Pubblicato il 22/01/2025

N. 00458/2025REG.PROV.COLL.

N. 06545/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6545 del 2018, proposto dal Comune di MO, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Chiara Piatti, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. prof. Sandulli in Roma, via F. P. de' Calboli n. 9;

contro

Comune di SE CO, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Aldo Turconi, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

nei confronti

Secom Progetti S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda) n. 269 del 2018, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di SE CO;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2024 il Cons. Luca Lamberti e viste le conclusioni delle parti come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. La presente controversia afferisce ad contenzioso fra due Comuni viciniori (quello di MO e quello di SE CO) circa la spettanza dell’importo dovuto per oneri di urbanizzazione primaria e secondaria dall’impresa attuatrice di un Piano di lottizzazione ad iniziativa privata proposto nel 2002, concernente la realizzazione di edifici produttivi in un’area situata al confine fra i due Enti, in un’estremità del territorio del Comune di MO circondata su tre lati dal territorio del Comune di SE CO.

In relazione a tale Piano, i due Enti avevano stipulato nel 2005 un Protocollo di intesa, in cui stabilivano, fra l’altro, che gli oneri di urbanizzazione versati dall’impresa al Comune di MO sarebbero stati riversati al Comune di SE CO, sul cui territorio gravava urbanisticamente l’intervento.

Successivamente, il Comune di MO approvava il Piano di lottizzazione proposto dall’impresa (2006) e questa, a sua volta, presentava DIA per la realizzazione degli interventi de quibus (2008): l’ammontare dei relativi oneri di urbanizzazione, computati in base alla tariffa allora vigente nel Comune di MO, pari ad €/mq 14,03, veniva integralmente riversato, da parte del Comune di MO, al Comune di SE (nessuna contestazione vi è stata o vi è sul punto, sì che la questione è estranea al presente giudizio).

A seguito della presentazione, nel 2012, di un’ulteriore DIA da parte dell’impresa, il Comune di MO emanava la determinazione dirigenziale n. 1630 del 17 dicembre 2012.

In tale determinazione, per quanto qui di interesse, si computavano gli oneri dovuti dal privato in base alla nuova tariffa di €/mq 45,10 introdotta dal Comune di MO nel 2007 in sostituzione della previgente (€/mq 14,03): l’importo complessivo degli oneri veniva, quindi, quantificato in € 199.312,23.

Dell’acconto di € 99.656,12 versato dal privato, pari al 50% del totale, il Comune di MO disponeva, con la suddetta determinazione, di riversare a quello di SE CO la minore somma di € 71.195,57, a titolo di saldo delle relative spettanze in base al Protocollo di intesa; la cifra in questione era pari al totale degli oneri dovuti applicando le tariffe allora vigenti nel Comune di SE (€/mq 16,11, anch’essa superiore a quella vigente al momento dell’approvazione del Protocollo di intesa, pari ad €/mq 14,96).

Il Comune di MO, viceversa, disponeva di trattenere i restanti € 28.460,55 già versati dal privato (nonché evidentemente, in prospettiva, il successivo saldo), al fine di “ garantire le urbanizzazioni che questa Amministrazione è tenuta a fornire in ragione della propria competenza territoriale ”.

2. Il Comune di SE CO, a seguito di infruttuosi tentativi di composizione bonaria, ha adito il T.a.r. per la Lombardia, chiedendo:

- l’annullamento della suddetta delibera;

- l’accertamento che il Comune di MO è tenuto a riversare al Comune di SE CO “ l’esatto importo che è stato e che sarà corrisposto dal soggetto attuatore … a titolo di contributo di costruzione per la quota riferita agli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria ”;

- la condanna del Comune di MO a pagare al Comune di SE CO l’importo di € 28.460,55.

