Pubblicato il 09/05/2025

N. 03955/2025REG.PROV.COLL.

N. 04401/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4401 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Francesco Cialella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della difesa e Ministero dell’economia e delle finanze, in persona dei Ministri pro tempore , ex lege rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione VII,-OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della difesa e del Ministero dell’economia e delle finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 marzo 2025 il consigliere Luca Emanuele Ricci e uditi per le parti gli avvocati Marco Meduri, su delega dell’avv. Francesco Cialella, e l’avvocato dello Stato Massimo Giannuzzi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto del presente giudizio è il provvedimento con cui il Ministero della difesa, conformandosi al parere del Comitato di verifica per le cause di servizio, ha respinto la domanda di riconoscimento della dipendenza da causa di servizio e concessione dell’equo indennizzo, presentata dall’appellante con riferimento alla patologia « -OMISSIS- ».

2. I fatti rilevanti per la vicenda, quali emergono dagli atti e dai documenti di causa, possono essere così sintetizzati:

- l’appellante è caporalmaggiore dell’Esercito italiano, arruolatosi il 24 febbraio 1999 e posto in congedo illimitato, per permanente inabilità, dal 14 marzo 2013;

- nel corso del servizio, egli ha svolto numerose missioni all’estero: in -OMISSIS- dal 14 agosto al 18 dicembre 2002, in -OMISSIS-dal 5 giugno all’11 dicembre 2003, ancora in -OMISSIS- dal 28 gennaio all’11 agosto 2005, in -OMISSIS- dal 19 settembre 2006 al 2 marzo 2007, negli Emirati Arabi dal 23 giugno 2009 al 21 gennaio 2010;

- durante il periodo di servizio in -OMISSIS- l’appellante ha sofferto di polmonite, che ha reso necessario il suo ricovero presso l’Ospedale militare francese di -OMISSIS- e che si è poi ripresentata negli anni successivi;

- nel settembre 2010 è stato diagnosticato all’appellante un mesotelioma pleurico, rara patologia oncologica;

- in data 9 novembre 2010 l’appellante ha presentato domanda per il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio e la liquidazione dell’equo indennizzo per la predetta infermità (« -OMISSIS- »);

- con decreto del Ministero della difesa n. 1501 del 17 marzo 2016, che recepisce il parere prot. 11756/2014, reso dal Comitato di verifica nell’adunanza n. 31/2016 del 9 febbraio 2016, sono state respinte le istanze del militare;

- il provvedimento è stato annullato dal T.a.r. Campania – con sentenza della sez. VII, 10 luglio 2018, n. 4554, non impugnata – che ha altresì ordinato « la rinnovazione del parere del Comitato di verifica per le cause di servizio» ;

- con nuovo parere n. 38090/2019, reso nell’adunanza n. 1851 del 21 maggio 2019, il Comitato ha rinnovato le proprie valutazioni, all’esito « confermando il precedente parere n. 117562014 del 09/02/2016 »;

- infine, con decreto prot. 1953/N, notificato il 1° agosto 2019, il Ministero ha nuovamente negato il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio della patologia dell’appellante e respinto la domanda di equo indennizzo.

3. Anche gli atti da ultimo menzionati, adottati all’esito della rinnovazione del procedimento, sono stati impugnati dall’interessato davanti al T.a.r. Campania che, con la sentenza appellata, ha respinto il ricorso e compensato le spese di lite tra le parti.

3.1. Il giudice di primo grado, ricostruiti i principi che regolano l’onere della prova nel procedimento di cui al d.P.R. 461/2001, ha ritenuto che « a fronte della negazione del nesso eziologico da parte dell’amministrazione resistente, il ricorrente non abbia fornito la prova del nesso eziologico tra i prospettati fattori di esposizione a sostanze pericolose in occasione del servizio e la patologia insorta ».

3.2. In particolare, il T.a.r. considera « coerenti e non contraddittorie » le conclusioni cui è giunto il Comitato, che ha escluso la dipendenza da causa di servizio « sulla base della evidenziata circostanza in ordine al carattere endogeno delle patologie denunciate… trattandosi di processi patologici che possono essere innescati da molteplici fattori del tutto estranei all’espletamento del servizio» .

