Pubblicato il 25/03/2026

N. 02487/2026REG.PROV.COLL.

N. 00984/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 984 del 2025, proposto da
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

NI Plenitude S.p.a. Società Benefit, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Fabio Giuseppe Baglivo e Matteo Padellaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Codacons, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Gino Giuliano e Carlo Rienzi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Carlo Rienzi in Roma, viale Giuseppe Mazzini n. 73;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 20405/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’appello incidentale condizionato proposto da NI Plenitude S.p.a.;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Codacons e di NI Plenitude S.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 marzo 2026 il Cons. NN ON e uditi per le parti gli avvocati dello Stato Massimo Santoro, Fabio Giuseppe Baglivo e Matteo Padellaro;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Al fine di contrastare eventuali manovre speculative dei fornitori di energia elettrica e gas nel contesto della crisi energetica scaturita dal conflitto russo-ucraino, nel mese di agosto 2022 è stato emanato il d.l. n. 115/2022 che, al suo art. 3, ha stabilito che:

“ 1. Fino al 30 aprile 2023 è sospesa l’efficacia di ogni eventuale clausola contrattuale che consente all’impresa fornitrice di energia elettrica e gas naturale di modificare unilateralmente le condizioni generali di contratto relative alla definizione del prezzo ancorché sia contrattualmente riconosciuto il diritto di recesso alla controparte.

2. Fino alla medesima data di cui al comma 1 sono inefficaci i preavvisi comunicati per le suddette finalità prima della data di entrata in vigore del presente decreto, salvo che le modifiche contrattuali si siano già perfezionate ”.

2. In data 12 dicembre 2022 l’Autorità garante della Concorrenza e del Mercato (in seguito anche solo l’“Autorità” o “AG.C.M.”) ha comunicato a NI Plenitude S.p.a. (in seguito anche solo “NI”), con nota prot. 97520, l’avvio di un procedimento preordinato ad accertare la sussistenza di pratiche commerciali scorrette, connotate sia da profili di ingannevolezza che di aggressività, in violazione degli artt. 20, 21, 22, 24 e 25 del Codice del Consumo, con riferimento alle comunicazioni di rinnovo che, secondo l’Autorità, avrebbero aggirato il divieto previsto dall’art. 3 del decreto c.d. “Aiuti bis”, sopra citato, “sottraendo ai consumatori la protezione temporanea dalle oscillazioni di mercato offerta dalla norma”.

2.1 Contestualmente alla comunicazione di avvio l’Autorità ha adottato un provvedimento cautelare inaudita altera parte , sul presupposto che l’attività di aggiornamento delle condizioni del contratto condotta da NI si sarebbe posta in contrasto con il divieto sancito dall’art. 3 del d.l. n. 115/2022.

2.2 NI ha impugnato tale provvedimento cautelare dinanzi al T.A.R. per il Lazio.

In pendenza del suddetto ricorso è intervenuto sulla medesima questione questo Consiglio che, nel pronunciarsi su un appello cautelare promosso nell’ambito di un giudizio instaurato da altro operatore, con ordinanza cautelare n. 5986/2022, ha chiarito che:

- “l’art. 3 del D.L. n. 115/2022 nella sua formulazione letterale si riferisce allo ius variandi del venditore relativamente ai contratti di fornitura in essere ossia alla possibilità dell’operatore di modificare il prezzo prima della scadenza della relativa parte del contratto”;

- “l’art. 3 del dl n. 115 del 2022 menzionando le modificazioni unilaterali dei contratti si riferisce al solo ius variandi per contratti che non siano scaduti e non ai rinnovi contrattuali conseguenti a scadenze concordate dalle parti e che pertanto esso sembra non poter incidere su rinnovi contrattuali predeterminati nell’esercizio della libertà negoziale se non a condizione di una inammissibile interpretazione estensiva della disposizione nazionale limitativa della libertà di mercato a situazioni non espressamente previste (con estensione delle sanzioni a condotte non contemplate dalla disposizione)”.

Ha, quindi, ritenuto “necessario, provvedere ad una sospensione del provvedimento impugnato (a sua volta di natura inibitoria sul piano amministrativo) solo nella parte in cui esso investa contratti a tempo determinato o contratti che prevedano una scadenza predeterminata delle condizioni economiche a data precedente il 30 aprile 2023 essendo in questione in tal caso non l’esercizio dello ius variandi ma un rinnovo contrattuale liberamente pattuito dalle parti”, con la precisazione che “qualora invece si tratti di contratti a tempo indeterminato, che non prevedono scadenza nella parte economica o la prevedano in data posteriore al 30 aprile 2023, essi non possano essere modificati nella parte concernente le condizioni economiche prima della scadenza del termine indicato nell’art. 3 del D.L.115/2022 e pertanto per essi valga il «congelamento» dello ius variandi disposto dal decreto c.d. Aiuti bis ( anche implicitamente con riferimento ai prezzi seppur non menzionati nella norma ma modificabili in situazioni ordinarie secondo lo ius variandi)”.

2.3 A seguito di tale pronunciamento, l’A.G.C.M. ha adottato, in data 30 dicembre 2022, un provvedimento (n. 30428 del 29 dicembre 2022) di revoca parziale delle misure cautelari precedentemente imposte.

