Pubblicato il 12/12/2025

N. 09845/2025REG.PROV.COLL.

N. 07824/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7824 del 2024, proposto da
-OMISSIS- rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Russo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della difesa e Comando generale dell'Arma dei Carabinieri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi n.12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria n. -OMISSIS- resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della difesa e del Comando generale dell'Arma dei Carabinieri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 dicembre 2025 il consigliere RI LL OS e udito per l’appellante l’avvocato Francesco Russo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il giudizio ha ad oggetto la domanda di annullamento del provvedimento (prot. n. 341954/T9-5 del 26 settembre 2022) con cui il Ministero della difesa ha respinto l’istanza di trasferimento presentata in data 16 novembre 2021 dal signor -OMISSIS- vice brigadiere dell’Arma dei Carabinieri, presso una stazione dei Carabinieri ubicata nel territorio della Campania.

2. La domanda di trasferimento, formulata ai sensi dell’art. 398 del regolamento generale per l’Arma dei Carabinieri, era fondata sull’esigenza dell’istante di trascorrere più tempo con le due figlie minori (di 9 e 4 anni), le quali, a seguito della crisi coniugale culminata con la separazione giudiziale dei genitori e del trasferimento a Procida delle stesse assieme alla madre, necessitavano di una maggiore presenza del padre. Un’esigenza, questa, resa difficilmente soddisfabile sia dalle spese di viaggio da sostenere per raggiungerle, sia dalla circostanza che, a seguito del decesso del padre, il militare doveva contribuire anche al mantenimento della propria madre, oltre a quello delle figlie.

2.1. Tali circostanze erano state ulteriormente evidenziate con le osservazioni presentate a seguito del preavviso di rigetto, ai sensi articolo 10 bis della legge 7 agosto 1990, n. 241.

3. Con il provvedimento impugnato, il Ministero della difesa respingeva l’istanza alla luce della natura non eccezionale delle esigenze del militare (il Servizio per la sanità aveva valutato come “di media rilevanza” le esigenze di supporto psicologico delle figlie e della madre), adducendo che soltanto l’eccezionalità delle esigenze giustifica il trasferimento ai sensi dell’art. 398 R.G.A., ossia in deroga alla procedura, di natura para-concorsuale, dei trasferimenti a domanda. Il provvedimento, inoltre, richiamava le ragioni di servizio evidenziate nel preavviso di rigetto, consistenti nelle carenze organiche rilevate nell’ambito della Legione Carabinieri “Liguria” (con particolare riguardo al Comando provinciale di La Spezia), a fronte della situazione di sovra-organico riscontrabile sia nella Legione Carabinieri “Campania” sia in tutti i Comandi provinciali dalla stessa dipendenti.

4. Con ricorso iscritto al n. di R.G. -OMISSIS-/2022, il Vice Brigadiere chiedeva al T.a.r. per la Liguria l’annullamento del suddetto provvedimento assieme al preavviso di diniego, articolando i seguenti tre motivi (estesi da pagina 6 a pagina 9):

“ 1. – violazione e falsa applicazione dell’articolo 398 rga – violazione dell’articolo 3 della legge 242/1990 per difetto di motivazione – eccesso di potere per eccessiva discrezionalità e contraddittorietà”;

“2. – eccesso di potere per istruttoria errata per genericità dei fatti posti a fondamento del diniego”;

“3. – violazione dell’articolo 3 della legge 241/1990 per carenza di motivazione ”.

5. Con l’impugnata sentenza il T.a.r. per la Liguria ha respinto il ricorso e compensato fra le parti le spese di lite.

6. Con appello ritualmente notificato e depositato, rispettivamente, in data 10 e 18 ottobre 2024, il militare ha impugnato la su menzionata sentenza, proponendo un unico, articolato, motivo (esteso da pagina 7 a pagina 14) così rubricato:

“ i. – error in iudicando e procedendo – travisamento dei fatti - violazione e falsa applicazione dell’articolo 398 rga – violazione dell’articolo 3 della legge 242/1990 per difetto di motivazione – eccesso di potere per eccessiva discrezionalità e contraddittorietà” - “eccesso di potere per istruttoria errata per genericità dei fatti posti a fondamento del diniego” - “violazione dell’articolo 3 della legge 241/1990 per carenza di motivazione ultrapetizione e extrapetizione – violazione ed errata applicazione dell’articolo 34 comma 2 del cpa e degli articoli 99 e 112 cpc in relazione all’articolo 39 del cpa ”.

