Pubblicato il 20/02/2026

N. 01390/2026REG.PROV.COLL.

N. 06368/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6368 del 2025, proposto in relazione alla procedura CIG B0D9D0C545 da
SE SE S.p.A. in proprio e quale mandataria Rti, Issitalia A. Barbato S.r.l. in proprio e quale mandante Rti, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Nicola Creuso, Stefania Lago, Andrea Manzi, Nicola De Zan, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Andrea Manzi in Roma, via Alberico II n. 33;

contro

Città OL di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Daniela Mauriello, Maurizio SS Marsico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

EU & MO Fm S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Claudio Guccione, Adriano Cavina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo di essi in Roma, via Po n. 22;
ME NI S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Fimmano' e Federico Dinelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Agerola, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Quarta) n. 03916/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di EU & MO Fm S.p.A., ME NI S.p.A. e Città OL di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026 il Cons. SS SA e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso dinanzi al TAR Campania veniva impugnata la determinazione in data 2 dicembre 2024 della Città metropolitana di Napoli, recante aggiudicazione in favore di EU & MO FM spa della convenzione quadro per l’affidamento dei servizi di pulizia, disinfestazione e sanificazione in favore degli enti che ricadono nel territorio provinciale di Napoli. Importo a base d’asta: 25 milioni di euro. Metodo di aggiudicazione: offerta economicamente più vantaggiosa. Durata della convenzione: 24 mesi. Esiti della gara (a seguito di verifica di anomalia): prima classificata EU & MO (d’ora in avanti EURO) con punti 95,5; seconda classificata SE SE (d’ora in avanti SE) con punti 91,17; terza classificata ME NI (d’ora in avanti ME) con punti 91,10.

2. Si tratta, in sintesi, di una convenzione quadro per i servizi di pulizia di tutte le amministrazioni che gravitano nella provincia di Napoli. Veniva proposto ricorso sia dalla seconda classificata SE, sia dalla terza classificata RO. Il TAR Campania decideva nel modo seguente:

2.1. Quanto al ricorso proposto dalla SE SE:

2.1.1. Accoglieva la censura riguardante l’impegno ad assumere giovani e donne in caso di personale aggiuntivo necessario per l’esecuzione dell’appalto. Ciò in quanto non bastava la sola dichiarazione formale, occorrendo altresì una dimostrazione in senso sostanziale circa l’effettività di tali assunzioni. In particolare, secondo il giudice di primo grado la aggiudicataria si sarebbe limitata ad “una mera dichiarazione formale di adesione agli obblighi, che non trova però corrispondenza nell’articolazione dell’offerta” . Ed ancora: “l’aggiudicataria ha assunto formalmente l’impegno, ma non l’ha supportato da adeguata documentazione esplicativa” ;

2.1.2. Accoglieva altresì la censura riguardante l’impiego di personale disabile (il cui impiego avrebbe comportato, per la prima classificata, un importante risparmio di costi del personale per via dei previsti contributi pubblici) in quanto non sarebbe stata data adeguata dimostrazione circa la effettiva capienza del relativo fondo ministeriale (con cui si alimenta e dunque si incentiva l’impiego di simili lavoratori). Inoltre non sarebbe stata dimostrata la sussistenza dei requisiti soggettivi ed oggettivi onde accedere al predetto fondo (tra questi requisiti, in particolare, quello relativo all’incremento netto dell’occupazione);

2.1.3. Rigettava invece la censura riguardante il lavoro supplementare, che pure avrebbe consentito alla prima classificata di ottenere importanti risparmi di spesa, in quanto le disposizioni legislative e contrattuali non prevedono un tetto percentuale massimo oltre il quale non sarebbe possibile ricorrere a tale modalità di organizzazione del lavoro. Tanto più che la gran parte di tali ore sarebbero destinate a coprire attività straordinarie e dunque eventuali;

2.2. Quanto al ricorso di ME NI, accoglieva la censura circa la certificazione di qualità ottenuta dalla seconda SE per il rispetto della parità di genere nei luoghi di lavoro. Ciò in quanto la società che aveva rilasciato la certificazione aveva a sua volta ottenuto l’accreditamento da ente non specificamente abilitato per simili attestazioni sulla parità di genere;

2.3. Il giudice di primo grado, in ogni caso, non annullava l’aggiudicazione in quanto il procedimento avrebbe dovuto riprendere dalla fase di anomalia per la rivalutazione circa la congruità dell’offerta ad opera della stazione appaltante e, in particolare, sul rispetto delle quote giovanili/femminili e sulla percentuale di disabili indicate da EURO nonché sul punteggio da assegnare alla certificazione sulla parità di genere di SE.