Più segnatamente l’Autorità ha deliberato di “revocare parzialmente il provvedimento adottato il 12 dicembre 2022 nei confronti della società NI Plenitude S.p.a., confermandolo nella sola parte in cui dispone che la stessa:

a) sospenda provvisoriamente l’applicazione delle nuove condizioni economiche indicate nelle comunicazioni inviate prima del 10 agosto o nelle analoghe comunicazioni di proposta di rinnovo delle condizioni economiche inviate dopo il 10 agosto, per le quali avuto riguardo a contratti a tempo indeterminato non era specificamente individuata o comunque predeterminabile una scadenza delle stesse, confermando fino all’effettiva scadenza ovvero fino al 30 aprile 2023 le condizioni di fornitura precedentemente vigenti, comunicando individualmente ai consumatori interessati dalle predette comunicazioni, e con la medesima forma, l’applicazione delle precedenti condizioni di fornitura, ovvero, nel caso in cui i termini di perfezionamento delle nuove comunicazioni non siano ancora scaduti, l’inefficacia delle modifiche proposte;

b) comunichi individualmente e con la medesima forma ai consumatori che hanno esercitato il diritto di recesso a seguito della comunicazione di modifica delle condizioni economiche inviate prima del 10 agosto o successivamente a tale data, avuto riguardo a contratti a tempo indeterminato per i quali non era specificamente individuata o comunque predeterminabile una scadenza delle condizioni economiche di fornitura, la possibilità di ritornare in fornitura alle precedenti condizioni economiche fino all’effettiva scadenza ovvero fino al 30 aprile 2023;

c) che la società NI Plenitude S.p.A. comunichi all’Autorità l’avvenuta esecuzione del presente provvedimento di sospensione e le relative modalità entro 5 giorni dal ricevimento del presente provvedimento, inviando una relazione dettagliata nella quale vengano illustrate le iniziative assunte in 14 Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ottemperanza a quanto disposto sub a) e b)”.

Anche detto provvedimento di revoca parziale è stato impugnato da NI, nell’ambito del medesimo giudizio, con motivi aggiunti.

2.4 Successivamente, l’art. 11, comma 8, d.l. 29 dicembre 2022, n. 198, conv. dalla l. 24 febbraio 2023, n. 14 (c.d. “decreto milleproroghe”), ha aggiunto un periodo all’art. 3, comma 1, d.l. 115 cit., precisando come “il primo periodo non si applica alle clausole contrattuali che consentono all’impresa fornitrice di energia elettrica e gas naturale di aggiornare le condizioni economiche contrattuali alla scadenza delle stesse, nel rispetto dei termini di preavviso contrattualmente previsti e fermo restando il diritto di recesso della controparte” (la novella, pubblicata nella Gazzetta ufficiale del 29 dicembre 2022, è entrata in vigore il 30 dicembre 2022).

2.5 Con sentenza del 17 maggio 2023, n. 8399, il T.A.R. per il Lazio – sede di Roma, ha accolto il ricorso di NI, come integrato da motivi aggiunti, annullando il provvedimento cautelare e quello di parziale revoca ed affermando, con specifico riferimento alla condotta di NI, che non potesse “apprezza[rsi] la violazione delle disposizioni contrattuali né dell’art. 3 d.l. 115 cit”.

A sostegno di tale ricostruzione, ha osservato che:

- che, sul piano della ratio della disposizione, “risulta evidente che il legislatore abbia volutamente spostato l’onere economico derivante dall’innalzamento dei prezzi energetici sulle compagnie che operano nel ridetto settore, salvaguardando i cittadini che avevano concluso un contratto con prezzo bloccato. In tal senso il testo della legge preclude al professionista il ricorso ai poteri contrattuali che legittimano la modifica unilaterale delle «condizioni generali di contratto» che regolano la fissazione delle tariffe di vendita”;

- dal punto di vista testuale “L’enfasi posta sulle condizioni generali di contratto è dirimente per comprendere l’esatta portata del divieto, atteso che il legislatore ha inteso sospendere unicamente le modifiche della parte normativa del negozio, nella misura in cui incidono sulla determinazione del prezzo: in altre parole, non si è previsto un congelamento tout court dei contratti di fornitura, bensì la sospensione di alcuni specifici poteri contrattuali. Richiamando i documenti prodotti da parte ricorrente, è evidente che nelle condizioni generali di contratto nulla è detto circa la determinazione del corrispettivo di vendita, essendo quest’ultimo […] oggetto di un separato accordo contrattuale, distinto per ogni singolo consumatore: conseguentemente, seguendo l’originario testo normativo, non appare esser stato imposto dal legislatore alcun divieto all’aggiornamento delle condizioni economiche scadute, atteso che quest’ultima fattispecie si sviluppa senza variazione delle condizioni generali del contratto”;

- da un punto di vista sistematico, “appare utile evidenziare come il decreto milleproroghe abbia ulteriormente chiarito come l’aggiornamento delle tariffe indicate nelle condizioni economiche scadute sia pienamente legittimo: orbene, al di là dell’eventuale portata meramente interpretativa della disposizione (cfr. Corte Cost., 30 gennaio 2009, n. 24), va osservato che l’utilizzo dei sintagmi «condizioni generali di contratto» e «condizioni economiche» è indicativo dell’effettiva voluntas legis di circoscrivere la sospensione alle sole ipotesi piú gravi di esercizio arbitrario del diritto di variare unilateralmente le condizioni di fornitura (es. senza il rispetto dei termini di scadenza i quali sono infatti regolati dalle condizioni generali di contratto)”;

- infine, “l’omessa indicazione della scadenza delle condizioni economiche non può ex se determinare l’illiceità della pratica, stante la possibilità per l’utente di ricostruire induttivamente tale dato, alla luce dell’originaria stipulazione perfezionata con il professionista. Né potrebbe sostenersi che l’omissione da parte della società della comunicazione periodica di aggiornamento possa consolidare sine die le precedenti condizioni economiche, atteso che il contratto disciplina specificamente le modalità di aggiornamento delle stesse”.