7. Si è costituito il Ministero della difesa, depositando in data 7 novembre 2025 una memoria difensiva, con cui ha chiesto il rigetto dell’appello.

8. L’appellante il 5 dicembre 2025 ha depositato note di udienza.

9. All’udienza pubblica del 9 dicembre 2025, previo avviso alle parti ex art.73 c.p.a. sulla sussistenza di profili di inammissibilità del gravame introduttivo e dell’appello, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

10. In limine litis va dato atto della tardività delle note di udienza depositate dalla difesa dell’appellante in data 5 dicembre 2025, disponendosene conseguentemente lo stralcio, in quanto prodotte oltre il termine di legge previsto per la presentazione di memorie illustrative e di repliche di cui all'art. 73 c.1 cod. proc. amm. (secondo il quale le parti possono produrre documenti fino a quaranta giorni liberi prima dell'udienza, memorie fino a trenta giorni liberi e presentare repliche, ai nuovi documenti e alle nuove memorie depositate in vista dell'udienza, fino a venti giorni liberi), non potendo trovare più applicazione le previsioni di cui agli artt. 4, co. 1, d.l. 30 aprile 2020, n. 28 e 25 d.l. 28 ottobre 2020, n. 137 (che contemplavano, quale misura alternativa alla discussione del ricorso, il deposito di note di udienza fino alle ore 12 del giorno antecedente a quello dell'udienza stessa), trattandosi di disposizioni di carattere eccezionale emanate per regolamentare lo svolgimento del processo amministrativo in costanza dell'emergenza da virus pandemico Covid-19, oramai cessata.

11. Il Collegio ravvisa l’inammissibilità dell’appello.

11.1. Il provvedimento impugnato in primo grado ha giustificato il rigetto dell’istanza sia con riferimento alla natura non eccezionale delle esigenze del militare (come esposto in premesse di fatto), sia mediante espresso richiamo alle ragioni di servizio evidenziate nel preavviso di rigetto, consistenti nelle carenze organiche rilevate nell’ambito della Legione Carabinieri “Liguria” (con particolare riguardo al Comando provinciale di La Spezia), a fronte della situazione di sovra-organico riscontrabile sia nella Legione Carabinieri “Campania” sia in tutti i Comandi provinciali dalla stessa dipendenti.

11.2. Quindi, avendo i contenuti del preavviso di rigetto (circa i motivi ostativi riferiti ai problemi di organico nelle sedi di provenienza e di destinazione) integrato “ per relationem ” la motivazione dell’atto impugnato, il ricorrente aveva onere di formulare apposita censura, cosa non avvenuta, avendo il ricorrente lamentato unicamente la violazione dell’art. 398 R.G.A. e dell’art. 3, legge 7 agosto 1990, n. 241, in relazione alle esigenze sanitarie dei familiari, e l’eccesso di potere per non avere l’Amministrazione tenuto in adeguata considerazione i pregiudizi di carattere psicologico patiti dalle figlie a causa della separazione dei genitori.

Il T.a.r. adito, a sua volta, ha espressamente evidenziato la mancanza di censura sul punto.

11.3. L’appellante sostiene che tale parte di motivazione nel provvedimento impugnato non vi fosse, ma l’asserzione risulta palesemente infondata, come emerge dalla semplice lettura dell’atto impugnato, che ha espressamente richiamato, a pag.1, la lettera del 19.5.2022, dichiarata < qui integralmente richiamata per relationem, con la quale, in adempimento delle previsioni di cui all’art.10 bis della legge n.241/90 e successive modifiche, sono stati comunicati i “motivi ostativi all’accoglimento” della domanda > e ribadendo, a pag.2, < RILEVATO come le rappresentate esigenze di servizio, evidenziate nell’ambito della richiamata comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, integrino un limite esterno alla concessione del richiesto trasferimento >.

