D.M. M.E.F. del 23.12.2004 (“decreto apporto”), dell'art. 41-quinquies l. n. 1150/1942, del d.m. 1444 del 2.4.1968, dell'art. 9 l.r. n.
18/1983. Violazione dell'intesa stato-regione 21.6-2.7- 9 30.7.2010. eccesso di potere N. 00950/2023 REG.RIC.
per travisamento, difetto assoluto di istruttoria e di motivazione, erronea e falsa presupposizione, illogicità, irragionevolezza ed irrazionalità manifeste”.
Ad avviso della società appellante, sarebbe erronea l'interpretazione normativa fornita dal TAR: infatti, ai sensi dell'art. 29, comma 1 bis, del d.l. n. 269/2003,
l'equiparazione effettuata dalla disposizione in commento è tra “uffici pubblici” da un lato e “attività direzionali” o di “svolgimento di servizi” dall'altro. Dunque, la circostanza che, nel secondo caso, non venga ripetuto l'aggettivo “pubblico” rispetto all'attività direzionale e allo svolgimento di servizi renderebbe evidente come il legislatore abbia inteso riferirsi testualmente sia a funzioni pubbliche che private.
Inoltre, sarebbe errata l'affermazione per cui l'equiparazione del terziario privato al terziario pubblico produrrebbe uno stravolgimento della programmazione territoriale in quanto si tratterebbe di funzioni del tutto eterogenee.
Erroneo ed inconferente sarebbe anche il riferimento alla sentenza della Corte
Costituzionale n. 340/2009, che ha riguardato una fattispecie differente da quella oggetto del presente giudizio, avendo la Corte statuito su una specifica disciplina relativa all'alienazione di beni comunali ed avendo affermato l'incostituzionalità della stessa per violazione delle competenze regionali in materia di governo del territorio.
Nel caso in esame, invece, si controverte di differenti norme e procedure di dismissione di beni statali, in casi in cui sarebbero stati proprio le Regioni e lo Stato, con lo strumento dell'Intesa, a pervenire a determinazioni in cui non si porrebbe alcun profilo di lesione delle competenze regionali: nel caso di specie, infatti, sarebbe stata proprio la Regione Abruzzo unitamente allo Stato, ad essersi espressa favorevolmente, in sede di Intesa, nel senso dell'equiparazione tra uffici pubblici ed uffici privati per l'immobile della ricorrente/appellante.
3.2 – “Violazione e falsa applicazione dell'art. 9 d.p.r. n. 327/2001. Eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione e di istruttoria”. N. 00950/2023 REG.RIC.
La particolare vicenda dell'immobile, già oggetto di un procedimento di dismissione statale volto a consentirne l'uso privato, renderebbe evidente che il Comune, imponendo reiteratamente una destinazione esclusivamente pubblica, avrebbe di fatto introdotto un vincolo di natura espropriativa, in quanto, diversamente dagli altri immobili circostanti destinati a usi privati, quello in esame potrebbe essere utilizzato solo da un ente pubblico, impedendo alla ricorrente di collocarlo sul mercato e soddisfare una domanda diversificata.
Tale vincolo, incidendo su un bene puntuale e non su una generalità indifferenziata di aree, dovrebbe qualificarsi come espropriativo e, in quanto reiterato, avrebbe richiesto una motivazione specifica e la previsione di un indennizzo ai sensi dell'art. 9 D.P.R.
327/2001. La giurisprudenza (Cons. Stato, Sez. IV, n. 3466/2019; n. 1317/2015) ha poi chiarito che l'onere motivazionale, in caso di reiterazione di vincoli espropriativi, serve a garantire l'attualità della previsione e a evitare contenuti vessatori o ingiusti.
3.3 – “Violazione dell'art. 3 l. n. 241/1990. Eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione, illogicità, irrazionalità e perplessità manifeste sotto ulteriore profilo”.
Ad avviso del ricorrente, il giudice di prime cure avrebbe omesso del tutto di pronunciarsi sul terzo motivo di ricorso, incorrendo così nel vizio di violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato ex art. 112 c.p.c. Con deliberazione C.C. n. 55/2019, il Comune di Pescara ha approvato definitivamente la variante al P.R.G., reiterando il mancato recepimento dell'Intesa Stato-Regione e riproducendo nelle N.T.A. approvate i medesimi contenuti lesivi già presenti nella versione adottata. In tal modo, l'Ente ha implicitamente confermato il rigetto della richiesta della ricorrente, ribadendo le motivazioni già espresse negli atti presupposti impugnati in primo grado. Pertanto, gli atti e provvedimenti oggetto di impugnazione risulterebbero viziati da difetto assoluto di motivazione e da manifesta illogicità, irrazionalità e perplessità. La controdeduzione del Comune, infatti, si sarebbe limitata ad affermare tautologicamente che “le argomentazioni addotte non incidono sulle N. 00950/2023 REG.RIC.
ragioni della previsione urbanistica”, senza chiarire quali fossero tali ragioni né confutare, anche solo sinteticamente, le osservazioni formulate da Investire.