4. Il ricorso in appello è affidato a quattro distinti motivi:

I. « Nullità della sentenza per violazione del diritto di difesa art. 24 Cost »;

II. « Violazione di legge. violazione e falsa applicazione dell’art. 10-bis della l. 241/1990. violazione del principio del giusto procedimento. violazione dell’art. 3 della legge 241/90 »;

III. « Nullità del decreto n. 1953/n notificato il 01/08/2019 per difetto di istruttoria e contrasto con giudicato amministrativo – violazione art. 21 septies legge 241 del 1990» ;

IV. « Violazione di legge – violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 e s.m.i. – violazione e falsa applicazione degli artt. 6 e 7 del dp.r.. 461/2001 e degli artt. 48 e segg. d.p.r. 686/57 – violazione del d.p.r. 834/81, e delle tabelle a e b – violazione dell’art. 2 della legge n. 241/90 - violazione del giusto procedimento - violazione del principio di legalita’ – incompletezza e difetto d’istruttoria - eccesso di potere per erronea valutazione dei presupposti di fatto e di diritto, illogicita’, irragionevolezza - violazione del principio del buon andamento dell’azione amministrativa ex art. 97 costituzione – illegittimita’ per difetto di motivazione» :

5. I Ministeri resistenti si sono costituiti in giudizio, senza articolare difese scritte.

6. All’udienza pubblica del 18 marzo 2025, il giudizio è stato trattenuto in decisione.

7. Con il primo motivo, la sentenza è censurata per non aver accolto la richiesta istruttoria (diretta all’ammissione di una c.t.u. o di una verificazione) formulata nel giudizio di primo grado, così impedendo al ricorrente il pieno esercizio del proprio diritto di difesa.

7.1. Il motivo è infondato. La verificazione e la consulenza tecnica sono mezzi istruttori sottratti alla disponibilità delle parti e affidati al prudente apprezzamento del giudice « rientrando nel suo potere discrezionale la decisione di disporre o meno la nomina dell’ausiliario e potendo la motivazione dell’eventuale diniego essere anche implicitamente desumibile dal contesto generale delle argomentazioni svolte e dalla valutazione del quadro probatorio unitariamente considerato, sicché non può essere fondatamente predicata alcuna omessa pronuncia o violazione del giusto processo per non aver il giudice (di primo grado) dato seguito alla su citata richiesta dell’interessato» (Cons. Stato, sez. IV, 2 maggio 2024, n. 4685; in termini, Cons. Stato, sez. II, 24 dicembre 2024, n. 10387).

7.2. Peraltro, in materia di dipendenza da causa di servizio la nomina di un consulente o di un verificatore può giustificarsi nei limitati casi in cui, a fronte di un parere del Comitato di verifica completo ed esaustivo sotto il profilo istruttorio e motivazionale, permangano margini di incertezza circa l’attendibilità delle conclusioni raggiunte dall’organo tecnico, alla stregua di puntuali allegazioni scientifiche di segno opposto. Laddove, invece, emergano carenze motivazionali o istruttorie del parere, appare preferibile l’annullamento del provvedimento impugnato, con rinvio al Comitato per una nuova valutazione, nel rispetto della discrezionalità tecnica spettante all’organo e delle prerogative ad esso attribuite dall’art. 11 del d.P.R. 461/2001.

8. Con il secondo motivo, si contesta il mancato invio, dopo l’espressione del parere del Comitato, del preavviso di rigetto (art. 10- bis , l. 241/1990), adempimento necessario ai fini dell’instaurazione del contraddittorio procedimentale.

8.1. Il motivo è infondato. Secondo la giurisprudenza di questo Consiglio ( ex multis, Cons. Stato, sez. II, 14 giugno 2023, n. 5832), infatti, « nei procedimenti per il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio di una determinata infermità, il parere del Comitato di verifica, come espressamente sancito dal d.P.R. n. 461 del 2001, oltre ad essere obbligatorio, è vincolante per l’Amministrazione procedente, sicché l’Amministrazione stessa non è tenuta alla comunicazione del preavviso di rigetto, ai sensi dell’ art. 10-bis, l. n. 241 del 1990, in quanto l’eventuale partecipazione procedimentale dell’interessato non produrrebbe effetti sul contenuto dispositivo del provvedimento impugnato» .