A sua volta, il preavviso di rigetto aveva chiaramente esplicitato, sub 2 (“motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza”), lettere “a” e “b”, per un verso, l’impossibilità di impiegare utilmente il militare presso il Comando richiesto, operante con un notevole sovraorganico nel ruolo di appartenenza, indicando pure i dati dell’esubero del Comando più prossimo alla sede richiesta, nonché specificando che la situazione di sovraorganico riguardava tutti i comandi provinciali e, per altro verso, precisando la carenza di organico presso la Legione Carabinieri ligure di appartenenza.

Su tale circostanziata motivazione nessuna censura risulta sollevata in primo grado, come rimarcato dalla decisione oggetto di gravame.

11.4. La mancata idonea critica della sentenza sul punto è sufficiente a determinare l’inammissibilità dell’appello, trattandosi di profilo idoneo a sorreggere autonomamente la decisione appellata.

12. Da quanto fin qui esposto deriva inoltre che la decisione appellata avrebbe dovuto rilevare l’inammissibilità del ricorso introduttivo, trattandosi di impugnazione di atto plurimotivato.

Infatti, per pacifico principio, quando un provvedimento amministrativo si basa su una pluralità di motivazioni autonome, le stesse vanno tutte contestate in giudizio, a pena di inammissibilità del ricorso per difetto d'interesse, in quanto l'eventuale illegittimità della sola argomentazione presa in considerazione non sarebbe sufficiente a determinare l’annullamento del provvedimento.

12.1. Al riguardo, per pacifica giurisprudenza (per tutte di veda la decisione di questa Sezione n.8263 del 26/09/2022, che richiama C.G.A., sez. giur., 27 ottobre 2021, n. 969, e C.d.S., sez. V, 22 luglio 2019, n. 5116), sussiste il potere del giudice di appello di rilevare ex officio la esistenza dei presupposti e delle condizioni per la proposizione del ricorso di primo grado, non potendo ritenersi che sul punto si possa formare un giudicato implicito; ben può, quindi, il giudice d'appello porre a fondamento della propria decisione questioni processuali e sostanziali rilevabili anche d'ufficio, quali quelle di irricevibilità, inammissibilità ovvero di improcedibilità.

13. L’appello sarebbe, peraltro, infondato.

13.1. Come chiarito da questa Sezione (sentenza n. 4145 del 24.04.2023), l’istituto del trasferimento per situazioni straordinarie ha natura eccezionale ed è subordinato a stringenti e rigorosi requisiti (Cons. Stato, sez. IV, 28 marzo 2012, n. 1828; Cons. Stato, ord., sez. IV, 31 gennaio 2020, n. 397; Cons. Stato, sez. IV, 20 giugno 2020, n. 5155; Cons. Stato, sez. II, 8 aprile 2022, n. 2635)

Tale natura dell’istituto consente di derogare alle periodiche procedure di mobilità - che rappresentano la norma per i movimenti del personale del Corpo - nei casi di assoluta gravità, la cui urgenza, delicatezza ed indifferibilità: a) da un lato rende oggettivamente impossibile seguire i tempi e le procedure dell’ordinario iter; b) dall’altro giustifica lo “scavalcamento” nell’ordine di priorità nei movimenti, favorendo l’interessato a scapito di altri colleghi potenzialmente interessati, in ipotesi in possesso pure di titoli poziori (per anzianità o merito) (Cons. Stato, sez. IV, 30 giugno 2020, n. 4139; Cons. Stato, sez. IV, 20 giugno 2020, n. 5155; Cons. Stato, sez. II, 8 aprile 2022, n. 2635).