3. Veniva quindi proposto appello da SE SE (appello principale), EU & MO e ME NI (appelli incidentali autonomi). Più in particolare:

3.1. Quanto all’appello della SE, i motivi erano così articolati:

3.1.1. Erroneità nella parte in cui non sarebbe stato considerato che il certificato di parità di genere posseduto dalla SE era validamente spendibile, ai fini del punteggio aggiuntivo, in quanto non sarebbe stato necessario il riferimento alla prassi UNI PdR 125 all’interno dell’attestato di accreditamento a sua volta acquisito dall’organismo di valutazione della conformità (QS Quality accreditato presso ESYD, ente greco di accreditamento). Ad ogni modo il PC 29 aprile 2022, normativa che secondo il TAR prevede invece l’obbligo di tale richiamo all’interno dell’attestato di accreditamento, sarebbe in tal caso contrario alla normativa comunitaria di cui al regolamento CE n. 765 del 2008 il quale si pone l’obiettivo di evitare i c.d. “accreditamenti multipli” (si chiede, a tale riguardo, anche il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE);

3.1.2. Erroneità nella parte in cui non sarebbe stato considerato l’eccessivo ricorso al “lavoro supplementare” che, nella prospettiva della difesa di parte appellante, sarebbe da contenere nella misura massima del 25% delle ore annue complessivamente lavorate (EURO avrebbe invece previsto oltre il 43% delle ore da destinare a lavoro supplementare, come affermato alla pag. 25 dell’atto di appello principale);

3.1.3. Erroneità nella parte in cui è stato disposto non l’annullamento della aggiudicazione ma il riesame della valutazione di anomalia;

3.1.4. Venivano inoltre riproposti i seguenti motivi di ricorso non altrimenti esaminati dal giudice di primo grado:

3.1.4.1. Incongruità dell’offerta in quanto EURO “avrebbe dovuto computare e “spesare” molte meno ore di lavoro da parte di disabili … dei quali fa un uso abnorme per conteggiarne gli (eventuali) notevoli incentivi” (pag. 36 atto di appello principale);

3.1.4.2. Mancata considerazione, all’interno del costo complessivo dell’offerta di EURO, circa “il massiccio impiego di soggetti disabili”, e ciò proprio in ragione dei “maggiori costi che l’impiego di personale disabile determina in capo all’azienda” (pag. 37 atto di appello principale);

3.1.4.3. “Computo in misura immotivatamente ed eccessivamente ridotta dei lavoratori da riassorbire in base alla clausola sociale” (pag. 39 atto di appello principale);

3.1.4.4. Omessa considerazione del fatto che l’incentivo per la categoria delle donne vittime di violenza (DVV) poteva essere considerato per 24 e non per 36 mesi.

3.2. Quanto all’appello di EU&MO, i motivi erano invece così articolati:

3.2.1. Erroneità nella parte in cui la sentenza ha ritenuto non sufficiente la dimostrazione circa il rispetto delle quote giovanili e femminili, entrambi pari al 30% delle nuove assunzioni eventualmente disposte in forza delle varie commesse da aggiudicare in esecuzione della convenzione quadro di cui si discute in questa sede;

3.2.2. Erroneità nella parte in cui il giudice di primo grado ha ritenuto non adeguatamente giustificata, in sede di giudizio di anomalia, la capienza del fondo ministeriale deputato alle assunzioni di lavoratori disabili.

3.3. L’appello di ME NI era dal canto suo così articolato:

3.3.1. Erroneità della sentenza nella parte in cui non ha disposto l’esclusione diretta di EU, in luogo della rinnovazione del giudizio di anomalia, e tanto a cagione della insostenibilità dell’offerta di EU stessa con riguardo ai lavoratori disabili;

3.3.2. Erroneità della sentenza nella parte in cui non ha ritenuto illegittima la valutazione della stazione appaltante anche per gli aspetti legati al notevole impiego, da parte di EU, di “lavoro supplementare”.

4. Resistevano a viario titolo contri gli appelli sopra sintetizzati la Città OL di Napoli nonché i tre operatori economici sopra indicati (SE, EU&MO e ME).

5. Alla pubblica udienza del 13 gennaio 2026, le parti rassegnavano le proprie rispettive conclusioni ed i ricorsi in appello sopra indicati passavano tutti in decisione.

6. Tutto ciò premesso si affronta innanzitutto, per ragioni di propedeuticità, l’appello incidentale di EU&MO. Al riguardo si osserva che:

6.1. Si rivela fondata la censura riguardante la dichiarazione di impegno sulle quote giovanili e femminili (impegno assunto in caso di nuove eventuali future assunzioni da disporre in occasione dei vari contratti esecutivi della convenzione quadro). Più in particolare:

6.1.1. L’art. 102, comma 2, del decreto legislativo n. 36 del 2023 (d’ora in avanti: codice dei contratti), prevede in effetti una “verifica di attendibilità” degli impegni assunti dall’aggiudicatario con riferimento alle “pari opportunità generazionali, di genere e di inclusione lavorativa per le persone con disabilità o svantaggiate” ;

6.1.2. Per quanto riguarda le quote giovanili e femminili (da garantire nel caso di specie in misura pari al 30% delle nuove eventuali assunzioni) il calcolo deve tuttavia essere effettuato sulle “unità di personale” da assumere e non sul “monte orario” da aggiungere ;

6.1.3. Ciò è in qualche misura ricavabile da una attenta lettura dell’art. 9, par. 2, del disciplinare di gara, il quale prevede proprio che: “le misure orientate a garantire le pari opportunità generazionali, di genere … devono intendersi da applicare alla sola quota di personale eventualmente assunta nel corso del contratto” , laddove per “quota di personale” ci si deve inequivocabilmente riferire ai lavoratori (intesi come persone fisiche) da ingaggiare in conseguenza delle nuove commesse derivanti dalla aggiudicazione della convenzione quadro e non alla quantità oraria (che poi andrebbe tradotta in unità di personale mediante criteri di calcolo tutt’altro che chiari ed obiettivi) da sommare per effetto dei nuovi ed ulteriori servizi;