4 – In occasione della udienza straordinaria fissata per la decisione, le parti hanno presentato istanza congiunta di rinvio, prefigurando la possibilità che a seguito della stabilizzazione della situazione politico-istituzionale dell'Ente locale, la pianificazione dell'area possa essere rivista e quindi possa venir meno l'interesse alla coltivazione del ricorso.
4.1 – La domanda di rinvio, pur formulata congiuntamente dalle parti, non può peraltro essere accolta, in quanto le vicende istituzionali dell'Ente locale allegate in atti non consentono alcuna ragionevole previsione circa una definizione in tempi certi di vicende, riferite ad una solo ipotizzata revisione delle citate previsioni urbanistiche, pendenti da tempo e per le quali, realisticamente, non è ipotizzabile nessuna previsione temporale.
In definitiva, nel caso in esame non sussiste alcuno dei “casi eccezionali” al cui ricorrere l'art. 73, co. 1-bis cod. proc. amm. consente il rinvio dell'udienza di discussione.
5 - Nel merito, nonostante le suggestioni dell'imponente apparato impugnatorio,
l'appello deve essere respinto.
5.1 - Infatti, viene in contestazione una pianificazione territoriale del Comune che, concretando una previsione di natura urbanistica, non richiede una puntuale motivazione circa il singolo bene e non concretizza un vincolo espropriativo, consentendo più possibili utilizzi economici dell'immobile in esame (che potrà ad esempio essere affittato per essere utilizzato come sede di uffici pubblici).
5.2 - La contestata destinazione a “servizi di uso pubblico” neppure confligge con la normativa sulle dismissioni, che naturalmente consente per l'immobile già pubblico anche utilizzazioni diverse, che peraltro non possono essere individuate liberamente, bensì solo secondo la pianificazione comunale, dovendosi equiparare -in mancanza di N. 00950/2023 REG.RIC.
diversa previsione- la precedente destinazione a quella direzionale ed a servizi ma non potendosi stravolgere (come farebbe l'intesa regionale ove ritenuta vincolante) la pianificazione urbanistica comunale quanto alla ontologica diversità fra il previsto servizio pubblico (ovvero finalizzato al servizio della comunità ad opera dell'amministrazione o di un privato investito di tale funzione) e la rivendicata possibilità di svolgere qualsiasi attività economica (a propria volta indifferentemente pubblica o privata) di tipo direzionale oppure riferita al settore dei servizi -cioè non produttiva, artigianale, agricola o commerciale.
5.3 – In realtà, la disciplina di settore (DL n. 269/2003, art. 29; DL n. 112/2008, art. 58) non impone affatto agli EE.LL. di adattare la pianificazione urbanistica alle aspettative di chi acquista gli immobili oggetto di dismissione; pertanto il privato acquirente non può imporre all'Ente locale di conformare le destinazioni di piano (e la pianificazione nel suo complesso) ai suoi desiderata;
5.4 – Quanto, poi, alla invocata intesa in sede di Conferenza Stato/Regioni del luglio
2010, occorre evidenziare che la stessa non imponeva affatto al Comune di imprimere la destinazione auspicata dalla società acquirente ma, più semplicemente, attuava le previsioni dell'art. 29, co. 1-bis del DL n. 269/2003 ammettendo una sorta di
'sanatoria' (rectius: accertamento di conformità) a regìme degli immobili pubblici non conformi agli strumenti urbanistici;
6 – Alla stregua delle pregresse considerazioni, l'appello deve essere respinto.
Tuttavia, la complessità della vicenda contenziosa in esame giustifica l'integrale compensazione fra le parti delle spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge. N. 00950/2023 REG.RIC.
Compensa fra le parti le spese del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:
IO SA, Presidente
Giordano Lamberti, Consigliere
Raffaello NI, Consigliere, Estensore
Giovanni Sabbato, Consigliere
Davide Ponte, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Raffaello NI IO SA
IL SEGRETARIO N. 00950/2023 REG.RIC.