Al fine, dunque, di disporre la richiesta mobilità per esigenze straordinarie occorre:

- in primo luogo, l’effettiva ed oggettiva esistenza di una situazione di “straordinarietà”, desumibile sia dal bisogno oggettivo di assistenza da parte di soggetto che non è in grado di provvedere da sé alle elementari esigenze di vita o che abbisogna di indispensabile assistenza strumentale alla stessa sottoposizione a terapie;

- in secondo luogo, l’impossibilità di trovare soluzioni alternative nell’ambito del nucleo, sia pure ristretto (legame entro il III grado), di parenti ed affini, impossibilità che non può derivare da impedimenti (di lavoro, distanza o simili) analoghi a quelli che connotano la posizione dell’istante;

- in terzo luogo, l’assenza di esigenze di pubblico interesse proprie dell’amministrazione di appartenenza, che, nella comparazione di interessi, impediscono il soddisfacimento dell’istanza (Cons. Stato, Sez. IV, 28 marzo 2012, n. 1828).

L’istituto, più in particolare, richiede che l’esigenza da soddisfare sia connotata da un’oggettiva straordinarietà, da intendersi come effettiva eccezionalità, e che il movimento immediato extra ordinem costituisca l’unica possibile modalità per fronteggiarla (Cons. Stato, sez. IV, 20 giugno 2020, n. 5155).

La concessione del trasferimento presuppone l’esercizio di una ampia discrezionalità amministrativa, essendo esso il frutto di un delicato bilanciamento di interessi pubblici e privati e subordinato a stringenti limiti; un onere motivazionale rinforzato è, semmai, predicabile per il caso di accoglimento dell’istanza, anche in considerazione dell’alterazione dell’ordine dei trasferimenti che ne deriva (Cons. Stato, sez. IV, 30 giugno 2020, n. 4139).

Considerata la natura eccezionale del trasferimento ex art. 398 R.G.A., le valutazioni al riguardo rimesse all'amministrazione sulle relative istanze sono connotate da ampia discrezionalità, oltre ad essere soggette a criteri interpretativi restrittivi, propri di tutte le fattispecie derogatorie.

Conseguentemente, il sindacato giurisdizionale è consentito nei limiti della sussistenza di gravi ed evidenti vizi di razionalità ed illogicità o di travisamento dei fatti.

Nel bilanciamento degli interessi, i bisogni personali e familiari del privato restano subordinati alla cura dell'interesse pubblico affidato all'ente di appartenenza (Cons. Stato Sez. IV, 23 novembre 2017, n. 5452).

Le scelte sottese a tali valutazioni discrezionali sono riservate all’Amministrazione militare sicché sono inammissibili le censure che sollecitano il giudice amministrativo a un sindacato sostitutivo al di fuori dei tassativi casi in cui è consentito l’esercizio della giurisdizione di merito ex art. 134 c.p.a. (Cons. Stato, Ad. plen. n. 5 del 2015; Cons. Stato, sez. IV, 20 giugno 2020, n. 5155).

13.2. Alla stregua degli indici della giurisprudenza sopra ricordati, l’appello si presenta comunque infondato, per carenza dei presupposti a base dell’operatività dell’istituto.

14. Conclusivamente, in parziale riforma della decisione appellata, il ricorso di primo grado dev’essere dichiarato in parte inammissibile; l’appello viene parimenti dichiarato inammissibile e comunque infondato.

15. Le spese, come per legge, seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, in parziale riforma della decisione appellata, dichiara il ricorso di primo grado in parte inammissibile; l’appello viene dichiarato inammissibile e comunque infondato.

Condanna l’appellante alle spese di giudizio in favore dell’amministrazione appellata, liquidate in euro tremila, oltre accessori se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui agli articoli 6, paragrafo 1, lettera f), e 9, paragrafi 2 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, all’articolo 52, commi 1, 2 e 5, e all’articolo 2-septies, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AB TA, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

RI LL OS, Consigliere, Estensore

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI LL OS	AB TA

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.