Pubblicato il 15/04/2026

N. 02981/2026REG.PROV.COLL.

N. 05425/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5425 del 2025, proposto da
TO LE, rappresentato e difeso dagli avvocati Angelo Clarizia, Paolo Clarizia, Arturo Maresca, Enrico Maria D'Onofrio e Marcello Bonomo, con domicilio eletto presso lo studio Angelo Clarizia in Roma, via Principessa Clotilde, 2;

contro

AC Autorità nazionale anticorruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 1104/2025, resa tra le parti,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di AC Autorità nazionale anticorruzione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 marzo 2026 il Cons. SA AE MO e uditi per le parti gli avvocati viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con l’atto introduttivo del presente giudizio il signor TO LE, già dipendente dell’AC, ha chiesto di:

- in via principale, accertare e dichiarare il suo diritto “ alla liquidazione dell’indennità di fine rapporto (IFR) correlata all’anzianità di servizio maturata durante l’intero rapporto di lavoro con l’Autorità nazionale anticorruzione fino all’estinzione del rapporto stesso ”, e quindi di “ condannare l’Autorità nazionale anticorruzione al pagamento … delle differenze tra gli importi dovuti a titolo di indennità di fine rapporto (IFR) calcolata sull’intera anzianità di servizio e quelli riconosciuti a titolo di trattamento di fine servizio per il periodo fino al 31 dicembre 2019 e di indennità di fine rapporto per il periodo dal 1 gennaio 2020, in misura pari ad € 321.398,31 o nel diverso importo, maggiore o minore, ritenuto di giustizia ”;

- in via subordinata, accertare e dichiarare il suo diritto “ al pagamento del trattamento di fine servizio (TF) per il periodo di servizio prestato fino al 31 dicembre 2019 calcolato sulla base dell’ultima retribuzione percepita alla cessazione del rapporto di lavoro e condannare l’Autorità nazionale anticorruzione al pagamento in favore del ricorrente delle differenze rispetto agli importi riconosciuti in misura pari ad € 139.220,69 o nel diverso importo, maggiore o minore, ritenuto di giustizia, anche secondo equità ”;

- e comunque condannare l’Autorità resistente “ al pagamento degli interessi legali e della rivalutazione monetaria su tutte le somme riconosciute in [suo] favore … con decorrenza dal giorno di maturazione … sino al saldo effettivo ”.

2. Il Tar Lazio – Roma, con sentenza 21 gennaio 2025 n. 1104, ha respinto il ricorso.

3. Il signor TO LE ha appellato la sentenza con ricorso n. 5425 del 2025.

4. Nel corso del giudizio si è costituita AC.

5. All’udienza del 5 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

6. L’appello è infondato.

7. L’appellante, dipendente dal 15 novembre 2001 al 30 settembre 2021, ha formulato le suddette domande in ragione del fatto AC ha riconosciuto “ il trattamento di fine servizio/rapporto (TF/TFR) maturato antecedentemente il 31 dicembre 2019, calcolato sulla retribuzione percepita a tale data e senza alcuna rivalutazione (ossia nella medesima misura trasferita dall’INPS alla stessa Autorità) ” e “ l’indennità di fine rapporto (IFR) solo per il periodo dal 1° gennaio 2020 ” (così nel ricorso in appello).

8. Con i primi tre motivi l’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui il Tar ha ritenuto infondata la domanda principale contenuta nel ricorso introduttivo, finalizzata all’accertamento del diritto “ alla liquidazione dell’indennità di fine rapporto (IFR) correlata all’anzianità di servizio maturata durante l’intero rapporto di lavoro con l’Autorità nazionale anticorruzione fino all’estinzione del rapporto stesso ” e alla conseguente condanna dell’Amministrazione.

Con il primo motivo ha sottolineato come il giudice di primo grado abbia (in tesi) errato nel ritenere che la pretesa dell’odierno appellante fosse quella di conseguire un’applicazione retroattiva dell’IFR.

Con il secondo motivo ha dedotto l’erroneità della distinzione tra il momento antecedente e successivo all’attribuzione all’Autorità del potere di definire con propri regolamenti l’organizzazione, il funzionamento e l'ordinamento giuridico ed economico del proprio personale, anche alla luce della clausola di compatibilità richiamata nella delibera AC n. 87 del 2020.

Né risulterebbe rilevante l’esigenza di contenimento della spesa pubblica richiamata dall’impugnata sentenza.

Con il terzo motivo l’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui il Tar afferma che il principio di non frazionabilità del trattamento di fine servizio non fonderebbe il diritto dell’odierno appellante al calcolo dell’IFR sull’intera anzianità di servizio, in quanto l’art. 3 del d.P.R. n. 1032 del 1973 ne condizionerebbe l’operatività alla permanenza dell’iscrizione allo stesso fondo che nel caso di specie non sussiste a seguito dell’interruzione del rapporto previdenziale con l’Inps.

8.1. Detti motivi sono infondati.

8.2. Ai sensi dell’art. 52 quater del d.l. n. 50 del 2017, convertito nella legge n. 96 del 2017:

- “ L'Autorità nazionale anticorruzione definisce, con propri regolamenti, la propria organizzazione, il proprio funzionamento e l'ordinamento giuridico ed economico del proprio personale secondo i princìpi contenuti nella legge 14 novembre 1995, n. 481” (primo periodo);

- “In sede di prima applicazione, e comunque per un periodo di un anno dalla data di entrata in vigore del regolamento che disciplina l'ordinamento giuridico ed economico del personale, il trattamento economico del personale dell'Autorità non può eccedere quello già definito in attuazione del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1º febbraio 2016, adottato ai sensi dell'articolo 19, comma 4, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114” (secondo periodo) ;

- “ Fino alla data di entrata in vigore dei predetti regolamenti continua ad applicarsi il citato decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1º febbraio 2016 ” (terzo periodo);

- “ A decorrere dal secondo anno successivo alla data di entrata in vigore dei predetti regolamenti l'Autorità nazionale anticorruzione, tenuto conto delle proprie specifiche esigenze funzionali e organizzative, può adeguare il trattamento economico del personale, nei limiti delle risorse disponibili per tale finalità, sulla base dei criteri fissati dal contratto collettivo di lavoro in vigore per l'Autorità garante della concorrenza e del mercato ” (quarto periodo);

- “ Dall'attuazione del presente articolo non devono comunque derivare maggiori oneri a carico della finanza pubblica ” (quinto periodo).