9. Con il terzo motivo, l’appellante lamenta la nullità del provvedimento, per violazione del giudicato formatosi sulla sentenza del T.a.r. Campania (4554/2018), intervenuta su questa stessa vicenda.

9.1. Il motivo, già proposto in primo grado, è infondato nel merito. Il Comitato, infatti, ha proceduto a riesaminare la posizione dell’appellante, in conformità alle statuizioni della sentenza 4554/2018 del T.a.r. Campania, che, è bene precisare, aveva riscontrato unicamente il difetto di istruttoria e motivazione del primo parere. In particolare, il Tribunale aveva chiesto all’organo di prendere posizione su una serie di ulteriori circostanze quali: «a) le missioni svolte dal ricorrente, le località di destinazione, le sostanze alle quali è stato concretamente esposto e la relativa nocività; b) la patologia contratta in missione (polmonite), e le ragioni per le quali il Comitato la ritenga non interferente con la neoplasia maturata; c) l’assenza di elementi anamnestici di familiarità con la patologia, nella storia personale del ricorrente» .

9.2. Nel nuovo parere (che menziona la sentenza predetta), il Comitato ha elencato le missioni svolte dall’appellante e richiamato un rapporto informativo secondo cui « non risulta che il graduato sia stato in contatto con l’amianto nei luoghi dove ha prestato servizio ». Quanto alla polmonite contratta in missione, l’organo tecnico ha rilevato che all’esito del ricovero presso il French Field Hospital di -OMISSIS- il militare « dimesso, portava a termine la missione» , così evidentemente escludendo una correlazione diretta tra quella e la neoplasia. Manca, invece, un riferimento espresso ad eventuali « elementi anamnestici di familiarità con la patologia, nella storia personale del ricorrente» , ma tale omissione lascia ragionevolmente intendere che non siano emersi dati rilevanti al riguardo.

9.3. Il nuovo parere, pur non satisfattivo per il ricorrente, risulta dunque motivato in sostanziale conformità alle prescrizioni impartite dalla sentenza, presentando un livello di approfondimento (e individualizzazione) sensibilmente superiore rispetto al precedente atto consultivo annullato dal T.a.r. – prot. 11756/2014 – nel quale l’organo si era limitato ad un generico riferimento all’assenza di « fattori specifici potenzialmente idonei a dar luogo ad una genesi neoplastica » e alla mancata individuazione di « circostanze straordinarie e fatti di servizio che abbiano esposto il dipendente a maggiori disagi o fatiche ». Non si individua, dunque, il vizio di elusione o violazione del giudicato, prospettato nell’appello, la cui integrazione presuppone che il potere sia esercitato in aperto contrasto con il contenuto precettivo della sentenza o connotato dall’intento di aggirare l’esecuzione delle puntuali prescrizioni ivi stabilite ( ex multis, Cons. Stato, sez. VII, 16 ottobre 2024, n. 8307).

10. Con il quarto motivo, è contestato il merito delle nuove valutazioni del Comitato, ritenendole irragionevoli e carenti sotto il profilo dell’analisi dei propri precedenti di servizio e dei fattori di rischio ambientale e professionale cui il militare sarebbe stato esposto.

10.1. Il motivo è fondato.

10.2. Il parere del Comitato ha evidenziato che «Il Mesotelioma Pleurico è un tumore raro, circa 1’1% dei tumori », la cui causa principale « è l’esposizione all’amianto ». Per questo, rileva l’organo tecnico, « la maggior parte di questi tumori riguarda persone che sono venute a contatto con l’amianto sul posto di lavoro ». La possibilità di un contatto con l’amianto da parte dell’appellante viene, tuttavia, esclusa sulla base di un « rapporto informativo a firma del Col. -OMISSIS-, in data 15.4.2014» secondo cui « "non risulta che il graduato sia stato in contatto con l’amianto nei luoghi dove ha prestato servizio"».

10.3. A fronte della riconosciuta – e notoria – correlazione tra mesotelioma pleurico e inalazione di fibre di amianto, nonché dell’altrettanto nota diffusione di tale materiale – ampiamente impiegato, fino ad epoca relativamente recente, nei settori dell’edilizia, della cantieristica navale e della meccanica (come, peraltro, indirettamente ammesso dallo stesso Comitato) – l’unico rapporto informativo richiamato non appare, neppure in astratto, idoneo a giustificare il parere negativo.

10.4. Non si comprende, infatti, come tale documento – che non si rinviene agli atti del presente giudizio d’appello, né tra quelli del fascicolo di primo grado – possa costituire una fonte informativa adeguata ad escludere, in termini sufficientemente attendibili, l’esposizione ad amianto del militare nel corso dell’intera carriera, contraddistinta da molteplici missioni estere, distribuite in un ampio arco temporale e svolte in contesti operativi differenti (compresi teatri post-bellici, nei quali fibre di amianto possono più facilmente essersi diffuse nell’aria a seguito della distruzione di edifici e infrastrutture).

10.5. Al contempo, il parere del Comitato menziona « altri fattori di rischio, meno frequenti », quali « l’esposizione agli zeoliti con erionite, le radiazioni massive al torace o all’addome, l’iniezione di diossido di torio, l’infezione da virus SV40 » senza tuttavia chiarire se – e in che misura – tali ipotesi, di per sé poco comuni, possano effettivamente riferirsi alla storia personale del militare e rappresentare una plausibile alternativa eziologica alla causa di servizio.

10.6. Anche per quanto attiene al riferimento a « rare forme familiari, legate ad una mutazione genetica » o al «fumo di sigarette », fattore che « aumenta in maniera esponenziale il rischio» , non emergono dagli atti di causa elementi che attestino la predisposizione genetica dell’appellante alla patologia, né che egli fosse effettivamente un fumatore. Si tratta, pertanto, di mere ipotesi astratte, che non forniscono alcuna concreta spiegazione alternativa circa l’origine del mesotelioma.

11. In definitiva, il Collegio ritiene che, in considerazione della rarità della patologia tumorale di cui trattasi, della sua elevatissima correlazione statistica con l’esposizione ad amianto – elemento identificato dalla comunità scientifica come il principale, se non esclusivo, fattore causale di tale neoplasia (cfr. il recente rapporto « Impatto dell’amianto sulla mortalità. Italia, 2010-2020» dell’Istituto superiore di sanità, pubblicamente accessibile) – della non implausibile esposizione a tale contaminante durante il servizio, alla luce della sua ampia diffusione e della particolare storia professionale del militare (impiegato in ben cinque missioni estere, quattro delle quali in teatri post-bellici), nonché dell’assenza di altri fattori di rischio accertati, potesse ragionevolmente delinearsi (secondo il criterio del “più probabile che non”, che governa l’accertamento del nesso causale in questa sede, cfr. Cons. Stato, sez. II, 17 gennaio 2023, n. 608) un verosimile nesso eziologico tra il mesotelioma pleurico diagnosticato all’appellante e il servizio da questi svolto nell’Esercito italiano.

11.1. L’esclusione di tale nesso non può, dunque, validamente fondarsi su una singola e generica dichiarazione resa da un superiore gerarchico, né sulla mera evocazione di ipotetiche cause alternative, rimaste allo stato prive di concreti riscontri, ma avrebbe dovuto poggiare su elementi oggettivi, specificamente riferibili al caso concreo e idonei a dimostrare l’insussistenza di un’esposizione significativa all’amianto o la presenza di fattori causali alternativi, effettivamente documentati.

12. Per le ragioni esposte, l’appello deve essere accolto e, in riforma della sentenza impugnata, deve essere accolto il ricorso di primo grado, con conseguente annullamento del decreto ministeriale prot. 1953/N e del presupposto parere n. 38090/2019 del Comitato di verifica.

12.1. Il Comitato di verifica è tenuto, pertanto, ad una nuova espressione di parere, che tenga conto delle indicazioni di cui sopra.

13. Le particolarità della vicenda giustificano la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla i provvedimenti impugnati, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione.

Compensa le spese di lite del doppio grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all’articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2- septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 marzo 2025 con l’intervento dei magistrati:

Fabio Taormina, Presidente

Francesco Guarracino, Consigliere

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Luca Emanuele Ricci, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Emanuele Ricci	Fabio Taormina

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.