2.6 L’Autorità ha proposto appello avverso la suddetta sentenza del 17 maggio 2023, n. 8399.

Tale gravame è stato, tuttavia, dichiarato improcedibile da questo Consiglio con sentenza del 10 dicembre 2024 n. 9916 avendo l’Autorità adottato, in data 31 ottobre 2023 (dopo la notifica del ricorso in appello), il provvedimento conclusivo del procedimento.

3. Infatti, ad esito dell’istruttoria, dopo aver acquisito il parere dell’A.R.E.R.A. ai sensi dell’art. 27, comma 1-bis, del Codice del Consumo, l’Autorità ha concluso il procedimento con provvedimento n. 30869 (prot. 0093578), adottato nell’adunanza del 31 ottobre 2023 e notificato il successivo 15 novembre 2023, con il quale è stato deliberato che “la condotta attuata tramite l’invio di lettere, dal mese di maggio 2022, ai propri clienti per comunicare la modifica unilaterale delle tariffe per EE e gas durante la vigenza dell’articolo 3 del D.L. 9 agosto 2022 n. 115 entrato in vigore il 10 agosto 2022 e ss. mm. (c.d. Decreto Aiuti bis, convertito, con modificazioni, in legge 21 settembre 2022, n. 142)” costituisce “una pratica commerciale scorretta ai sensi degli articoli 24 e 25 del Codice del consumo”, irrogando, per l’effetto, a carico di NI una sanzione amministrativa pecuniaria di € 5.000.000,00.

In particolare, l’Autorità ha affermato che NI, “in contrasto con detto articolo 3, per il periodo di vigenza dello stesso, ossia dal 10 agosto 2022 al 30 giugno 2023, ha aumentato unilateralmente le tariffe in regime di proroga alla luce della clausola contrattuale sulla proroga tacita, automatica e senza scadenza delle tariffe dopo la scadenza dell’offerta economica”, e che, pertanto, “le modifiche comunicate con le lettere in rilievo, pari a 1.426.751, costituiscono esercizio dello ius variandi da parte del fornitore (disciplinato, come detto, dall’articolo 11 delle Condizioni generali di contratto di NI, conformemente all’articolo 13 del Codice di condotta commerciale di ARERA), sospeso normativamente, come misura straordinaria, dal citato articolo 3 D.L. n. 115/2022”.

Ha, quindi, accertato che NI ha posto in essere una pratica commerciale “in quanto dal 10 agosto 2022 al 30 giugno 2023 [.. ] ha inviato comunicazioni di modifiche unilaterali dei prezzi fissi di fornitura dell’EE e del gas ai clienti le cui tariffe erano in regime di proroga senza termine sulla base del meccanismo della clausola contrattuale applicata” dalla stessa NI.

4. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, notificato il 15 gennaio 2024 e depositato lo stesso giorno, NI ha impugnato, dinanzi al TA.R. per il Lazio – sede di Roma, chiedendone l’annullamento, il suddetto provvedimento n. 30869 (prot. 0093578) del 31 ottobre 2023 nonché gli atti ad esso presupposti e/o connessi.

4.1 A suo sostegno ha indicato i motivi che seguono:

1) inefficacia del provvedimento ex art. 114 c.p.a. per violazione della sentenza n. 8399/2023 ;

2) violazione e falsa applicazione degli artt. 20, 21, 22, 24, 25 e 27 del Codice del consumo. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3, c. 1, del decreto e della direttiva 2019/944. Eccesso di potere sotto vari profili ;

3) violazione e falsa applicazione del Regolamento UE n. 1/03, dell’art. 13 del Regolamento (UE) 2022/1854 del Consiglio del 6 ottobre 2022 e dell’art. 5 della Direttiva (UE) 2019/944 del Parlamento europeo e del Consiglio del 5 giugno 2019 e dell’art. 4, c. 3, TUE. Violazione dell’obbligo di interpretazione conforme ;

4) assenza di dolo o colpa nell’operato di Plenitude: violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. n. 6891/1981 e dell’art. 20, c. 2, del codice del consumo. in ogni caso, sull’errata quantificazione della sanzione: violazione dell’art. 27, c. 9, del Codice del consumo e dell’art. 11 della l. n. 689/1981. Eccesso di potere .

5. Ad esito del giudizio di primo grado, con la sentenza indicata in epigrafe, l’adito T.A.R., richiamando espressamente il proprio precedente (la citata sentenza n. 8399 del 2023), ha ritenuto fondato il secondo motivo del ricorso (con assorbimento degli ulteriori) e, per l’effetto, ha annullato il provvedimento gravato in prime cure.