La regola contenuta nell’ultimo periodo dell’art. 52 quater del d.l. n. 50 del 2017 introduce un canone interpretativo vincolante nell’esegesi della disposizione.

Essa infatti esprime una finalità, insita nell’espressione “ non devono comunque derivare maggiori oneri” , sicché l’esegesi richiede di privilegiare l’applicazione che assicuri detta finalità. Non reca invece la dicitura “non comporta oneri”, che caratterizza le norme sulla copertura che indicano la neutralità finanziaria della disposizione alla quale si riferisce.

Dall’art. 52 quater del d.l. n. 50 del 2017 si desume altresì, per quanto di interesse in questa sede, che l’ordinamento dell’Autorità si distingue in una fase che precede l’adozione dei regolamenti e in una fase successiva.

Nella fase precedente, e fino alla data di entrata in vigore dei predetti regolamenti, continua ad applicarsi il d.P.C.M. primo febbraio 2016 (come evidente anche dal contratto sottoscritto dall’appellante in data 22 dicembre 2016).

Con il d.P.C.M. primo febbraio 2016 è stato approvato il piano di riordino dell’AC (di cui all’art. 19 del d.l. n. 90 del 2014, convertito nella legge n. 114 del 2014, che ha così ridenominato l’Autorità nazionale anticorruzione), con trasferimento alla stessa delle risorse umane, finanziarie e strumentali della soppressa Autorità di vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, necessarie per lo svolgimento dei compiti e delle funzioni ad essa attribuiti dalla legge. In base ad esso il trattamento giuridico ed economico dei dipendenti è quello dei dipendenti VC.

Relativamente al trattamento giuridico ed economico del personale dell’VC, l’art. 5, comma 5 della legge n. 109 del 1994 prima e l’art. 253 comma 4 lett. a) del d. lgs. n. 163 del 2006 prevede l’applicazione, in regime transitorio, del trattamento giuridico ed economico del personale di ruolo della Presidenza del Consiglio dei ministri, “ fino all'entrata in vigore del nuovo trattamento giuridico ed economico ”.

Detto ruolo è stato definito dal Consiglio di Stato come “ ruolo unico di nuova istituzione ”, nel quale comunque mantenere “ ferma, per ciascun dipendente proveniente dall’ex-VC, la posizione occupata nel precedente ruolo e pure il precedente inquadramento giuridico e la relativa anzianità ” (Sez. I, 22 luglio 2016 n. 1708).

8.3. Il tema giuridico che si pone riguarda l’ambito temporale di applicazione del regime introdotto dai provvedimenti adottati dall’Autorità facendo uso dei poteri di autorganizzazione alla stessa riconosciuti dall’art. 52 quater , d.l. n. 50 del 2017 rispetto a dipendenti dell’AC che hanno cessato l’attività lavorativa dopo l’entrata in vigore di detti provvedimenti ma la cui durata si è protratta anche nella fase precedente.

AC ha approvato, con deliberazione 9 gennaio 2019, il regolamento sull’ordinamento giuridico ed economico dei dipendenti, prevedendo che “ Il trattamento di quiescenza e previdenza è definito dal Regolamento in materia, approvato dall’Autorità, in base ai criteri fissati dalla disciplina in vigore per l’AGCM previo accordo con le OO.SS. ” (art. 57).

Quindi AC ha rinviato la definizione del trattamento di quiescenza all’adozione di apposito regolamento.

8.4. Nelle more dell’approvazione del regolamento, AC, con delibera 29 gennaio 2020 n. 87, recante “ la disciplina transitoria del trattamento di quiescenza del personale ”, ha deliberato “ l’applicazione al personale ANAC, in via transitoria e fino all’adozione, previo accordo con le OO.SS., del regolamento di quiescenza e previdenza del personale, nonché nelle more della ricezione del parere della Ragioneria dello Stato, della disciplina di quiescenza in vigore per il personale dell’AGCM, per quanto compatibile, e al fine di effettuare i dovuti accantonamenti ai fini dell’IFR ” (punto 2 del dispositivo).

8.5. Prima di approfondire il regime transitorio introdotto, si rileva che, con la stessa deliberazione n. 87 del 2020, AC ha assunto la decisione “ Di procedere ad effettuare gli accantonamenti validi per l’IFR a decorrere dal 1 gennaio 2020, nelle more delle definizione della disciplina in materia ”, precisando che “ All’esito dell’approfondimento in corso con la Ragioneria generale dello Stato e dell’accordo con le OO.SS. sarà cura dell’Autorità prendere atto della eventuale diversa decorrenza del “servizio utile” e rideterminare la stessa ai fini del calcolo dell’IFR, sia con riferimento al personale in servizio sia con riferimento al personale medio tempore cessato che abbia maturato il diritto ” (punto 2 del dispositivo).

Da tale disposizione si evince che AC ha deciso di accantonare le risorse a copertura dell’IFR a decorrere dal primo gennaio 2020, precisando che l’eventuale decisione di modificare la decorrenza del “ servizio utile ” ai fini dell’IFR potrà eventualmente essere assunta successivamente.