Il Comune di MO, inizialmente costituitosi con mero atto di forma, ha poi svolto le proprie difese con la memoria conclusionale depositata in data 28 settembre 2017, nella quale, tra l’altro, ha sostenuto che “ il calcolo degli oneri [operato con la determinazione impugnata] avrebbe dovuto prendere a riferimento le tariffe vigenti (pari ad € 14,03) nel Comune di MO alla data di approvazione del Piano attuativo, ossia il 26 luglio 2006 ”, sì che – se ne desume – la determinazione gravata avrebbe, in realtà, favorito il Comune di SE, avendo applicato la maggiore tariffa attualmente stabilita dallo stesso (ossia €/mq 16,11), superiore a quella vigente, al momento dell’approvazione del Piano di lottizzazione, sia nel Comune di MO (€/mq 14,03), sia nel Comune di SE (€/mq 14,96).

3. Con la sentenza impugnata, il T.a.r. (premessa la propria giurisdizione esclusiva, “ perché si tratta di obbligazioni derivanti da uno strumento convenzionale che va ricompreso tra gli accordi sostitutivi di provvedimenti amministrativi, ai sensi dell’art. 11 della legge n. 241 del 1990, in materia urbanistica ed edilizia ”) ha accolto il ricorso del Comune di SE, sostenendo che:

- “ dal tenore letterale delle disposizioni [del Protocollo di intesa stipulato fra i due Enti] emerge l’impegno del Comune di SE CO a sopportare interamente il peso insediativo del Piano di lottizzazione, gravante esclusivamente sulle infrastrutture urbanizzative esistenti nel proprio territorio, e, correlativamente, viene assunto dalle controparti l’obbligo di devolvere al detto Comune tutti i corrispettivi afferenti al contributo di costruzione ”;

- “ l’incontrovertibilità del dato letterale … non consente di operare alcun distinguo legato alle modalità di calcolo della somma dovuta a titolo di oneri di urbanizzazione, ma impone l’integrale trasferimento al Comune di SE CO di tutti gli importi riconducibili a tale istituto ”;

- oltretutto, il Comune di MO avrebbe “ applicato una tariffa non pertinente rispetto ad interventi che invece avrebbero richiesto, per ragioni di competenza territoriale, l’applicazione di importi molto più limitati ”;

- in sostanza, “ l’applicazione di tariffe differenti nei confronti del soggetto privato pagatore e del Comune di SE CO, creditore, ha consentito al Comune di MO di poter lucrare in maniera indebita la differenza tra l’importo riscosso e quello poi riversato, con ciò ponendosi in contrasto sia con quanto disposto dal Protocollo di intesa sia con i principi contrattuali in tema di sinallagmaticità e di causa contrattuale, non essendo previsto alcun impatto del Piano di lottizzazione sulle infrastrutture urbanizzative esistenti nel proprio territorio … Difatti, secondo la consolidata giurisprudenza, il contributo concessorio <<è strettamente connesso all’attività di trasformazione del territorio e, quindi, ove tale circostanza non si verifichi [anche in relazione a quello specifico territorio] , il relativo pagamento risulta privo della causa dell’originaria obbligazione di dare, cosicché l’importo versato va restituito>> (T.A.R. Sicilia, Catania, II, 27 gennaio 2017, n. 189; altresì, T.A.R. Lombardia, Milano II, 15 dicembre 2017, n. 2396) ”;

- “ non assume, infine, alcun rilievo la tesi sostenuta dalla difesa comunale nella parte finale della memoria depositata il 28 settembre 2017 (pag. 8), dove si afferma che il calcolo degli oneri avrebbe dovuto prendere a riferimento le tariffe vigenti (pari ad € 14,03) nel Comune di MO alla data di approvazione del Piano attuativo, ossia il 26 luglio 2006, trattandosi di motivazione postuma oltre che in contrasto con quanto stabilito dalla stessa determinazione impugnata ”.