6.1.4. Si veda in tal senso anche l’Interpello n. 17/2015 del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali in cui si affermava che: “la determinazione del 30% dei soggetti svantaggiati vada effettuata per “teste” e non in base alle ore effettivamente svolte dai lavoratori stessi” ;

6.1.5. Del resto, il calcolo sulle ore svolte può ben risultare alterato dal diverso impegno e dal differente utilizzo con cui si fa ricorso ai singoli lavoratori i quali hanno tutti un proprio orario che può ragionevolmente variare in funzione sia del contratto, che può essere a tempo pieno o a tempo parziale, sia della volontà di ciascun lavoratore (si pensi alle quote di lavoro supplementare e a quelle di lavoro straordinario che dipendono, ovviamente, dalle scelte personali dei singoli individui);

6.1.6. Non può quindi essere condivisa, sul punto, la sentenza di primo grado la quale ha accolto la tesi della parte ricorrente (SE) che dalla pag. 4 alla pag. 12 del ricorso introduttivo di primo grado ha incentrato la propria difesa unicamente su calcoli basati sul monte orario e giammai sulle unità di personale da impiegare per effetto dei contratti esecutivi della convenzione. Il tutto senza mai offrire il benché minimo principio di prova, ai sensi dell’art. 2697 c.c., circa il mancato raggiungimento di tale quota (30% per giovani e 30% per donne) con esclusivo riferimento alle unità di personale e quindi ai lavoratori/persone fisiche da assumere in aggiunta (ossia alle “teste” e non alle “ore”);

6.1.7. Ne deriva da quanto detto l’accoglimento dello specifico motivo di appello incidentale autonomo.

6.2. Si rivela altrettanto fondata, poi, la censura riguardante il lavoro disabile cui la prima classificata farebbe ricorso con notevoli sgravi in termini economici. La sentenza di primo grado ritiene che, in sede di giudizio di congruità dell’offerta, non sarebbe stata data adeguata dimostrazione circa la capienza del relativo fondo ministeriale. Osserva al riguardo il collegio che:

6.2.1. L’art. 110, comma 5, del codice dei contratti, prevede che in sede di giudizio di anomalia l’operatore economico fornisca adeguate giustificazioni sul livello dei costi prospettati in sede di offerta;

6.2.2. Allo stesso tempo, il codice dei contratti prevede attraverso plurime disposizioni (art. 57, art. art. 61, art. 102 nonché Allegato II.3 del codice) un chiaro favor normativo per quelle imprese che, nel partecipare ai pubblici appalti, decidono di assumere persone disabili all’interno del proprio organico;

6.2.3. Fatte queste premesse la società EURO aveva chiaramente dimostrato, al momento del giudizio di anomalia (6 agosto 2024), che il relativo fondo ministeriale (con cui alimentare e sostenere l’impiego di personale disabile da parte di operatori economici privati) era sicuramente capiente;

6.2.4. Il giudice di primo grado, aderendo alla tesi della ricorrente SE, ha invece ritenuto che tale dimostrazione di capienza avrebbe dovuto riferirsi all’intera durata della convenzione. Una tale dimostrazione non era stata tuttavia fornita dalla prima classificata EURO;

6.2.5. Occorre a questo punto stabilire se la valutazione o meglio la giustificazione dell’aggiudicatario, circa la capienza di un simile fondo ministeriale, debba essere prospettica o istantanea e, al contempo, se debba essere effettuata in termini potenziali oppure effettivi e concreti;

6.2.6. Ebbene, se da un lato la visione da offrire dovrebbe sicuramente essere prospettica ossia relativa alla intera durata del contratto (e ciò allo scopo di fornire una idea seria e duratura e non semplicemente estemporanea di sostenibilità finanziaria dell’offerta), dall’altro lato si ritiene che una prospettazione espressa anche in termini di effettività possa risultare eccessiva e quindi svuotare di significato il favor normativo sopra descritto circa l’impiego di lavoratori disabili;

6.2.7. In altre parole una dimostrazione di questo genere, protesa come detto a dimostrare in concreto la disponibilità finanziaria di un fondo ministeriale per tutta la durata della commessa (fondo da cui attingono come è ovvio anche altre imprese private del tutto estranee al perimetro dell’appalto da eseguire) e per una durata non indifferente come nel caso di specie (circa tre anni) si tradurrebbe, in sostanza, in una probatio diabolica ossia in una dimostrazione pressoché impossibile da fornire per mano di qualsivoglia operatore;

6.2.8. Del resto, la stessa giurisprudenza di questo Consiglio di Sato ha avuto modo di affermare che: “la valutazione di anomalia, avendo intrinsecamente carattere prospettico (dovendo basarsi sulla considerazione dei costi che l’impresa presumibilmente sosterrà nell’esecuzione della commessa), deve svolgersi secondo parametri (non di certezza, ma) di ragionevole prevedibilità: ne consegue che la stessa potrà ritenersi inficiata nella sua attendibilità solo quando risulti che la stazione appaltante (e, prima ancora, l’impresa interessata), nel ritenere la congruità dell’offerta scrutinata, ha fatto affidamento su elementi del tutto arbitrari, perché sganciati da ogni margine di prevedibile accadimento” (Cons. Stato, sez. III, 10 febbraio 2023, n. 1480);