Detta disposizione non è stata impugnata, né risulta superata da altra decisione successiva.

Pertanto, in base alla deliberazione n. 87 del 2020, il “servizio utile” ai fini dell’IFR decorre dal primo gennaio 2020, salva una diversa e successiva decisione difforme. Ciò comporta che la clausola di compatibilità, contenuta nel punto 2 del dispositivo della delibera n. 87 del 2020, che condiziona l’applicazione ai dipendenti dell’AC della disciplina del trattamento di quiescenza in vigore per il personale dell’AGCM non consente di attribuire rilevanza a una diversa regola di computazione del “servizio utile” contenuta nelle fonti applicabili ai dipendenti dell’AGCM.

Tanto basta per ritenere infondato il motivo, considerata anche la richiamata regola contenuta nell’ultimo periodo dell’art. 52- quater , d.l. n. 50 del 2017, che introduce il canone esegetico che vincola l’interprete ad attribuire alla disposizione una portata che non comporti nuovi oneri per la finanza pubblica.

8.6. In ogni caso si aggiunge quanto segue.

AC ha assunto la decisione di applicare in via transitoria il trattamento di quiescenza in vigore per il personale dell’AGCM, per quanto compatibile, e al fine di effettuare i dovuti accantonamenti ai fini dell’IFR (punto 2 del dispositivo della delibera n. 87 del 2020) , dopo aver preso “ atto della documentazione trasmessa dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato con nota prot. n. 3190 del 15 gennaio 2020 in materia di “Trattamento di quiescenza del personale AGCM” (punto 1 del dispositivo della delibera n. 87 del 2020) .

Risulta dal preambolo della delibera n. 87 del 2020 che da detta interlocuzione AC ha appreso che:

- al personale dell’AGCM - come comunicato ad AC con nota 15 gennaio 2020 n. 3190 - si applica il “ Regolamento per il trattamento di quiescenza del personale ” adottato da BA d’IT il 26 giugno 1992 e modificato da ultimo il 27 giugno 2016 e, in particolare, la disciplina di cui agli articoli 8, 11 e 22 (così come previsto dalla legge n. 287 del 1990, il cui art. 11 comma 2 prevede che “ il trattamento giuridico ed economico del personale dell’Autorità e l’ordinamento delle carriere sono stabiliti in base ai criteri fissati nel contratto collettivo di lavoro in vigore per la BA d’IT, tenuto conto delle specifiche esigenze funzionali e organizzative ”);

- nell’accordo collettivo per l’adeguamento della disciplina del trattamento pensionistico integrativo dei dipendenti dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (AGCM) del 7 luglio 2009 e nell’accordo collettivo per l’adeguamento delle contribuzioni nell’ambito della disciplina del trattamento pensionistico integrativo dei dipendenti dell’AGCM del 19 febbraio 2013, trasmessi all’AC con nota 15 gennaio 2020 n. 3190, è richiamato l’accordo sottoscritto in data 26 giugno 2008 tra BA d’IT e organizzazioni sindacali in tema di trattamento di quiescenza del personale assunto a far tempo dal 28 aprile 1993.

Dalla nota 15 gennaio 2020 n. 3190 si apprende che il “ trattamento di quiescenza del personale AGCM ” è disciplinato dall’accordo collettivo sul trattamento integrativo 7 luglio 2009, dal successivo accordo collettivo integrativo 19 febbraio 2013, dalla delibera AGCM 20 luglio 2016 e dagli artt. 8, 11 e 22 del regolamento di BA d’IT.

Per quanto di interesse in questa sede, l’art. 4 dell’accordo collettivo del 2007, che disciplina profili di adesione al fondo di previdenza complementare, prevede che, per coloro che aderiscono al fondo, l’IFR è calcolato secondo la disciplina in vigore per i dipendenti di BA d’IT, “ maturato fino alla data di adesione e successivamente al trattamento di fine rapporto ”, mentre successivamente hanno diritto al TFR. In caso di “ successiva uscita dal Fondo in costanza di rapporto ”, “ l’IFR può essere versata, in tutto o in part, al Fondo, ovvero accantonata presso l’Autorità ” ed “ è riconosciuta all’atto di cessazione del rapporto ”.

Il contenuto della suddetta disposizione disciplina, pertanto, un regime di coesistenza, nella vita lavorativa presso la stessa Amministrazione, di periodi rispetto ai quali si computa l’IFR e periodi rispetto ai quali si matura il TFR.

L’accordo sindacale dell’AGCM 11 dicembre 2017, richiamato dall’appellante, reca una disciplina dei “ Termini di liquidazione del T.F.R. e dell’I.F.R. - Anticipazioni in conto T.F.R. e I.F.R. ”.

L’art. 8 del regolamento per il trattamento di quiescenza della BA d’IT (al quale fa riferimento l’art. 4 dell’accordo collettivo del 2007, così come richiamati nella nota 15 gennaio 2020, alla quale fa espresso riferimento la deliberazione n. 87 del 2020), rubricato “ Servizio utile ”, ritenuto applicabile alla luce del rinvio previsto negli accordi sindacali AGCM, stabilisce che “ Il servizio utile è costituito dalla durata del rapporto di lavoro con la BA, che si risolve all’atto dell’attribuzione del trattamento di quiescenza ”.

Detta disposizione reca la regola in base alla quale il “servizio utile” ai fini del computo dell’IFR fa riferimento alla “ durata del rapporto di lavoro con la BA ”.

Nondimeno la previsione soggiace, ai fini dell’applicazione ai dipendenti dell’AC ai sensi della deliberazione n. 87 del 2020, alla clausola di compatibilità nella stessa contenuta, nei termini sopra visti.