Il T.a.r., in conclusione, ha stabilito che “ il Comune di MO debba riversare al Comune di SE CO la differenza dell’importo degli oneri di urbanizzazione già riscossi (pari ad € 28.560,55), oltre interessi legali dalla scadenza del termine fissato dal punto 2 dell’articolato del Protocollo di intesa fino al soddisfo, unitamente ai contributi che riscuoterà in futuro a tale titolo. Il calcolo degli oneri di urbanizzazione non ancora riscossi va effettuato applicando le tariffe vigenti nel Comune di SE CO alla data di rilascio del singolo permesso di costruire ”.

Il T.a.r., infine, ha posto a carico del Comune di MO l’onere delle spese del giudizio (liquidate in € 10.000,00 oltre accessori) e disposto il contestuale invio degli atti alla Procura della Repubblica di MO, “ affinché la stessa verifichi la sussistenza di profili di rilevanza penale in ordine alle modalità di calcolo degli oneri di urbanizzazione effettuato con l’applicazione di tariffe non pertinenti e manifestamente esorbitanti, senza giustificazione alcuna e da cui il Comune di MO avrebbe potuto trarre un ingiusto profitto ”.

4. Il Comune di MO ha proposto appello, sostenendo, in sintesi, che:

I - “ il Comune di SE, sulla base del valore dei parametri [degli oneri di urbanizzazione] allo stesso riferibili, mai avrebbe avuto diritto alla corresponsione della tariffa di € 45,10, determinata con riferimento ai parametri propri del Comune di MO … Per tale ragione il Comune di MO ha ritenuto equo corrispondere le tariffe in essere presso il comune di SE CO, in quanto tali, corrispondenti/coerenti ai parametri del Comune medesimo ”: il Comune di MO, in sostanza, avrebbe del tutto legittimamente trattenuto la differenza fra la propria (più alta) tariffa (€/mq 45,10) e quella (più bassa) vigente presso il Comune di SE (€/mq 16,11); a ben vedere, anzi, poiché “ la quantificazione degli oneri che il Comune di MO avrebbe dovuto riversare doveva essere riferita al momento in cui il piano attuativo è stato approvato e dunque al 26.7.2006 ”, allorché era pari a €/mq 14,03, “ la scelta di trasferire al Comune di SE CO la somma determinata tenuto conto della più elevata tariffa di tale ultimo Comune di € 16,11 risulta di maggior favore rispetto a quanto stabilito negli atti convenzionali, se integralmente ed adeguatamente valutati ”;

II – “ il metodo seguito dal Comune di MO per riversare gli oneri de quibus al Comune di SE risulta tanto dall’indirizzo operativo del 12 novembre 2012, quanto, dalla determinazione dirigenziale n° 1630 del 5 dicembre 2012 ”, sì che “ in primo grado, la difesa del Comune nulla ha aggiunto a quanto già esistente in atti ”;

III – la lettera del Protocollo di intesa sarebbe tutt’altro che “ incontrovertibile ” (come invece sostenuto dal T.a.r.), atteso che “ all’art. 2.2.2) della Convenzione del Piano di Lottizzazione di che trattasi, alla lettera a), si legge che le somme – rectius: la quantificazione delle somme - relative al contributo di costruzione per gli edifici che saranno realizzati in base al piano di lottizzazione devono essere individuate avendo come punto temporale di riferimento quello dell’approvazione e dell’intervenuta efficacia del Piano medesimo ”; similmente, il T.a.r. non avrebbe motivato le ragioni a fondamento dell’affermazione per cui la tariffa richiesta al privato “ non sarebbe pertinente ”; ancora, non sarebbero affatto state praticate “ tariffe differenti ”, posto che “ il Comune di MO ha applicato un’unica tariffa, quella vigente nel Comune di MO, e ha riversato al Comune di SE CO la somma corrispondente alla quantificazione degli oneri prevista in tale ultimo Comune ”;

IV – “ il Primo Giudice non deduce, né avrebbe potuto dedurre (mancando una domanda al riguardo) un obbligo di restituzione delle somme all’operatore economico che le ha versate ”;

V – “ il giudice di prime cure, andando ultra petita, si è pronunciato sul calcolo degli oneri di urbanizzazione non ancora riscossi ”.