6. Ora con ricorso notificato il 5 febbraio 2025 e depositato il 6 febbraio 2025 l’Autorità ha proposto appello avvero la suddetta sentenza chiedendone la riforma.

6. Ha affidato il gravame al motivo così rubricato:

1) falsa applicazione dell’art. 3 del D.L. 9 agosto 2022 n. 115, convertito, con modificazioni, in legge 21 settembre 2022, n. 142 e s.m.i.; conseguente erroneità del giudizio circa la sussistenza della pratica commerciale scorretta contestata dall’Autorità .

7. Nelle date, rispettivamente, del 3 marzo 2025 e del 7 marzo 2025 si sono costituite in giudizio Codacons ed NI.

7.1 Con la propria memoria di costituzione NI ha, peraltro, riproposto in via di subordine ex art. 101, comma2, c.p.a. i seguenti motivi non esaminati e dichiarati assorbiti dal primo giudice:

1) domanda di inefficacia del provvedimento ex art. 114 c.p.a. i. violazione della sentenza [del tar lazio, sez. i, 17 maggio 2023, n. 8399 – “sentenza fase cautelare”] ;

2) violazione e falsa applicazione del regolamento UE 1/03, dell’art. 13 del regolamento (ue) 2022/1854 del consiglio del 6 ottobre 2022 e dell’art. 5 della direttiva (ue) 2019/944 del parlamento europeo e del consiglio del 5 giugno 2019 e dell’art. 4, c. 3, TUE. violazione dell’obbligo di interpretazione conforme ;

3) sull’Assenza di dolo o colpa nell’operato di Plenitude: violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. n. 6891/1981 e dell’art. 20, c. 2, del codice del consumo. in ogni caso, sull’errata quantificazione della sanzione: violazione dell’art. 27, c. 9, del codice del consumo e dell’art. 11 della l. n. 689/1981. eccesso di potere per difetto di motivazione, illogicità manifesta, ingiustizia ed irragionevolezza manifeste, sviamento .

8. Con ricorso notificato il 7 marzo 2025 e depositato lo stesso giorno NI ha proposto appello incidentale condizionato avverso la medesima sentenza chiedendone la riforma in parte qua .

8.1 In particolare ha affidato il gravame al seguente motivo:

1) erroneità della sentenza per violazione, falsa applicazione dell’art. 3 del decreto, nella parte in 6 cui sostiene che gli aggiornamenti delle ce poste in essere da plenitude non sarebbero configurabili come “rinnovi” – travisamento delle risultanze processuali con riferimento alla differenza tra “ius variandi” e “rinnovo” .

9. Nelle date del 16 febbraio 2026, 24 febbraio 2026 e 28 febbraio 2026 Codacons, NI e l’Autorità hanno depositato memorie difensive anche in replica.

10. All’udienza pubblica del 12 marzo 2026 la causa è stata introitata per la decisione.

DIRITTO

1. Deve prendersi abbrivio, per ragioni di priorità logico - giuridica, dallo scrutinio dell’appello principale proposto dall’Autorità.

1.1 Lo stesso è infondato.

2. Con l’unico motivo dell’appello principale proposto dall’Autorità si censura la sentenza impugnata deducendo la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 del D.L. 9 agosto 2022 n. 115, convertito, con modificazioni, in legge 21 settembre 2022, n. 142 e s.m.i..

Osserva parte appellante in via principale che ad avviso del primo giudice:

- il temporaneo divieto di cui all’art. 3 (per il periodo agosto 2022 – giugno 2023) sarebbe applicabile esclusivamente ai contratti le cui tariffe erano applicate in vigenza dell’offerta economica: quelle cioè che, in assenza del divieto, avrebbero potuto essere modificate unilateralmente prima della scadenza dell’offerta economica solo per giustificato motivo, secondo l’art. 11 delle condizioni generali di contratto di NI, in linea con la regolamentazione di A.R.E.R.A. (art. 13 del Codice di condotta commerciale);

- non sarebbero state invece oggetto del temporaneo congelamento normativo le variazioni tariffarie pari a circa 1,5 milioni effettuate da NI nel periodo di vigenza del suddetto divieto, con riferimento ai contratti ai quali, in ragione della descritta clausola contrattuale, erano applicate tariffe in regime di ultrattività valide, senza scadenza, fino a diversa decisione unilaterale del fornitore.

Si aggiunge che, a sostegno di tale ricostruzione, il T.A.R. ha osservato che:

- il suddetto art. 3 avrebbe precluso al professionista di apportare le modifiche previste nella “parte normativa del contratto”, ossia nelle “condizioni generali di contratto” (CGC), con ciò non consentendo a NI di utilizzare i poteri contrattuali, previsti nelle CGC, che legittimano la modifica unilaterale delle “condizioni generali di contratto” relative alla fissazione delle tariffe; ciò, in quanto il legislatore avrebbe posto l’“enfasi” sulle “condizioni generali di contratto”, tramite cui avrebbe inteso sospendere unicamente le modifiche della parte normativa del negozio nella misura in cui incidono sulla determinazione del prezzo; sicché tale norma non avrebbe operato tout court un congelamento delle tariffe dei contratti di fornitura, bensì avrebbe sospeso soltanto alcuni specifici poteri contrattuali, quale quello della modifica tariffaria in vigenza dell’offerta economica disciplinato nelle CGC;