8.7. Si aggiunge che il legislatore, con l’art. 52 quater del d.l. n. 50 del 2017, ha inteso distinguere due periodi (nel regime del trattamento economico e, per quanto di interesse in questa sede, di fine rapporto), uno precedente l’esercizio dei poteri di autorganizzazione da parte dell’Autorità, fondato sul d.P.C.M. primo febbraio 2016, e uno successivo, valevole a partire dalla deliberazione n. 87 del 2020, che ha rappresentato il primo momento di esercizio, seppur in via transitoria, del potere di disciplinar e il trattamento di quiescenza.

Così facendo il legislatore ha espressamente disposto che la nuova disciplina si applichi successivamente all’adozione della stessa. Infatti, spetta “ all’apprezzamento discrezionale del legislatore, in coerenza con il generale canone di ragionevolezza, delimitare la sfera di applicazione delle normative che si succedono nel tempo, né contrasta di per sé con il principio di eguaglianza il trattamento differenziato applicato alle stesse fattispecie in momenti diversi nel tempo ” (Corte cost. 7 ottobre 2025 n. 144).

La diversità di disciplina, del resto, trova giustificazione anche nelle vicende che hanno interessato AC e il regime economico e giuridico dei dipendenti.

L’AC infatti, da un lato, è stata istituita in risposta agli obblighi derivanti dalla ratifica delle convenzioni OCSE sulla lotta alla corruzione (legge n. 300 del 2000), del Consiglio d’Europa per il contrasto alla corruzione (legge n. 110 del 2012) e delle Nazioni unite contro la corruzione (legge n. 116 del 2009) e, dall’altro lato, assume un ruolo nell’ambito delle scelte nazionali di attuazione delle direttive 23, 24 e 25/2014/UE.

Nella prima prospettiva l’Autorità nazionale anticorruzione di cui alla legge n. 190 del 2012 si sostituisce alla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche (CIVIT), istituita con il d. lgs. n. 150 del 2009.

Il d.l. n. 101 del 2013 vale ad attribuirle la denominazione di Autorità nazionale anticorruzione e per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche (AC).

Nella seconda prospettiva l'Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, istituita con l’art. 4 della legge n. 109 del 1994, denominata Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture dall’art. 6 del d. lgs. n. 163 del 2006, che ne ha delineato il profilo soggettivo e funzionale, è stata soppressa dall’art. 19 del d.l. n. 90 del 2014, convertito nella legge n. 114 del 2014, con trasferimento dei compiti e delle funzioni all’AC di cui all’art. 13 del d. lgs. n. 150 del 2009.

Nell’occasione AC ha ereditato le funzioni precedentemente assegnate all’VC, sommandole a quelle relative alla lotta alla corruzione, oltre ad acquisirne di nuove, con ampliamento della sfera conoscitiva strumentale all’esercizio delle funzioni di vigilanza e attribuzione di poteri sanzionatori. Le attribuzioni sono state poi ampliate con il d. lgs. n. 50 del 2016 e modificate con il d. lgs. n. 36 del 2023.

L’art. 19 del d.l. n. 90 del 2014 demanda a un piano presentato dal Presidente dell’Autorità e approvato con d.P.C.M. (il sopra richiamato piano approvato con d.P.C.M. primo febbraio 2016) il riordino dell’AC, con trasferimento alla stessa delle risorse umane, finanziarie e strumentali della soppressa Autorità di vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, necessarie per lo svolgimento dei compiti e delle funzioni ad essa attribuiti dalla legge. In base ad esso il trattamento giuridico ed economico dei dipendenti è quello dei dipendenti VC.

Con specifico riferimento alle funzioni svolte si è ritenuto che la vicenda dei rapporti tra VC e AC non possa essere ricondotta nei confini dell’istituto dell’incorporazioni di enti pubblici, considerata la peculiarità che la connota, essendo “ preferibile propendere, ai fini ricostruttivi del fenomeno che ha interessato la vicenda dei rapporti tra l’ex-VC e l’ANAC, non a favore di una rigorosa adesione alla tesi dell’incorporazione, ma a quella della c.d. “successione nel munus” (Cons. St. sez. VI, ordinanza 11 settembre 2014 n. 4630).

Con riferimento al personale, il Consiglio di stato ha sottolineato la “ peculiarità dell’operazione compiuta con il succitato art. 19 del d.l. n. 90/2014, con il quale è stata disposta la soppressione della VC e il trasferimento dei compiti e delle funzioni all’ANAC ”, in quanto il legislatore ha “ incorporato ” in un “ ente di minimo spessore organizzativo e con esigue risorse di personale (l’ANAC di allora) un organismo ben più strutturato e con maggiore dimensione e dotazione organica (l’VC) ”, consentendo alla prima di avvalersi “ con assoluta prevalenza delle risorse umane dell’ex-VC ” (Cons. St. sez. I, parere 22 luglio 2016 n. 1708, che ha ravvisato “ una linea di continuità tra il ruolo della soppressa VC e quello istituito dal dPCM ”).

Ravvisata la rilevante peculiarità dell’evoluzione di AC, detta ultima affermazione trova supporto nel fatto che, all’epoca, il regime giuridico del personale era quello applicato all’VC, come visto.

Senonché l’evoluzione di AC viene completata con le disposizioni contenute nel (già sopra illustrato) art. 52 quater del d. l. n. 50 del 2017.

L’art. 52 quater del d. l. n. 50 del 2017 svolge un ruolo rilevante in quanto attribuisce alla stessa Autorità il potere di definire con propri regolamenti l’organizzazione, il funzionamento e l'ordinamento giuridico ed economico del proprio personale, secondo i principi contenuti nella legge 14 novembre 1995 n. 481, in base alla quale “ Alle Autorità non si applicano le disposizioni di cui al D. Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni, fatto salvo quanto previsto dal comma 10 del presente articolo ” (art. 2 comma 28).

In tal senso AC completa il processo di acquisizione dello status di autorità indipendente, comprensivo del regime economico e giuridico del personale, che trova attuazione attraverso l’esercizio del potere regolamentare da parte della stessa Autorità (per quanto rileva in questa sede, attraverso il richiamato regolamento 9 gennaio 2019 e la deliberazione n. 87 del 2020).

Pur in presenza dell’art. 1 comma 2 del d. lgs. n. 165 del 2001, che, pur non ricomprendendo espressamente le autorità indipendenti, si riferisce alle amministrazioni pubbliche, e del successivo art. 3, che non contiene una clausola generale di esclusione delle Autorità indipendenti dal proprio raggio d’azione, ma solo specifiche eccezioni all’assoggettamento alla disciplina che non fanno riferimento ad AC, la stessa gode del regime peculiare delle Autorità indipendenti a far tempo dall’entrata in vigore dei provvedimenti di cui all’art. 52 quater del d. l. n. 50 del 2017.

Pertanto l’avvicendamento fra soggettività pubbliche si è accompagnato all’avvicendamento della disciplina del rapporto di lavoro, comprensiva del trattamento di fine rapporto.

In particolare, il regime introdotto dal regolamento AC 9 gennaio 2019 e dalla deliberazione n. 87 del 2020, in attuazione, seppur transitoria, dell’art. 52 quater del d. l. n. 50 del 2017, ha inserito profili di discontinuità nella disciplina del rapporto di lavoro.

La disciplina del rapporto di lavoro presso AC si connota infatti, nell’ambito dell’evoluzione soggettiva e di funzioni dell’Autorità, per profili di discontinuità che non interessano solo il trattamento di quiescenza, ma l’ordinamento giuridico ed economico del rapporto di dipendenza con la stessa, nei termini visti, che è stato sancito dallo stesso legislatore, così non potendosi ritenere che il trattamento di fine servizio sia unitario (Sez. unite, 14 novembre 2014 n. 24280).

In esito alla suddetta operazione di discontinuità i dipendenti AC hanno potuto usufruire del trattamento giuridico ed economico che caratterizza le Autorità indipendenti. La stessa discontinuità non può quindi essere negata in sede di valutazione dei regimi applicabili al trattamento di fine rapporto.

Del resto l’Inps, nella nota 16 ottobre 2020, dà conto che, per il personale AC in servizio al primo gennaio 2020, “ l’iscrizione previdenziale all’Inps si interrompe dal 1 gennaio 2020 ” (mentre non risulta rilevante, considerata l’evoluzione, anche temporale, dell’ordinamento che connota AC, la nota Inpdap 4 luglio 2006).

La situazione dei dipendenti di AC si connota per detta peculiarità.

Tale specifico contesto non può non essere considerato a suffragio della distinzione di regimi disposta dall’art. 52 quater del d.l. n. 50 del 2017.

Le stesse Sezioni unite, seppur ad altri fini e facendo riferimento a rapporti di impiego presso enti compresi nell’art. 1 del d. lgs. n. 165 del 2001, “ nell'arresto del 14 novembre 2014 n. 24280 hanno già respinto la tesi dell'INPS di infrazionabilità del trattamento di fine servizio in una fattispecie in cui era avvenuto il passaggio, senza soluzione temporale di continuità, dall'impiego alle dipendenze del Comune (nella scuola comunale) in regime di "indennità premio di servizio" ad un nuovo rapporto di impiego alle dipendenze del MI (nella scuola statale) in regime di TFR ”, così evidenziando la discontinuità fra l’impiego presso l’ente locale e l’impiego presso lo Stato (Cass. civ., Sez. lavoro, ordinanza 3 marzo 2020 n. 5895).

Nel caso di specie, l’evoluzione dell’AC, e la qualificazione della stessa in termini di Autorità indipendente, ha comportato, come visto, una modifica del trattamento economico e giuridico dei dipendenti, compreso quello di quiescenza, che ha determinato il passaggio dal regime del rapporto di lavoro proprio dello Stato al regime del rapporto di lavoro proprio delle Autorità dipendenti.

Né detto avvicendamento è interessato dall’unificazione del trattamento di fine servizio di cui all’art. 2 comma 5 legge n. 335 del 1995, in base al quale “ Per i lavoratori assunti dal 1° gennaio 1996 alle dipendenze delle Amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, i trattamenti di fine servizio, comunque denominati, sono regolati in base a quanto previsto dall'articolo 2120 del codice civile in materia di trattamento di fine rapporto ”.

La Corte di cassazione ha infatti affermato che tale unificazione è stata disposta “ limitatamente ai dipendenti contrattualizzati ” e non riguarda i casi in cui l’assunzione “ alle dipendenze dello Stato è successiva alla data a decorrere dalla quale opera l'unificazione del trattamento di fine servizio in base alle regole dettate originariamente per i privati, dall'art. 2120 c.c. ” (Sez. unite, 14 novembre 2014 n. 24280).

Nel caso di specie, come visto, i dipendenti di AC non rientrano nel novero dei “dipendenti contrattualizzati” ai quali si applica che rientrano nell’ambito di applicazione dell’art. 1 del d. lgs. n. 165 del 2001, già art. 1 del d. lgs. n. 29 del 1993, a seguito del regime introdotto dal regolamento AC 9 gennaio 2019 e dalla deliberazione n. 87 del 2020 in attuazione, seppur transitoria, dell’art. 52 quater del d. l. n. 50 del 2017.

Né può desumersi altrimenti dall’art. 2 del regolamento 9 gennaio 2019, laddove è stabilito che “ Per quanto non disciplinato dal presente Regolamento valgono, se applicabili, le norme riguardanti lo stato giuridico dei dipendenti dell’AGCM e, in quanto necessario per le specifiche esigenze funzionali ed organizzative dell’Autorità e in quanto compatibili, quelle relative al pubblico impiego ”. Il richiamo alle disposizioni “ relative al pubblico impiego ”, oltre ad essere residuale e subordinato, anche rispetto alle disposizioni dell’AGCM, riguarda le “ esigenze funzionali ed organizzative dell’Autorità ”, e comunque non il trattamento di fine rapporto.

Pertanto, detta discontinuità giustifica un’interpretazione delle disposizioni che disciplinano il trattamento di fine rapporto dei dipendenti di AC nel senso di distinguere il regime applicabile nella fase precedente all’entrata in vigore della deliberazione n. 87 del 2020 dal regime applicabile nella fase successiva.

Non si pone quindi un profilo di retroattività, o meno, del regime dell’IFR ma di successione nel tempo fra due regimi.

Né l’Inps si è pronunciato in senso difforme con la nota 16 ottobre 2020, che costituisce una comunicazione fra Amministrazioni, avente un contenuto contabile, riguardante l’allocazione delle risorse finanziarie per il pagamento del “ TF/TFR ”, sicché non si riverbera, in via diretta, nei rapporti esterni.

Con detta nota l’istituto previdenziale ha comunicato ad AC, per quanto di interesse in questa sede, che:

- “ provvederà a liquidare direttamente la prestazione di TF/TFR al personale di codesta Autorità cessato in via definitiva dal servizio entro il 31.12.2019 ”;

- “ relativamente invece al restante personale ANAC interessato da vicende modificative del rapporto di lavoro, per il quale l’iscrizione previdenziale all’Inps si interrompe a decorrere dal 1.1.2020, e cessa dal servizio in regime di IFR (ANAC) la sede Inps provvederà a sua volta sulla base dei dati giuridici ed economici dei dipendenti [...] al trasferimento all’Autorità dell’importo lordo maturato fino alla data del 31.12.2019 ” e, di conseguenza, “ sarà competenza di codesta Autorità provvedere all’erogazione della prestazione di fine servizio e/o alla quantificazione del TF/TFR spettante ai fini della cessione, per gli iscritti che abbiano prodotto apposita domanda, calcolata sulla base dell’intera anzianità maturata, nei confronti dei dipendenti cessati dal servizio a far tempo dal 1.1.2020 ”;

- di conseguenza “ sarà competenza di codesta Autorità provvedere all’erogazione della prestazione di fine servizio e/o alla quantificazione del TF/TFR spettante ai fini della cessione, per gli iscritti che abbiano prodotto apposita domanda, calcolata sulla base dell’intera anzianità maturata, nei confronti dei dipendenti cessati dal servizio a far tempo dal 1 gennaio 2020 ”.

L’Inps quindi, pur riconoscendo la continuità del rapporto, non si è pronunciato sulla decorrenza del servizio utile ai fini del calcolo dell’IFR e anzi ha fatto riferimento all’erogazione del “ TF/TFR” rispetto ai dipendenti cessati dopo il primo gennaio 2020.

Pertanto, rilevata la discontinuità del rapporto di lavoro presso AC in ragione dei provvedimenti adottati dalla stessa in attuazione dell’art. 52 quater del d. l. n. 50 del 2017, che giustifica la distinzione fra i regimi applicati al trattamento di fine rapporto, non si applica al periodo successivo all’adozione di detti regolamenti la disciplina recata dagli artt. 3 e 4 del d.P.R: n. 1032 del 1973, gli iscritti al “ Fondo di previdenza per il personale civile e militare dello Stato, gestito dall'Ente nazionale previdenza e assistenza per i dipendenti statali ”.

Né risulta applicabile l’art. 13 della legge n. 70 del 1975, relativa all’indennità di anzianità, in quanto si disquisisce, con riferimento alla censura qui scrutinata,nella presente controversia, dell’applicazione dell’IFR, istituto previsto specificamente, come sopra visto, per le Autorità amministrative indipendenti.

Neppure risulta determinante il richiamo dell’Inps alla “ applicazione, in via analogica, delle disposizioni previste dalla legge n. 554 del 1998 e del relativo Regolamento di attuazione approvato con D.P.R. n.104 del 1993, nonché dell’art. 31 del d.lgs. 161 del 31 marzo 2001”.

L’art. 52 quater del d. l. n. 50 del 2017 svolge un ruolo rilevante in quanto attribuisce alla stessa Autorità il potere di definire con propri regolamenti l’organizzazione, il funzionamento e l'ordinamento giuridico ed economico del proprio personale, secondo i principi contenuti nella legge 14 novembre 1995 n. 481, in base alla quale “ Alle Autorità non si applicano le disposizioni di cui al D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni, fatto salvo quanto previsto dal comma 10 del presente articolo ” (art. 2 comma 28). In particolare risultano applicabili, in base a detto comma 10, alle Autorità indipendenti “si applicano i princìpi riguardanti l'individuazione e le funzioni del responsabile del procedimento, nonché quelli relativi alla distinzione tra funzioni di indirizzo e controllo, attribuite agli organi di vertice, e quelli concernenti le funzioni di gestione attribuite ai dirigenti” di cui alla legge n. 241 del 199 e al d. lgs. n. 29 del 1993.

Il d. lgs. n. 165 del 2001, recante le “ Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche ”, ha preso luogo del d. lgs. n. 29 del 1993, abrogato in ragione dell’art. 72 comma 1 lett. t) del d. lgs. n. 165 del primo.

Né può ritenersi, per le ragioni già sopra esposte, che il personale dell’AC sia stato interessato, in seguito all’entrata in vigore dei provvedimenti adottati in esecuzione dell’art. 52 quater del d. l. n. 50 del 2017, a un fenomeno di “mobilità” ai sensi della legge n. 554 del 1988, attesa la peculiarità dell’operazione che ha coinvolto AC.