6.2.9. In siffatta direzione la difesa di parte appellante (cfr. prospetto alla pag. 4 della memoria in data 2 gennaio 2026) ha puntualmente documentato che: a) il suddetto fondo ministeriale ha natura strutturale ed è stato finanziato sino a tutto il 2035; b) sino a questo momento, tutte le domande di finanziamento per l’impiego di lavoratori disabili sono state soddisfatte; c) in base al criterio della “spesa storica”, il fondo non è mai andato in disavanzo e residuano anzi, ogni anno, risorse che poi vengono iscritte per l’anno successivo; d) tali circostanze non hanno mai formato oggetto di specifica contestazione ad opera delle difese di SE, ME e Città OL di Napoli;

6.2.10. Ebbene, alla luce di quanto evidenziato ai due punti che precedono è dunque agevole osservare che: a) la capienza del fondo ministeriale, anche per i prossimi tre anni, è stata dimostrata mediante criteri di “ragionevole prevedibilità”; b) gli elementi a tal fine forniti dall’appellante EURO non si rivelano arbitrari o sganciati da ogni “prevedibile accadimento” ma, al contrario, si rivelano essere stati adeguatamente descritti sulla base di criteri di probabile verificazione; c) la “prognosi di capienza” risulta pertanto essere stata adeguatamente giustificata ai sensi dell’art. 110, comma 5, del codice dei contratti;

6.2.11. Quanto infine alle condizioni onde accedere al fondo (ai sensi della circolare INPS n. 99 del 2016) le difese delle parti ricorrenti in primo grado (ME e SE) non hanno fornito adeguata dimostrazione circa la assenza dei prescritti requisiti soggettivi ed oggettivi di accesso al fondo stesso, primo tra tutti il dato dell’incremento netto occupazionale (elemento questo che, in base all’ id quod plerumque accidit , la difesa di EURO ha invece ritenuto di presumere, in modo piuttosto ragionevole, dal sicuro aumento delle occasioni di lavoro conseguenti alla aggiudicazione della convenzione in esame);

6.2.12. Alla luce di tutte le considerazioni sopra svolte, anche il secondo motivo dell’appello incidentale di EURO deve pertanto essere accolto;

6.3. In conclusione, l’appello incidentale autonomo di EURO è fondato e deve essere accolto, con conseguente conferma della aggiudicazione a suo tempo disposta nei suoi stessi confronti.

7. Quanto all’appello principale di SE SE osserva invece il collegio che:

7.1. Sul primo motivo (spendibilità, ai fini del punteggio di 1,5, della certificazione di qualità della parità di genere) se da un lato viene meno l’interesse in capo a SE a cagione dell’accoglimento dell’appello incidentale di EU, dall’altro lato permane invece l’interesse in capo a ME che, in caso di conferma della sentenza di primo grado sul punto specifico, potrebbe vedersi in questo modo acclarata la seconda posizione in graduatoria e quindi una favorevole collocazione in caso di eventuali scorrimenti. Nel merito ritiene il collegio che la sentenza debba trovare conferma in quanto il certificato ottenuto dalla SE non risulta in effetti valido poiché rilasciato da società di certificazione a sua volta accreditata presso ente (di accreditamento) che non è abilitato ai sensi del PC 29 aprile 2022 (il quale prescrive proprio che gli enti di accreditamento dei soggetti che rilasciano certificazioni di qualità sulla parità di genere debbano essere abilitati in conformità alla norma ISO 17021 ed anche specificamente per la prassi UNI PDR 125 sulle pari opportunità). Tale valutazione di infondatezza nel merito consente, tra l’altro, di non dover affrontare la pur articolata eccezione di inammissibilità del motivo di appello di SE, sollevata dalla difesa di ME, per omessa impugnativa incidentale del PC 29 aprile 2022. Osserva in particolare il collegio che:

7.1.1. La difesa di SE lamenta che non vi sarebbe una base normativa che giustifichi il doppio accreditamento (pag. 3 della memoria in data 2 gennaio 2026): quello generale ai sensi della norma ISO 17021 e quello specifico ai sensi della citata prassi UNI PDR 125. Si condividono in tal senso le conclusioni del giudice di primo grado che, per maggiore comodità espositiva, qui di seguito si riportano per quanto di specifico interesse: “In merito alla spendibilità della certificazione predetta … l’art. 108, comma 7, penultimo periodo, del D.Lgs. n. 36 del 2023, prevede che "al fine di promuovere la parità di genere, le stazioni appaltanti prevedono, nei bandi di gara, negli avvisi e negli inviti, il maggior punteggio da attribuire alle imprese per l'adozione di politiche tese al raggiungimento della parità di genere comprovata dal possesso della certificazione della parità di genere di cui all'articolo 46-bis del codice delle pari opportunità tra uomo e donna, di cui al D.Lgs. 11 aprile 2006, n. 198” . Dal canto suo: “La cd. “certificazione della parità di genere” è stata istituita, nell’ordinamento italiano, con l’art. 46-bis del D. Lgs. 11 aprile 2006, n. 198 “Codice delle pari opportunità tra uomo e donna”, che demanda a uno o più decreti attuativi il compito di fissare parametri minimi e modalità di rilascio. Con il d.P.C.M. 29 aprile 2022 “Parametri per il conseguimento della certificazione della parità di genere alle imprese”, è stata adottata la disciplina attuativa e, per quel che rileva in questa sede, l’art. 2, comma 2, di tale decreto prevede che “il certificato di accreditamento degli organismi che certificano la parità di genere deve essere rilasciato in conformità alla norma UNI CEI EN ISO/IEC 17021-1 specificamente per la UNI/PdR 125:2022” . Ne deriva da quanto detto che: “Secondo un modello diffuso nella normazione delle certificazioni rilasciate da enti accreditati, anche con riguardo a tale specifica certificazione, la disciplina nazionale di riferimento prevede pertanto un doppio livello: che l’organismo che rilascia la UNI/PdR125:2022 deve essere accreditato in conformità alla norma UNI CEI EN ISO/IEC 17021-1 (accreditamento “obbligatorio”) e che quell’accreditamento deve indicare espressamente l’ambito specifico “UNI/PdR 125:2022” (accreditamento “specifico”)” . A tale ultimo riguardo, l’accreditamento specifico in materia di pari opportunità trova quindi la sua radice normativa nel combinato disposto di art. 108 del codice dei contratti che richiama, sul punto della certificazione sulla parità di genere, il codice delle pari opportunità il cui art. 46-bis prevede che i relativi requisiti siano stabiliti con PC (decreto poi effettivamente adottato in data 29 aprile 2022);