- nelle CGC nulla sarebbe previsto circa la determinazione del corrispettivo, essendo quest’ultimo oggetto di un separato accordo contrattuale, distinto per ogni singolo consumatore; conseguentemente, seguendo l’originario testo normativo (prima della modifica apportata dal Decreto Milleproroghe 2022), non sarebbe stato imposto dal legislatore alcun divieto a “l’aggiornamento delle condizioni economiche scadute”, atteso che quest’ultima fattispecie si sviluppa senza variazione delle CGC;

- per “condizioni scadute devono intendersi anche quelle rispetto alle quali è già decorso il periodo iniziale di vigenza, non potendosi la proroga automatica delle stesse interpretare quale trasformazione a tempo indeterminato di un’offerta che, per pattuizione contrattuale, è bloccata solo per un periodo di tempo determinato e permanendo perciò, per la fase successiva alla scadenza inizialmente individuata, la possibilità delle modifiche nei termini previsti (ovvero con preavviso e salvo il diritto di recesso dell’utente)”;

- il cd. “Decreto Milleproroghe 2022”, tramite l’integrazione dell’art. 3, avrebbe chiarito che l’aggiornamento delle tariffe indicate nelle condizioni economiche scadute sarebbe pienamente legittimo, sostenendo che l’utilizzo dei sintagmi “condizioni generali di contratto” e “condizioni economiche” sarebbe indicativo dell’effettiva voluntas legis di circoscrivere la sospensione alle sole “ipotesi più gravi” di variazione unilaterale delle condizioni di fornitura durante il periodo di vigenza dell’offerta economica (es. senza il rispetto dei termini di scadenza i quali sono infatti regolati dalle CGC);

- l’interpretazione sostenuta dell’art. 3 troverebbe conferma nel comunicato congiunto del 13 ottobre 2022 di A.G.C.M. e Arera, in cui si sarebbe evidenziato che l’art. 3 non avrebbe ostato all’aggiornamento delle condizioni economiche in scadenza delle c.d. offerte placet, di durata indeterminata, con condizioni economiche scelte dal fornitore, invariabili, che si rinnovano ogni 12 mesi.

Secondo la difesa erariale dette statuizioni sarebbero errate.

Ciò in quanto:

- il tenore letterale della norma ne rivelerebbe la ratio pro-consumeristica, volta a tutelare specificamente i consumatori titolari delle utenze dell’energia elettrica e del gas, a fronte dei noti aumenti delle risorse energetiche dal febbraio 2022;

- essa porrebbe, infatti, l’attenzione sull’oggetto della modifica, ossia sul prezzo, e sulla modalità della modifica del prezzo, ossia sul carattere unilaterale della stessa, stabilendo la sospensione temporanea di tutte le variazioni tariffarie unilaterali, previste in qualsiasi clausola contrattuale;

- la soluzione seguita dal primo giudice non terrebbe in considerazione la particolare struttura del contratto di fornitura dell’energia elettrica e gas di NI.

Con riguardo a quest’ultimo aspetto si deduce che:

- il modello contrattuale predisposto da NI si compone di 12 pagine;

- la prima pagina contiene i dati del cliente e la seconda pagina le “Condizioni economiche” o l’offerta economica per la fornitura di energia elettrica e/o gas, valide per un periodo di tempo limitato; in particolare la seconda pagina può contenere per ciascun cliente un’offerta economica diversa che l’impresa fornitrice intende proporre, solitamente a tempo determinato (ad esempio, in 12, 24, 36 mesi), in cui sono riportate le tariffe, qualificate espressamente come “invariabili” per il periodo indicato “a partire dalla data di inizio della somministrazione”;

- in calce alla seconda pagina delle “Condizioni economiche”, è riportata la descritta clausola contrattuale dal titolo “Modalità di variazione delle Condizioni Economiche” secondo cui, “[c]on un anticipo di almeno novanta giorni rispetto alla scadenza del loro periodo di validità, NI gas e luce comunicherà in forma scritta al Cliente le nuove condizioni economiche di somministrazione, nonché il relativo periodo di validità. In assenza di tale comunicazione, le presenti Condizioni Economiche s’intenderanno prorogate fino a nuova comunicazione da parte di NI gas e luce, effettuata sempre con un preavviso minimo di novanta giorni. È fatta salva per il Cliente la facoltà di esercitare il diritto di recesso di cui all’Art. 10 delle CGC”;

- dalla terza pagina in poi sono riportate le “Condizioni generali di contratto” articolate in 22 previsioni e, in chiusura, le pagine relative alle “Schede di confrontabilità per clienti finali domestici” di energia elettrica e/o di gas naturale.

- le tariffe applicate ai clienti sono disciplinate espressamente nella parte relativa alle condizioni generali del contratto, nell’art. 5, denominato appunto “Condizioni economiche”, che rinvia alla parte del contratto in cui esse sono espressamente individuate (ossia all’allegato alla comunicazione di variazione nel caso esse siano modificate in un momento successivo, ma anche alla pagina 2 in caso di tariffe decise alla sottoscrizione del contratto di fornitura) e in cui viene previsto che “[l]e Condizioni Economiche prevalgono sulle CGC, ove discordanti”);

- con riguardo alle modifiche tariffarie, ai sensi dell’art. 11 “Variazione delle condizioni contrattuali”, ricompreso nella parte del contratto delle condizioni generali del contratto, “[…] NI gas e luce si riserva il diritto di modificare unilateralmente per giustificato motivo le condizioni contrattuali, incluse quelle economiche […] ai sensi dell’art. 13 del Codice di Condotta Commerciale (cfr. art. 21 delle presenti CGC). Ai fini del Contratto si intende per “giustificato motivo” il mutamento del contesto legislativo o regolamentare di riferimento, così come mutamenti dei presupposti economici utilizzati da NI gas e luce per la formulazione delle condizioni economiche e contrattuali. NI gas e luce comunicherà le modifiche in forma scritta al Cliente con un preavviso non inferiore a 3 mesi rispetto alla decorrenza delle variazioni, considerandosi decorrente il suddetto termine dal primo giorno del mese successivo a quello di ricevimento da parte del Cliente. Fatta salva prova contraria, la suddetta comunicazione si presume ricevuta trascorsi 10 giorni dall’invio effettuato da parte di NI gas e luce. In caso di dissenso, il Cliente potrà recedere senza oneri dal Contratto […] entro e non oltre trenta giorni solari dalla data di ricezione della comunicazione di NI gas e luce […]”;

- in ultima analisi le condizioni economiche assumerebbero, nel caso di specie, la valenza di condizioni generali di contratto, cui non sono affatto estranee partecipando della natura di tali condizioni in relazione al loro contenuto.

Sostiene, pertanto, la difesa erariale che la finalità perseguita dal legislatore sarebbe stata quella di spostare sui fornitori, per un periodo determinato, i maggiori costi di approvvigionamento di energia elettrica e gas dovuti ai conflitti nei Paesi produttori mediante la sospensione delle modifiche tariffarie che possono essere qualificate come unilaterali e cioè non sulla base di una decisione bilaterale (come il rinnovo bilaterale o l’aggiornamento tariffario periodico o a una predeterminata scadenza ovvero automatico).

In proposito si osserva che il contratto predisposto da NI è composto dalle condizioni generali del contratto (ossia dalla c.d. “parte normativa”, in cui sono predisposte unilateralmente dalla società le condizioni della fornitura di durata indeterminata) e dall’offerta economica, limitata nel tempo posta all’interno dello stesso contratto (alla pagina 2) ovvero in un allegato (alla eventuale comunicazione di modifica tariffaria) ove siano modificate successivamente alla sottoscrizione del contratto. Le modifiche dei prezzi possono, quindi, essere apportate:

a) in concomitanza della scadenza dell’offerta economica (ossia alla scadenza della stessa) in sede di rinnovo (rinnovo bilaterale o aggiornamento automatico);

b) durante la vigenza dell’offerta economica (ossia prima della scadenza della stessa) ma sulla base di un giustificato motivo oppure (modifica unilaterale regolata anche da A.R.ER.A.);

c) durante la vigenza del regime di ultrattività/proroga delle tariffe, già previste nell’offerta economica scaduta, in virtù della clausola contrattuale illustrata secondo cui, in caso di mancato rinnovo dell’offerta economica alla scadenza dell’offerta economica, la nuova “comunicazione” di NI deciderà la modifica delle stesse (modifica unilaterale post scadenza offerta economica).

Si aggiunge infine che:

- nel caso di specie, i contratti di fornitura per i quali NI ha inviato le variazioni delle condizioni economiche oggetto di contestazione si sarebbero trovati in regime di proroga o di ultrattività (tanto che in molti casi, le tariffe dell’offerta economica sarebbero risultate scadute addirittura da molti anni);

- nel nostro ordinamento non sarebbe rinvenibile alcuna tipizzazione del cd. ius variandi in forza dell’art. 13 del codice di condotta commerciale di A.R.E.R.A, per cui non sarebbe neanche sostenibile la tesi secondo cui il legislatore, nell’art. 3, avrebbe fatto riferimento a tale tipologia di variazione in ragione del mero riferimento alle CGC (nelle quali lo ius variandi deve essere sempre previsto, a differenza che delle clausole contrattuali di ultrattività);

- le conclusioni cui è pervenuto il T.A.R. non troverebbero un elemento di conferma nella disposizione di carattere interpretativo introdotta con il Decreto Milleproroghe 2022 atteso che quest’ultima si è limitata a recepire l’interpretazione abbracciata da questo Consiglio con l’ordinanza cautelare 22 dicembre 2022, n. 5986;

- l’Autorità, nel provvedimento gravato in prime cure, come pure rilevato da A.R.E.R.A nel parere rilasciato nell’ambito del procedimento istruttorio, avrebbe interpretato correttamente l’art. 3, avendo escluso, in conformità all’integrazione normativa apportata dal Decreto Milleproroghe 2022 e in linea con la citata ordinanza citata di questo Consiglio, dal congelamento normativo in parola le comunicazioni, pari a circa 600.000, di rinnovo bilaterale o aggiornamento inviate in concomitanza con la scadenza dell’offerta economica ovvero allo scadere di termini, anche previsti periodicamente;

- l’interpretazione dell’art. 3 seguita dal TA.R. non potrebbe trovare conferma nel comunicato congiunto del 13 ottobre 2022 di AG.C.M. e A.R.E.R.A., atteso che esso si riferisce alla ben diversa fattispecie c.d. offerte placet , che ogni fornitore deve offrire sul mercato, di durata indeterminata e con prezzo scelto dal fornitore e che si rinnovano ogni 12 mesi con obbligo di preavviso di tre mesi e facoltà di recesso del cliente.

3. Le suddette doglianze non meritano positivo apprezzamento.

L’interpretazione dell’art. 3 del d.l. 9 agosto 2022 n. 115, convertito, con modificazioni, in l. 21 settembre 2022, n. 142 seguita dal giudice di prime cure appare corretta alla luce della sua formulazione testuale, del dato sistematico e dei lavoratori preparatori alla sua adozione e si pone in linea con quanto già statuito da questo Consiglio in sede cautelare sulla materia che occupa (cfr. Cons. Stato, sez. VI. ordinanza cautelare, 22 dicembre 2022, n. 5986 già citata).

3.1 Va, anzitutto, rammentato che la disposizione in parola, prevendendo una misura del tutto straordinaria che costituisce un’ipotesi di limitazione ex lege del principio generale della libertà negoziale, ha carattere eccezionale ed è, pertanto, di stretta interpretazione con la conseguenza che deve prediligersi una lettura tassativizzante della stessa.

In questa ottica, ad assumere particolare rilievo nell’economia del testo è l’avverbio “unilateralmente”. Quest’ultimo lascia intendere che la disposizione in parola si riferisca non ad ogni possibile modifica del regolamento contrattuale che vada ad incidere sul prezzo finale (come la facoltà di aggiornamento dei prezzi alla scadenza delle condizioni economiche) ma alla figura dello ius variandi in senso stretto per “giustificato motivo” (in cui avrebbe potuto astrattamente rientrare anche il caro energia legato allo scoppio del conflitto russo-ucraino) così come tratteggiata dalla direttiva n. 2019/944 (art. 10) e poi specificata a livello nazionale, a livello normativo, dall’art. 5, comma 5, del d.lgs. n. 210 del 2021 e, a livello regolatorio, dall’art. 13.1 del Codice di Condotta Commerciale approvato con deliberazione n. 366/2018/R/com (“Qualora nel p eriodo di validità di un contratto di fornitura , nel quale è esplicitamente prevista la facoltà per l’esercente la vendita di variare unilateralmente [n.d.r. corsivo aggiunto] specifiche clausole contrattuali, si renda necessario, per giustificato motivo, il ricorso da parte dell’esercente la vendita a tale facoltà, l’esercente la vendita ne dà comunicazione in forma scritta a ciascuno dei clienti finali interessati in modo tale che tale comunicazione pervenga ai clienti finali stessi con un preavviso non inferiore a 3 mesi rispetto alla decorrenza delle variazioni, considerandosi decorrente il suddetto termine dal primo giorno del mese successivo a quello di ricevimento da parte del cliente stesso. Fatta salva prova contraria, la suddetta comunicazione si presume ricevuta trascorsi 10 giorni dall’invio effettuato da parte dell’esercente la vendita”).

In altri termini, ferma la sua ratio pro-consumeristica, la portata della previsione normativa in parola va circoscritta al caso in cui il fornitore intervenga modificando il prezzo prima che spiri il termine base previsto dal contratto e prima, quindi, che si esaurisca la sua durata naturale (in relazione alla quale il disposto di cui all’art. 3 n. 115 del 2022 assicura la stabilità del corrispettivo).

Ne rimangono, per converso, fuori le ipotesi di aggiornamento dei prezzi alla scadenza delle originarie condizioni economiche atteso che in questi casi la modifica non avviene “unilateralmente” ( id est per iniziativa del solo fornitore) ma sulla base di un meccanismo (quello del rinnovo automatico con ultrattività delle condizioni economiche originarie, salvo appunto aggiornamenti) preventivamente negoziato tra le parti in apposita clausola e che si fonda, peraltro, su una libera scelta del consumatore (di non intimare recesso e consentire così il rinnovo).

3.2 È questa del resto, come già rilevato da questa Sezione (Cons. Stato, sez. VI, 23 marzo 2026, n. 2438), la voluntas legis ricavabile dai lavori di accompagnamento nonché dalle indicazioni fornite dalle Autorità di vigilanza e segnatamente:

- dall’ordine del giorno del Sen. Antonio Misiani, approvato in commissione nell’iter di conversione del cd. “Decreto Aiuti bis” (G/2685/1/5 e 6), nel quale si precisa che l’art. 3 del Decreto Aiuti bis si riferisce alle sole pratiche di “interruzioni anticipate dei prezzi fissi rispetto a quanto pattuito con i clienti finali […] a scapito del cliente che si aspettava di poter beneficiare di un prezzo fisso per la durata temporale stabilita”;

- dal Dossier, a cura del Servizio Studi del Parlamento, contenente le note di lettura al Decreto Aiuti Bis in cui si precisa che l’art. 3 incide sull’art. 5 del d.lgs. 19 n. 210 del 2021 nonché sull’art. 13 del Codice di Condotta Commerciale approvato da A.R.E.R.A., e cioè solo su quelle disposizioni che disciplinano la modifica unilaterale per giustificato motivo delle condizioni contrattuali durante il periodo di validità e di esecuzione del rapporto e non anche sulle clausole che consentono aggiornamenti di prezzo alla scadenza del periodo di validità;

- dal comunicato congiunto di A.G.C.M. e A.R.E.R.A. del 13 ottobre 2022, nel quale le Autorità distinguono chiaramente le modifiche unilaterali delle condizioni economiche che intervengono prima della loro scadenza dai rinnovi delle condizioni economiche scadute precisando che nell’ambito di applicazione dell’art. 3 del d.l. n. 115 del 2022 rientrano le modifiche unilaterali e che quest’ultime si hanno nei casi in cui “durante il periodo di esecuzione e di validità di un contratto di fornitura, il venditore decide di avvalersi, per giustificato motivo, di una clausola contrattuale nella quale è prevista esplicitamente la possibilità di variare unilateralmente specifiche”.

A nulla vale, peraltro, obiettare, come fa parte appellante, che quest’ultimo comunicato si riferisse specificatamente alle offerte cd. “ placet ” (id est “Prezzo Libero A Condizioni Equiparate di Tutela”) in quanto quest’ultime, pur con le loro peculiarità, presentano, da un punto di vista negoziale, una struttura analoga a quella dei contratti qui presi in considerazione (con condizioni economiche a durata prefissata).

3.3 Sempre nel senso sopra delineato depone anche la successiva novella legislativa apportata, come detto, dall’art. 11, comma 8, d.l. 29 dicembre 2022, n. 198, conv. dalla l. 24 febbraio 2023, n. 14 (c.d. “decreto milleproroghe”) con l’aggiunta di un periodo all’art. 3, comma 1, d.l. 115 cit., che precisa come “il primo periodo non si applica alle clausole contrattuali che consentono all’impresa fornitrice di energia elettrica e gas naturale di aggiornare le condizioni economiche contrattuali alla scadenza delle stesse, nel rispetto dei termini di preavviso contrattualmente previsti e fermo restando il diritto di recesso della controparte”. Trattasi, infatti, di intervento di poco successivo rispetto alla più volte citata ordinanza cautelare di questo Consiglio n. 5986 del 2022 e che, ben lungi dall’assumere portata innovativa ha solo precisato, anche alla luce dell’apporto della giurisprudenza, quanto già implicitamente ricavabile dall’originario testo dell’art. 3.

3.4 Venendo al caso di specie, occorre prendere atto che, come risulta dalla stessa motivazione del provvedimento gravato in prime cure (par. 75 e ss.), le variazioni tariffarie oggetto delle circa 1,5 milioni di lettere contestate dall’Autorità sono state effettuate con riguardo a clienti le cui tariffe si trovavano, dopo la scadenza dell’offerta economica, in regime di proroga tacita sulla base di una clausola contrattuale inserita nei contratti di adesione predisposti da NI che prevedeva il regime denominato “di ultrattività delle tariffe”.

È, quindi, evidente che, anche a prescindere dalla struttura formale dei contratti (dato in sé non significativo), le modifiche contrattuali de quibus non rientrano, per ciò che si è detto poc’anzi, nel fuoco applicativo dell’art. 3 del d.l. 9 agosto 2022 n. 115 con la conseguenza che, come correttamente ritenuto dal T.A.R., le stesse sono state legittimamente apportate dalla società appellata.

3.5 È, infine, appena il caso di notare che quanto testé osservato non risulta superato dalle deduzioni svolte dalla difesa di Codacons e, cioè, che la pratica seguita da NI si sia posta comunque in contrasto con il meccanismo di cui all’art. 3 del d.l. 9 agosto 2022 n. 115 perché le modifiche sarebbero state operate dopo una scadenza non conosciuta o conoscibile da parte dei consumatori (anche perché non accompagnata da una comunicazione espressa di rinnovo).

Trattasi, infatti, di circostanza irrilevante atteso che:

- la scadenza delle condizioni economiche originarie è stata predeterminata all’atto della stipula del contrato originario e, pertanto, conosciuta ed accettata anche dal consumatore (il quale è, pertanto, in condizione anche ex post di ricostruire il regime contrattuale applicabile);

- in caso di rapporti particolarmente risalenti il consumatore ha beneficiato per lungo tempo del mantenimento della tariffa originaria tanto da non sentire l’esigenza di intimare recesso.

4. L’accertata infondatezza dell’appello principale dell’Autorità:

- rende improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse alla sua coltivazione l’appello incidentale di NI (da quest’ultima peraltro espressamente proposto in via condizionata all’eventuale accoglimento del gravame principale);

- esonera dallo scrutinare i motivi riproposti ex art. 101, comma 2, c.p.a. da parte appellata.

5. Per le ragioni esposte l’appello principale è infondato e va respinto.

L’appello incidentale di NI va, invece, dichiarato improcedibile.

6. Sussistono nondimeno, anche in ragione della novità delle questioni affrontate, giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti:

- respinge l’appello principale proposto dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato;

- dichiara improcedibile l’appello incidentale condizionato proposto da NI Plenitude S.p.A. Società Benefit.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

GI De EL, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

NN ON, Consigliere, Estensore

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NN ON	GI De EL

IL SEGRETARIO