Il Comune di SE CO si è costituito in resistenza, contestando funditus l’appello.

5. A seguito dell’accoglimento, con ordinanza n. 5697 del 27 giugno 2024, dell’opposizione formulata dal Comune di MO avverso il decreto di perenzione n. 20 dell’11 gennaio 2024, il ricorso è stato trattato ed introitato in decisione alla pubblica udienza del 19 dicembre 2024, in vista della quale le parti hanno prodotto memorie scritte.

Il ricorso non merita accoglimento.

5.1. Anzitutto, il Collegio osserva che il Comune di MO:

- non contesta l’affermazione del T.a.r., secondo cui non sarebbe previsto “ alcun impatto del Piano di lottizzazione sulle infrastrutture urbanizzative esistenti nel proprio territorio ”;

- non ha in radice alcun titolo per dolersi, in questa sede, della misura degli oneri da riversare al Comune di SE CO fissata con la determinazione dirigenziale impugnata ex adverso , di cui ora assume l’erroneità per eccesso: invero, l’originaria posizione processuale del Comune di MO è quella di parte resistente, come tale interessata a difendere il proprio atto amministrativo di cui terzi assumono l’illegittimità, costituendosi, a tale fine, in giudizio; in termini generali, del resto, l’Autorità pubblica che emana un atto, ove ne riconosca ex post l’illegittimità o l’inopportunità, dispone di rimedi unilaterali per porvi rimedio.

5.2. Ciò premesso, il Collegio ritiene che le censure svolte con l’atto di appello non trovano alcun fondamento nella documentazione agli atti ( recte , trovano in essi frontale smentita).

I rapporti dare-avere fra i due Enti locali in relazione al Piano di lottizzazione de quo sono interamente disciplinati dall’apposito Protocollo di intesa: ciò è confermato dalla medesima determinazione impugnata, nell’ incipit della quale è espressamente precisato che il Protocollo è “ volto a definire i rapporti conseguenti alla realizzazione del Piano di lottizzazione, poiché l’area oggetto del medesimo trovasi ai margini del Comune di MO ed è circondata sui tre lati dal territorio del Comune di SE CO ”.

Per quanto qui di interesse, nel Protocollo – fonte unica ed unitaria della disciplina pattizia stabilita di comune accordo fra i due Enti locali in subiecta materia – si stabilisce che:

- “ Il Comune di SE CO dichiara di aver preso esatta e completa cognizione del progetto di Piano di Lottizzazione presentato al Comune di MO … e di non avere obiezioni da sollevare in ordine a tale Piano e alla circostanza che tale piano gravi sulle infrastrutture urbanizzative esistenti nel Comune di SE [si menzionano, in particolare, gli impatti sulle seguenti infrastrutture del Comune di SE: viabilità stradale, impianti di fornitura idrica, servizi di smaltimento dei rifiuti, fognature, allacciamenti alla rete gas ed elettricità] ... Si impegna pertanto per quanto di competenza ad approvare il Piano di Lottizzazione e a fornire ai lottizzanti le opere e i servizi urbanizzativi necessari o utili alla lottizzazione e ai manufatti e alle attività previste nel Piano di Lottizzazione, e comunque ai manufatti e alle attività che saranno assentiti dal Comune di MO ”;

- “ Il Comune di MO, in relazione alla situazione dei luoghi e dell'impegno del Comune di SE a fornire ai lottizzanti le opere e i servizi urbanizzativi, si obbliga a devolvere al Comune di SE … le somme relative al contributo di costruzione, relative agli edifici che saranno realizzati in base al Piano di Lottizzazione (volta che questi sia approvato e diventi efficace) per la quota riferita agli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria … Questa somma verrà erogata entro 60 giorni dall'avvenuto pagamento di tale somma a seguito del rilascio del permesso di costruire agli aventi diritto ”.