Del resto, neppure rispetto ai precedenti avvicendamenti del personale AC il Consiglio di Stato ha ritenuto di richiamare l’istituto della mobilità, esaminando e sottolineando piuttosto la peculiarità dell’operazione che ha coinvolto i dipendenti AC (così nel richiamato parere del 2016).

9. Con il quarto motivo l’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui il Tar ha ritenuto infondata la domanda, proposta in via subordinata, volta a contestare il calcolo del TF effettuato considerando la “ retribuzione percepita alla data del 31 dicembre 2019, atteso che tale buonuscita avrebbe dovuto essergli comunque liquidata avendo riferimento «all'ultimo stipendio o l'ultima paga o retribuzione integralmente percepiti ”.

Il giudice di primo grado avrebbe errato nell’applicare gli artt. 3, 4 e 38 del d.P.R. n. 1032 del 1973.

9.1. Il motivo è infondato.

9.2. E’ già stato argomentato come la discontinuità del rapporto di lavoro presso AC in ragione dei provvedimenti adottati dalla stessa in attuazione dell’art. 52 quater del d. l. n. 50 del 2017 la distinzione fra i regimi applicati al trattamento di fine rapporto.

Una volta determinato il termine finale entro il quale si applica il trattamento di fine rapporto precedente all’IFR è rispetto a tale finestra temporale che deve essere quantificato il TF (né sono censurati altri profili riguardanti lo stesso, se non quanto dedotto con la successiva censura).

Infatti, la discontinuità del rapporto di lavoro presso AC in ragione dei provvedimenti adottati dalla stessa in attuazione dell’art. 52 quater del d. l. n. 50 del 2017, che giustifica la distinzione fra i regimi applicati al trattamento di fine rapporto, rende inapplicabile al periodo successivo la disciplina recata dagli artt. 3, 4 e 38 del d.P.R: n. 1032 del 1973.

L’art. 4 del d.P.R. n. 1032 del 1973, laddove prevede che “ Al dipendente statale, che abbia conseguito il diritto all'indennità di buonuscita e venga riassunto, spetta la riliquidazione dell'indennità per il complessivo servizio prestato, purché il nuovo servizio sia durato almeno due anni continuativi ” e che “ La riliquidazione viene effettuata sull'ultima base contributiva ”, si applica al “ dipendente statale ” che viene riassunto, circostanza che non ricorre nel caso di specie.

L’art. 3 del d.P.R. n. 1032 del 1973 prevede che:

- “ l'iscritto al Fondo di previdenza per il personale civile e militare dello Stato, gestito dall'Ente nazionale previdenza e assistenza per i dipendenti statali, che cessi dal servizio per qualunque causa, consegue il diritto alla indennità di buonuscita” (comma 1);

- “L'indennità è pari a tanti dodicesimi della base contributiva di cui all'art. 38 quanti sono gli anni di servizio computabili ai sensi delle disposizioni contenute nel successivo capo III” (comma 2);

- “Per la determinazione della base contributiva, ai fini dell'applicazione del comma precedente, si considera l'ultimo stipendio o l'ultima paga o retribuzione integralmente percepiti; la stessa norma vale per gli assegni che concorrono a costituire la base contributiva” (comma 3);

- “All'iscritto al Fondo di previdenza per il personale civile e militare dello Stato, di cui al comma 1, che effettui passaggi di qualifica, di carriera o di amministrazione senza soluzione di continuità, e che comunque, dopo tali passaggi, continui ad essere iscritto al Fondo stesso, viene liquidata all'atto della cessazione definitiva dal servizio un'unica indennità di buonuscita commisurata al periodo complessivo di servizio prestato ” (comma 4).

La disposizione si applica fintanto che sussistono le condizioni di applicazione del relativo regime.

L’art. 3 del d.P.R. n. 1032 del 1973 infatti è disposizione “ tutta interna al mondo del lavoro statale, perché concerne esclusivamente il personale civile e militare dello Stato e concerne solo il relativo trattamento di fine servizio costituito dall’indennità di buonuscita ”. La norma “ si limita ad affermare che, in caso di passaggio di tale personale da una qualifica ad un'altra o da una amministrazione dello Stato ad un'altra amministrazione dello Stato, se tale passaggio avviene senza soluzione di continuità, l’indennità di buonuscita deve essere liquidata alla cessazione dal servizio ” (Sez. unite, 14 novembre 2014 n. 24280, poi ribadito da Cass. civ., Sez. lavoro, ordinanza 3 marzo 2020 n. 5895).

Nel caso di specie il 31 dicembre 2019 segna il passaggio dal precedente regime di trattamento di fine rapporto all’IFR, accompagnandosi alla già sopra illustrata discontinuità del rapporto di lavoro.

Posto che l’art. 3 si applica fintanto che sussistono le condizioni di applicazione del relativo regime, nel caso di specie si applica fino al 31 dicembre 2019. Ciò in quanto, a partire dalla suddetta data, si verifica, come sopra illustrato, la modifica del trattamento di fine rapporto in ragione dell’adozione della deliberazione n. 87 del 2010.

Posto che il periodo prestato ai fini del TFR si è concluso al 31 dicembre 2019, l’ultima retribuzione è quella del dicembre 2019, nei termini considerati dall’Amministrazione.

Tanto basta per ritenere infondato il motivo, senza necessità di approfondire la tematica della “ duplice valorizzazione degli incrementi retributivi ” e delle voci della retribuzione sulle quali calcolare il trattamento di fine rapporto.

Peraltro, l’art. 38 del d.P.R. disciplina la base contributiva del “Fondo di previdenza e credito per i dipendenti civili e militari dello Stato e per i loro superstiti” (di cui alla parte II del d.P.R. n. 1032 del 1973 nella quale è inserito).

10. Con il quinto motivo l’appellante ha riproposto la domanda di condanna alla corresponsione degli interessi legali e della rivalutazione monetaria, sulla quale il Tar non si è pronunciato.

In primo grado parte appellante ha chiesto la “ condanna di parte resistente al pagamento degli interessi legali e della rivalutazione monetaria su tutte le somme riconosciute in favore del ricorrente con decorrenza dal giorno di maturazione di ciascun diritto sino al saldo effettivo ”.

In particolare, l’appellante ha ribadito “ la palese illegittimità della condotta di ANAC che ha erogato all’odierno appellante a titolo di TF lo stesso importo ricevuto dall’INPS e calcolato alla data del 31.12.2019 senza computarvi gli interessi legali e la rivalutazione monetaria ”.

10.1. Il motivo è infondato.

Innanzitutto si rileva che la domanda proposta in primo grado è formulata nei soli termini anzidetti e attiene al pagamento degli interessi e della rivalutazione monetaria “ con decorrenza dal giorno di maturazione di ciascun diritto sino al saldo effettivo ”.

In particolare non risulta meglio specificata detta fase, né indicato, né approfondito il profilo del “ giorno di maturazione ” con riferimento alla corresponsione dei richiesti accessori.

La censura si presenta quindi generica.

Nel ricorso in appello la domanda è formulata in relazione al TF, in quanto l’appellante ha ribadito “ la palese illegittimità della condotta di ANAC che ha erogato all’odierno appellante a titolo di TF lo stesso importo ricevuto dall’INPS e calcolato alla data del 31.12.2019 senza computarvi gli interessi legali e la rivalutazione monetaria ”.

La deduzione non può che essere interpretata alla luce e nei limiti di quanto chiesto in primo grado, così risolvendosi nella richiesta di pagamento degli interessi e della rivalutazione nella fase successiva alla maturazione del diritto.

Quanto a detto profilo l’appellante fa riferimento al fatto che “ il Giudice di prime cure non si è pronunciato in merito all’avvenuta liquidazione al Sig. LE del trattamento di fine servizio maturato antecedentemente il 31.12.2019 nella medesima misura trasferita dall’INPS all’Autorità senza il riconoscimento di interessi e rivalutazione maturati fino alla data di liquidazione ”, senza indicare espressamente, neanche in appello, il termine a quo , che, anche a ritenere che si possa dedurre in via indiretta, non consente di superare la genericità sul punto del ricorso introduttivo, che costituisce il momento determinante in tal senso.

Né il prospetto depositato in primo grado dal ricorrente, qui appellante, peraltro privo di specifica valenza peritale in quanto redatto senza alcuna formalità e sottoscrizione, dà specificamente conto di interessi e rivalutazione, né della data di decorrenza degli stessi.

Peraltro nel ricorso introduttivo si rappresenta che AC “ ha parzialmente liquidato in favore del ricorrente il trattamento di fine servizio/rapporto (TF/TFR) maturato antecedentemente il 31 dicembre 2019, calcolato sulla retribuzione percepita a tale data e senza alcuna rivalutazione (ossia nella medesima misura trasferita dall’INPS alla stessa Autorità, cfr. all. 10) ” (è depositato in giudizio il relativo il cedolino).

Quanto a detto profilo l’appellante ha dedotto che “ il Giudice di prime cure non si è pronunciato in merito all’avvenuta liquidazione al Sig. LE del trattamento di fine servizio maturato antecedentemente il 31.12.2019 nella medesima misura trasferita dall’INPS all’Autorità senza il riconoscimento di interessi e rivalutazione maturati fino alla data di liquidazione ”, senza indicare espressamente, neanche in appello, il termine a quo , che, anche a ritenere che si possa dedurre in via indiretta, non consente di superare la genericità sul punto del ricorso introduttivo, che costituisce il momento determinante per delineare il contenuto del motivo riproposto.

Né l’appellante ha argomentato sul punto.

E’ depositata in giudizio la nota 7 dicembre 2023, con la quale AC ha comunicato di avere liquidato il saldo del trattamento di fine servizio e dell’IFR, facendo riferimento alla delibera AC 13 settembre 2023 n. 417, trasmettendo un prospetto del conteggio dell’IFR.

Detta nota non è richiamata nel motivo qui in esame, né vi si fa riferimento (né in primo grado, né in appello). Non vi sono riferimenti alla delibera n. 417 del 2023, né il ricorrente, qui appellante, ha dato conto dell’avvenuto pagamento di altre somme.

Né sono allegate, comprovate e approfondite le modalità di calcolo dell’intera somma liquidata a titolo di TFR da parte di AC, così da verificare se sono stati conteggiati eventuali accessori. E ciò anche considerando il “ prospetto Inps TF al 31.12.2019 ” del 16 dicembre 2021, depositato in giudizio, che riguarda il trasferimento delle risorse finanziarie fra Inps e AC, così come anticipato nella nota del 16 gennaio 2020, e che comunque dà conto di una partita che attiene ai rapporti fra le due Amministrazioni.

Peraltro la nota 7 dicembre 2023 evidenzia come all’atto di presentare il ricorso introduttivo non si fosse ancora completata la liquidazione del dovuto a titolo di trattamento di fine rapporto, sicché non risulta sussistente il presupposto di fatto della domanda ivi formulata di pagamento degli spessi.

Ne deriva che la domanda risulta genericamente posta e priva di attestazione quanto al presupposto di fatto.

11. In conclusione, l’appello è infondato.

12. La novità e la peculiarità della vicenda nel suo insieme giustifica la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge, confermando, per l’effetto, la sentenza impugnata.

Spese del presente grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

IE SA, Presidente

SA AE MO, Consigliere, Estensore

Elena Quadri, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SA AE MO	IE SA

IL SEGRETARIO