7.1.2. Ancora la difesa di SE evidenzia che la UNI PdR 125 non sarebbe una norma ma soltanto una prassi (pag. 7 memoria in data 2 gennaio 2026). Tale prassi, osserva il collegio, è stata tuttavia “normativizzata” attraverso il combinato disposto di PC 29 aprile 2022 la cui emanazione è stata prevista, a sua volta, dal codice della pari opportunità e, ancor prima, dal codice dei contratti;

7.1.3. Sulla base della descritta normativa sussiste quindi, come correttamente evidenziato dal giudice di primo grado, un doppio livello di accreditamento costituito in estrema sintesi da: a) un accreditamento di carattere più generale (ISO 17021) che racchiude requisiti di base (la “cornice generale”, come puntualmente evidenziato dalla difesa di ME) che debbono comunque essere posseduti dagli organismi di certificazione della conformità e che riguardano, in buona sostanza, il grado di trasparenza, competenza e imparzialità attraverso cui tali organismi debbono operare; b) un accreditamento più specifico che può variamente riguardare la gestione ambientale, la sicurezza sui luoghi di lavoro, la gestione energetica o, come nel caso di specie, le pari opportunità (UNI PdR 125) ossia ambiti di accreditamento relativi a specifici settori o sistemi di gestione. Nel caso di specie, SE ha ottenuto la certificazione di qualità da un organismo di certificazione (QS) che è dotato del primo livello di accreditamento (requisiti di base ISO 17021) ma non anche del secondo livello più specifico riguardante, in particolare, l’ambito di accreditamento in tema di parità di genere (UNI PdR 125);

7.1.4. Ancora la difesa di SE osserva che il disciplinare di gara avrebbe unicamente previsto, quale ambito di accreditamento dell’ente di certificazione, la ISO 17021 ma, a ben vedere, l’art. 18 della richiamata legge di gara prevede, ai fini della assegnazione del predetto punteggio, il “Possesso della Certificazione del sistema di gestione per la parità di genere all'interno delle organizzazioni conforme alla prassi UNI/PdR 125:2022 rilasciata da organismi il cui certificato di accreditamento sia stato rilasciato in conformità alla norma UNI CEI EN ISO/IEC 17021-1”. Ed inoltre che: “le certificazioni devono essere rilasciate da un Ente di certificazione accreditato ACCREDIA o da un altro ente firmatario degli accordi di mutuo riconoscimento nel settore specifico”. Ebbene, il riferimento espresso alla “prassi UNI/PdR 125:2022” nonché al “settore specifico” in cui debbono essere accreditati gli organismi di certificazione deve essere letto, in uno con il PC 29 aprile 2022 ed in ossequio al principio di conservazione degli atti giuridici, per una lettura conforme a quanto previsto dal codice dei contratti e delle norme ad esso collegate (codice delle pari opportunità e PC di attuazione) in base ai quali, come si è già visto, sussiste un doppio livello di accreditamento di base (ISO 17021) ed uno più specifico (UNI PdR 125, in tema per l’appunto di parità di genere);

7.1.5. In questa stessa direzione neppure sussiste il paventato contrasto con la normativa eurounitaria dal momento che:

a) ai sensi dell’art. 2, punto 10), del regolamento CE n. 765 del 2008, per “accreditamento” si intende ogni “attestazione da parte di un organismo nazionale di accreditamento che certifica che un determinato organismo di valutazione della conformità soddisfa i criteri stabiliti da norme armonizzate e, ove appropriato, ogni altro requisito supplementare, compresi quelli definiti nei rilevanti programmi settoriali, per svolgere una specifica attività di valutazione della conformità” . Dunque gli organismi di certificazione (nel caso di specie QS Quality) debbono essere accreditati non solo per requisiti di base o generali ma anche per requisiti “supplementari” ossia relativi a una “specifica attività”. In siffatta direzione, l’accreditamento può e deve essere anche specifico purché appropriato (nel caso di specie: la prassi UNI PdR 125 in tema di parità di genere);

b) del resto, anche il successivo punto 12) della medesima disposizione comunitaria afferma che la “valutazione della conformità” consiste nella “procedura atta a dimostrare se le prescrizioni specifiche relative a … un sistema … siano state rispettate” . Il riferimento ai singoli sistemi sta quindi a significare che le rispettive valutazioni di qualità debbono garantire il rispetto di specifici “schemi di certificazione” (sempre nel caso di specie, quello relativo alle parità di genere);

c) l’art. 8, punto 5), prevede che gli organismi nazionali di accreditamento “individuano le attività di valutazione della conformità per le quali sono competenti a effettuare l’accreditamento, rinviando, se del caso, alle pertinenti legislazioni e norme comunitarie o nazionali” . Con ciò si vuole dire che il perimetro di competenza degli enti nazionali di accreditamento è segnato da norme non solo comunitarie ma anche “nazionali”, purché appropriate e pertinenti (nel caso di specie, il combinato disposto del PC 29 aprile 2022 e del codice delle pari opportunità nonché del codice dei contratti pubblici);

d) in questa stessa direzione, il considerando 20) prevede sì, in via generale, l’obiettivo di evitare “accreditamenti multipli” ma, allo stesso tempo, ammette altresì l’ipotesi secondo cui “è necessario che gli organismi di valutazione della conformità possano chiedere l’accreditamento in un altro Stato membro qualora nel proprio Stato membro … l’organismo nazionale di accreditamento non abbia le competenze per fornire i servizi di accreditamento richiesti” . Con ciò si vuole dire che nel caso di specie QS Quality, ove avesse inteso rilasciare un certificato di qualità sulla parità di genere valido per partecipare ad un appalto nell’ordinamento italiano, avrebbe dovuto richiedere uno specifico accreditamento, in tal senso, all’ente nazionale italiano ossia ACCREDIA;

e) entro questi stessi termini non sussiste pertanto alcun contrasto con la normativa di matrice eurounitaria. Di qui la insussistenza dei presupposti onde soddisfare la richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE;

7.1.6. Si condividono pienamente, pertanto, le considerazioni del giudice di primo grado secondo cui: “SE SE … non è in possesso di una certificazione di qualità che risponda ai requisiti sopra indicati, poiché la certificazione non è stata rilasciata da un ente accreditato per “il settore specifico” ossia per l’ambito di competenza delineato dalla UNI/PdR 125:2022” . Più in particolare: “l’organismo certificatore QS Quality Services è sì accreditato da un ente firmatario di accordi di mutuo riconoscimento (l’Hellenic Accreditation System …), ma tra i settori di accreditamento non compare quello del sistema di gestione per la parità di genere UNI/PdR 125:2022 in questione” . Pertanto: “Proprio per quanto osservato, non può essere considerato valido il certificato di accreditamento che richiami le norme EN ISO/IEC 17021:2015” . Ed infatti: “La norma internazionale (ISO) recepita a livello europeo (EN) 17021:2015, disciplina in generale i requisiti per gli organismi di certificazione, uniformi nei diversi sistemi di gestione, individuando i presupposti per le attività di audit e certificazione delle organizzazioni finali (cd. accreditamento “obbligatorio”); ma, come riferito, l’ente di certificazione, oltre che essere accreditato secondo tale normazione generale citata, deve essere abilitato, con il sistema di accreditamento, anche per il settore specifico richiesto, ossia, nel caso di specie, per la UNI/PdR 125:2022, condizione che non emerge dalla documentazione in atti” ;

7.1.7. In conclusione, il primo motivo dell’appello principale di SE SE è infondato e deve essere rigettato.

7.2. Per via del rigetto del primo motivo la SE, nella nuova classifica di gara, si colloca senz’altro alle spalle di ME: di qui la carenza di interesse a coltivare il secondo motivo di appello nonché tutti gli altri motivi riproposti ex art. 101, comma 2, c.p.a. Cionondimeno i suddetti motivi sarebbero comunque risultati infondati per le ragioni di seguito indicate:

7.2.1. Quanto alla percentuale di “lavoro supplementare”:

a) la difesa di SE lamenta che EURO farebbe ricorso, a tale specifico modalità di lavoro, ad una percentuale nettamente superiore al 25% del monte orario;

b) il limite del 25% massimo, osserva il collegio, è previsto dall’art. 6, comma 2, del decreto legislativo n. 81 del 2015 soltanto nell’ipotesi in cui il “lavoro supplementare” non sia disciplinato dal pertinente contratto collettivo;

c) nel caso di specie esiste invece il CCNL Multiservizi (di qui la non applicazione del richiamato decreto legislativo n. 81 del 2015) il quale a sua volta prevede, all’art. 33 (dedicato per l’appunto al lavoro a tempo parziale), che: “Il lavoro supplementare è quello corrispondente alle prestazioni lavorative svolte oltre l'orario di lavoro concordato tra le parti nel contratto individuale ed entro il limite del tempo pieno” . Ed ancora che: “è consentito lo svolgimento di lavoro supplementare fino al raggiungimento dell'orario a tempo pieno giornaliero e/o settimanale” ;

d) in siffatta direzione, questa stessa sezione (sentenza n. 4144 del 24 aprile 2023) ha avuto modo di affermare che: “il lavoro supplementare è una modalità di organizzazione del lavoro (volta a consentire un legittimo risparmio di spesa) perfettamente compatibile, ai sensi della vigente contrattazione collettiva di settore, con l’assolvimento delle esigenze aziendali sottese alla tipologia di appalto per cui è causa” (tale modalità sarebbe addirittura “gradita” ai lavoratori per il beneficio economico che se ne ricava). Ed ancora: “Proprio in quanto modalità (ordinaria) di organizzazione del lavoro, diversamente da quanto sostiene l’appellante, il lavoro supplementare può essere utilizzato anche per eseguire “prestazioni ordinarie” di servizio” . Infine, pur affermando che “sia contenuto in una percentuale limitata” (percentuale comunque mai indicata) si evidenzia che “non risulta indicata nei suddetti approdi una soglia rigidamente predeterminata al di sopra della quale si debba ritenere non consentita tale modalità di impiego” ;

e) alla luce di quanto sopra riportato, le ore supplementari possono essere quindi richieste solo ai lavoratori a tempo parziale ed “entro il limite del tempo pieno”. La valutazione della misura delle ore supplementari è in altre parole collegata ad elementi ben precisi ossia il numero di lavoratori a tempo determinato, le ore previste dai loro contratti ed il massimo di ore supplementari che possono effettuare;

f) poiché tali elementi (si ripete: numero di lavoratori a tempo determinato, ore previste dai loro contratti e massimo di ore supplementari effettuabili) non sono stati evidenziati e forniti dalla difesa di parte appellante (sia nel primo, sia nel secondo grado di giudizio), va da sé che il motivo non potrebbe pertanto essere accolto;

g) ciò senza omettere di considerare che, mentre per le prestazioni ordinarie l’aliquota di lavoro supplementare era pari al 25% del monte orario, le ore di straordinario costituiscono ipotesi del tutto eventuali e dunque non altrimenti prevedibili;

h) di qui la correttezza, in ogni caso, della valutazione operata dal giudice di primo grado;

7.2.2. Con il primo dei motivi riproposti si lamenta la incongruità dell’offerta in quanto EURO “avrebbe dovuto computare e “spesare” molte meno ore di lavoro da parte di disabili … dei quali fa un uso abnorme per conteggiarne gli (eventuali) notevoli incentivi” (pag. 36 atto di appello principale). Il motivo non ha pregio in considerazione dell’accoglimento, sul punto specifico (ragionevolezza circa l’impiego dei lavoratori disabili), del secondo motivo dell’appello incidentale di EURO;

7.2.3. Si lamenta altresì la mancata considerazione, all’interno del costo complessivo dell’offerta di EURO, circa “il massiccio impiego di soggetti disabili”, e ciò proprio in ragione dei “maggiori costi che l’impiego di personale disabile determina in capo all’azienda” (pag. 37 atto di appello principale). Il motivo è generico in quanto non fornisce la benché minima quantificazione di tale ulteriore costo;

7.2.4. Si evidenzia inoltre il “Computo in misura immotivatamente ed eccessivamente ridotta dei lavoratori da riassorbire in base alla clausola sociale” (pag. 39 atto di appello principale). Il motivo è infondato in quanto il numero dei lavoratori aderenti non è preventivabile e quindi quantificabile;

7.2.5. Infine si lamenta la omessa considerazione del fatto che l’incentivo per la categoria delle donne vittime di violenza (DVV) poteva essere considerato per 24 e non per 36 mesi. Il motivo è generico in quanto non risulta altrimenti spiegato il criterio e la procedura onde giungere al maggior costo pari ad oltre 85 mila euro (cfr. pag. 41 atto di appello introduttivo);

7.3. In conclusione, l’appello principale di SE SE deve essere rigettato, anche con riguardo ai motivi riproposti (peraltro inammissibili per le ragioni sopra evidenziate). Va invece ritenuto superato il terzo motivo di appello, con cui si impugnava la sentenza di primo grado anche nella parte in cui non aveva disposto l’annullamento della aggiudicazione in favore di EURO, e ciò dal momento che per le ragioni sopra indicate (si veda anche il punto 6 con cui si accoglie l’appello incidentale autonomo di EURO) tale aggiudicazione del 2 dicembre 2024 deve invece essere confermata alla luce di tutte le considerazioni sinora svolte.

8. Quanto all’appello incidentale di ME, in disparte ogni considerazione circa il fatto che lo stesso si incentra su impiego di lavoratori disabili e lavoro supplementare (censure già risolte in favore di EU&MO), si evidenzia comunque la chiara tardività di tale atto in quanto notificato in data 29 settembre 2025, laddove il termine trimestrale scadeva il 22 settembre 2025 (sentenza non notificata depositata in data 22 maggio 2025). E tanto in considerazione della sua natura autonoma e non dipendente dal momento che si intende far valere, in ogni caso, l’esclusione di EU&MO. In altre parole, con l’eventuale accoglimento dell’impugnazione incidentale di ME, quest’ultima otterrebbe una utilità maggiore (esclusione EURO da gara) rispetto a quella conseguita dalla sentenza di primo grado (la quale disponeva non l’annullamento della aggiudicazione e tanto meno l’esclusione di EURO ma soltanto la rinnovazione del procedimento di anomalia, quindi senza escludere una nuova aggiudicazione in favore della stessa EURO). Ad ogni buon conto, anche a voler ritenere tale appello di RO alla stregua di appello incidentale subordinato o dipendente, lo stesso sarebbe comunque tardivo in quanto il termine di 30 giorni (termine dimidiato ai sensi dell’art. 119, comma 2, c.p.a.) dovrebbe a questo punto decorrere dalla notifica dell’appello principale di SE (notifica avvenuta il 29 luglio 2025, laddove l’appello incidentale di ME risale al 29 settembre 2025, quindi con un giorno di ritardo anche considerando la sospensione del periodo feriale). E ciò dal momento che l’art. 96, comma 5, c.p.a., prevede che: “L’impugnazione incidentale di cui all’articolo 334 del codice di procedura civile deve essere proposta dalla parte entro sessanta giorni dalla data in cui si è perfezionata nei suoi confronti la notificazione dell’impugnazione principale” . Del resto, è la stessa sentenza invocata dalla difesa di ME ad affermare che: “l’impugnazione incidentale di cui all’art. 334 c.p.c. può essere proposta dalla parte in via subordinata all’accoglimento di quella principale” (Cons. Stato, sez. V, 21 luglio 2025, n. 6394). Da quanto detto consegue, in ogni caso, la tardività dell’appello incidentale di ME.

9. Quanto infine alle plurime eccezioni di inammissibilità sollevate dalla difesa della Città OL di Napoli (si vedano le memorie difensive rispettivamente in data 21 agosto 2025 e 22 dicembre 2025 nonché 29 dicembre 2025) osserva il collegio che:

9.1. La stazione appaltante, secondo quanto riportato dalla sua stessa difesa, in seguito alla sentenza del TAR Campania ha riaperto il giudizio di anomalia e in esito al medesimo ha disposto, con determinazione in data 30 luglio 2025: a) la decurtazione di 1,5 punti nei confronti di SE che dunque non risulta più seconda classificata; b) l’esclusione dalla gara di EURO per omessa dimostrazione circa la capienza del fondo disabili; c) la conseguente aggiudicazione della gara, previo controllo dei requisiti, in favore di ME;

9.2. In conseguenza di tale nuovo assetto (determinato in stretta esecuzione della sentenza di primo grado) la difesa della stazione appaltante ha dunque proposto l’inammissibilità dell’appello principale di SE e dell’appello incidentale di EURO, atteso che i suddetti appellanti non avrebbero più interesse a coltivare le rispettive impugnazioni;

9.3. L’eccezione non può trovare ingresso atteso che, per effetto delle statuizioni di cui alla presente decisione, e in particolare di quelle con cui si accoglie l’appello incidentale di EURO, le nuove statuizioni di cui alla ridetta determinazione n. 6902 del 30 luglio 2025 debbono essere ritenute ormai caducate;

9.4. Ciò in applicazione di quel dato orientamento secondo cui: “in via di principio e per consolidato intendimento, a fronte di una nuova aggiudicazione disposta a seguito della pronuncia di primo grado non sospesa e in testuale esecuzione di quest'ultima, il canone del c.d. effetto espansivo esterno della riforma della sentenza appellata (… posto in tema di impugnazioni, dall'art. 336, comma 2, cod. proc. civ., secondo il quale "la riforma o la cassazione estende i suoi effetti ai provvedimenti e agli atti dipendenti dalla sentenza riformata o cassata" e pacificamente applicabile al processo amministrativo, in virtù del rinvio esterno di cui all'art. 39 cod. proc. amm.) importa che l'accoglimento dell'appello implichi l'automatica caducazione della aggiudicazione medio tempore disposta in esecuzione della sentenza esecutiva del giudice di prime cure (da ultimo, in termini, Cons. Stato, sez. V, 15 dicembre 2021, n. 8358; Id., sez. V, 25 marzo 2021, n. 2527; Id., sez. VI, 13 ottobre 2021, n. 6891)” [così, ex multis : Cons. Stato, sez. V, 21 gennaio 2022, n. 380];

9.5. Entro questi termini l’eccezione di inammissibilità dell’appello principale di SE e di quello incidentale di EURO (affrontati solo in questa fase della sentenza per ovvie ragioni di logica propedeuticità) deve dunque essere rigettata.

10. In conclusione: a) va rigettato l’appello principale di SE SE; b) va accolto l’appello incidentale di EU & MO; c) va dichiarato irricevibile l’appello incidentale di ME NI. Per l’effetto, in parziale riforma della gravata sentenza, va rigettato il ricorso di primo grado di SE SE e in parte qua di ME NI (il cui motivo di ricorso relativo alla certificazione sulla parità di genere va invece ritenuto fondato, per le ragioni sopra evidenziate, con conseguente collocamento della stessa ME nella seconda posizione della graduatoria finale), e tanto con conseguente conferma della aggiudicazione disposta, con determinazione in data 2 dicembre 2024, in favore di EU & MO. Vanno di conseguenza ritenuti caducati ai sensi dell’art. 336, secondo comma, c.p.c., tutti i provvedimenti adottati in seguito alla sentenza di primo grado qui oggetto di riforma.

Le spese di lite possono essere integralmente compensate tra tutte le parti costituite attesa la evidente complessità, in fatto e in diritto, delle esaminate questioni.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto: a) rigetta l’appello principale di SE SE; b) accoglie l’appello incidentale di EU & MO; c) dichiara irricevibile l’appello incidentale di ME NI. Per l’effetto, in parziale riforma della gravata sentenza, rigetta il ricorso di primo grado di SE SE e in parte qua di ME NI, nei sensi di cui alla parte motiva, con conseguente conferma della aggiudicazione in favore di EU & MO e secondo posto da assegnare a ME NI.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

OL OV NI TT, Presidente

Alessandro Maggio, Consigliere

Valerio Perotti, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

SS SA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SS SA	OL OV NI TT

IL SEGRETARIO