Una lettura oggettiva del Protocollo, che ne valorizzi la lettera anche alla luce della sottesa ratio (di traslazione a favore del Comune di SE delle somme riscosse dal Comune di MO a titolo di oneri di urbanizzazione), porta a concludere che tutto quanto versato dal privato al Comune di MO a titolo di oneri di urbanizzazione primaria e secondaria in relazione all’intervento in parola deve essere riversato al Comune di SE: ciò, del resto, è conseguente al fatto che il Comune di SE è il solo gravato urbanisticamente dall’intervento (attesa la peculiare conformazione dei luoghi) e, pertanto, è il solo ad aver titolo al pagamento dei relativi oneri da parte del privato.

Per quanto qui di interesse, dunque, il Comune di MO non ha alcun titolo ad incamerare parte della somma versata dal privato a titolo di oneri di urbanizzazione: ostano a ciò sia la chiara lettera del Protocollo di intesa, sia, prima ancora, la conformazione dei luoghi, che fa gravare ogni esternalità urbanistica negativa sul Comune di SE.

La sentenza del T.a.r., dunque, merita condivisione, in quanto riveniente da una piana applicazione del (peraltro chiaro) dato letterale del Protocollo di intesa, a sua volta logico riflesso del peculiare contesto fattuale.

In proposito, peraltro, il Comune di MO non ha neppure in alcun modo precisato quali siano “ le urbanizzazioni che questa Amministrazione è tenuta a fornire in ragione della propria competenza territoriale ”, atte a giustificare l’incameramento del differenziale di € 28.460,55 disposto con la determinazione impugnata.

Il Comune odierno appellante non ha, poi, un oggettivo interesse a censurare la statuizione del T.a.r., secondo cui “ Il calcolo degli oneri di urbanizzazione non ancora riscossi va effettuato applicando la tariffe vigenti nel Comune di SE CO alla data di rilascio del singolo permesso di costruire ”: invero, a prescindere da ogni considerazione in ordine alla correttezza di tale decisum , una volta acclarato che il Comune di MO deve riversare al Comune di SE tutto quanto riscosso a titolo di oneri di urbanizzazione (e che, specularmente, non ha titolo a trattenere alcunché), la misura del relativo ammontare è oggettivamente irrilevante, trattandosi, in definitiva, di una mera partita di giro.

Sul punto, comunque, il Collegio rileva che non vi è stata ultra-petizione da parte del T.a.r., posto che in primo grado il Comune di SE aveva chiesto, inter alia , “ l’accertamento che il Comune di MO è tenuto a riversare al Comune di SE CO l’esatto importo che … sarà corrisposto … a titolo di … oneri di urbanizzazione primaria e secondaria ”: siffatta domanda può logicamente ritenersi estesa anche alla misura di tale “ esatto importo ”.

Infine, esula dal thema decidendum del presente giudizio ogni considerazione in ordine alla possibile natura indebita della corresponsione, da parte del soggetto attuatore, di somme ulteriori rispetto a quelle dovute, per oneri di urbanizzazione, secondo le tariffe in vigore nel Comune di SE CO al momento della presentazione della DIA del 2012, pari ad € 71.195,56 (profilo su cui, per vero, neppure il T.a.r. non si è pronunciato): difetta, infatti, una specifica istanza (in termini di domanda o di eccezione) del privato, oltretutto neppure costituitosi, benché, in base a quanto è possibile rilevare dal sistema informatico della Giustizia Amministrativa, ritualmente evocato in giudizio.

6. Le spese del grado, liquidate come in dispositivo, gravano sul soccombente Comune di MO, come da regola codicistica generale.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna il Comune di MO a rifondere al Comune di SE CO le spese del presente grado di giudizio, liquidate in complessivi € 5.000,00 (euro cinquemila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente FF

Luca Lamberti, Consigliere, Estensore

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Lamberti	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO