Pubblicato il 14/07/2025

N. 06150/2025REG.PROV.COLL.

N. 04295/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4295 del 2024, proposto dalla società L.V.M. a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Daniele Sterrantino, Sergio Santoro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Sergio Siracusa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’Avvocatura civica in Roma, via del Tempio di Giove 21;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (sezione seconda stralcio) n. 17274, pubblicata il 20 novembre 2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 maggio 2025 il consigliere Marina Perrelli e uditi per le parti gli avvocati Daniele Sterrantino, Sergio Santoro e, in delega dell'avvocato Sergio Siracusa, Michele Memeo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società appellante ha chiesto la riforma della sentenza indicata in epigrafe con la quale è stato dichiarato irricevibile il ricorso per il risarcimento del danno ingiusto derivante da attività amministrativa illegittima posta in essere da Roma Capitale.

1.2. La società appellante deduce l’erroneità della sentenza impugnata per avere dichiarato l’irricevibilità del ricorso di primo grado:

1) per violazione degli artt. 9, comma 1, 30, commi 2 e 5, 107, comma 1, e 110 c.p.a., 403 c.p.c. in relazione all’art. 111, comma 8, Cost..

Secondo la prospettazione dell’appellante il giudice di primo grado avrebbe erroneamente individuato il dies a quo per il decorso del termine decadenziale di 120 giorni per proporre l’azione risarcitoria autonoma nel 10 gennaio 2017, vale a dire la data di pubblicazione della sentenza n. 36 di questo Consiglio che ha dichiarato inammissibile il ricorso per revocazione proposto avverso la sentenza n. 411 del 2014, sull’assunto erroneo della non impugnabilità di entrambe le dette sentenze per ragioni attinenti alla giurisdizione;

2) per violazione degli artt. 37, 73, comma 3, e 105 c.p.a. per non avere concesso l'errore scusabile e accordato la conseguente rimessione in termini. Ad avviso dell’appellante, attesa la complessità della questione di diritto sulla quale è costruita l'eccezione di tardività del ricorso, vi sarebbero stati i presupposti per ravvisare l’errore scusabile e conseguentemente per concedere la rimessione in termini.

1.3. La complessità della questione di diritto che ha dato luogo o potrebbe dare luogo a contrasti giurisprudenziali meriterebbe la rimessione all’Adunanza plenaria affinché venga chiarito se sia o meno corretta e condivisibile l’interpretazione restrittiva e, ad avviso dell’appellante, incompleta delle possibili questioni di giurisdizione sollevabili sia durante il processo che dopo la sua conclusione nei confronti di una sentenza amministrativa, sposata dal giudice di primo grado in adesione a quanto affermato dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana nella sentenza n. 488 del 2023.

1.4. Nel merito l’appellante ha evidenziato che l’illegittimità dell’azione amministrativa sarebbe comprovata oltre che dalla sentenza n. 411 del 2014 di questo Consiglio anche dalla determina n. 385 del 6 marzo 2014 di dichiarazione della inesistenza della comunicazione di subingresso dell’anno 2004 e l’amministrazione sarebbe, pertanto, tenuta a risarcire i danni patiti dalla società L.V.M. per i costi affrontati per entrare nel centro commerciale “I Granai”, per allestire il suo locale e per non aver potuto continuare a svolgere la sua attività di produzione artigianale per ulteriori 9 anni, quantificati in € 1.037.231,68, nonché il danno all’immagine, quantificato in € 3.000.000,00, oltre agli interessi legali e alla rivalutazione monetaria.

2. Roma Capitale si è costituita in giudizio, ha riproposto ai sensi dell’art. 101 c.p.a. le eccezioni assorbite dal giudicante ed ha concluso per la reiezione dell’appello e per la conferma della sentenza di irricevibilità, evidenziando nel merito l’infondatezza della domanda risarcitoria proposta.

3. Con l’ordinanza n. 2127 del 14 marzo 2025 la Sezione, preso atto della istanza di deferimento all’Adunanza plenaria della questione di diritto relativa alla dedotta erroneità della dichiarazione d’irricevibilità del ricorso di primo grado per violazione degli artt. 9, comma 1, 30, commi 2 e 5, 107, comma 1, e 110 c.p.a., alla luce del precedente rappresentato dalla sentenza del Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana n. 488 del 2023, ha assegnato a parte appellante termine per la presentazione della stessa.

3.1. Con decreto n. 90 del 31 marzo 2025 il Presidente del Consiglio di Stato ha rimesso gli atti alla Sezione.

4. In vista dell’udienza di discussione le parti hanno depositato memorie ai sensi dell’art. 73 c.p.a..

5. Alla pubblica udienza del 22 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

6. L’appello non è fondato e va respinto per le seguenti ragioni.

7. I fatti rilevanti ai fini della decisione:

- il 16 aprile 2003 la società appellante ha stipulato con la FR C. s.a.s. un contratto di affitto di ramo d’azienda, avente ad oggetto un laboratorio artigianale e un’attività di vendita di generi alimentari al minuto da svolgersi nel box n. C156 del centro commerciale “I Granai”, sito in Roma, in via Mario Rigamonti n. 100;

- il 10 luglio 2003 la società appellante ha presentato allo sportello unico del commercio la denuncia di inizio di attività di laboratorio artigianale di “yogurteria/gelateria e vendita di prodotti correlati alla stessa”, corredata dal parere favorevole del direttore medico del Dipartimento di prevenzione – servizio igiene degli alimenti e della nutrizione;

- il successivo 4 agosto 2003 il Comune di Roma ha comunicato l’inefficacia della DIA in quanto carente della dichiarazione della data di rilascio dell’autorizzazione sanitaria di laboratorio artigianale all’interno del centro commerciale “I Granai”;

- a fronte della richiesta dell’amministrazione comunale del 15 luglio 2004 di “presentare con urgenza la comunicazione di subingresso per affitto d’azienda” , reiterata il 2 settembre 2004, la società appellante l’ha presentato in data 23 settembre 2004;

- nelle more dell’inizio dell’attività, subordinata al parere favorevole del Consorzio “I Granai”, tra l’affittante e l’affittuaria è insorto un contenzioso civile relativo al ritardo nel rilascio dell’azienda che ha visto la società appellante soccombente in primo grado con la sentenza n. 10994 del 2006 del Tribunale di Roma, in secondo grado con la sentenza n. 67 del 2008 della Corte di appello di Roma e nel giudizio di Cassazione n. 12516 del 2011;

- con diffida dell’11 agosto 2011 la società appellante ha presentato istanza per la declaratoria dell’inesistenza del sub – ingresso n. 62575 del 23 settembre 2004 per mancanza della presupposta autorizzazione all’esercizio di laboratorio;

- con provvedimento dell’11 ottobre 2011 Roma Capitale ha rigettato la suddetta istanza perché “non si ravvisano i presupposti per l'adozione di un provvedimento volto a dichiarare la nullità/inesistenza del subingresso in argomento, ritenuto titolo abilitativo all'esercizio dell'attività svolta dalla LVM nel periodo di esercizio” ;

- la società appellante ha, quindi, impugnato il predetto provvedimento e il T.a.r. per il Lazio, con la sentenza n. 2546 del 15 marzo 2011, ha dichiarato inammissibile il ricorso, mentre il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 411 del 27 gennaio 2014, ha accolto l’appello e, per l’effetto, il ricorso di primo grado ritenendo che l'amministrazione avesse respinto l'istanza della L.V.M. “in modo irragionevole, in quanto acclarata l'inesistenza di un titolo originario in testa alla FR, non si può di certo laconicamente affermare, sul piano giuridico, che non sussistono i presupposti per intervenire in autotutela sull'atto di subingresso in tale titolo” , nonché “in modo contraddittorio, in quanto è la stessa Amministrazione ad affermare, da un lato, di ben sapere da sempre che la FR non è in possesso di alcuna autorizzazione per laboratorio di gelateria - yogurteria e di ritenere, dall'altro, che non sussistano tuttavia “i presupposti” per “dichiarare la nullità/inesistenza del subingresso in argomento” ;

- nella medesima sentenza il Consiglio di Stato ha affermato che “l'istanza risarcitoria non è allo stato delibabile, potendo la stessa essere pienamente apprezzata solo all'esito delle nuove determinazioni che l'Amministrazione dovrà assumere in esecuzione di quanto statuito con la presente sentenza” ;

- con provvedimento n. CM/385/2014 del 6 marzo 2014 Roma Capitale, in ottemperanza alla sentenza n. 411 del 2014 di questo Consiglio, ha, pertanto, annullato la comunicazione n. 61153 dell’11 ottobre 2011 e ha dichiarato la nullità/inesistenza della comunicazione di subingresso dell’appellante n. 61575 del 23 settembre 2004;

- con ricorso per revocazione la controparte dell’odierna appellante ha impugnato la sentenza n. 411 del 2014 e il Consiglio di Stato con la sentenza n. 36 del 2017 ha dichiarato il ricorso inammissibile;

- con ricorso, notificato il 3 luglio 2017, l’odierna appellante ha quindi chiesto, ai sensi dell’art. 30 c.p.a, il risarcimento del danno ingiusto derivante dall'illegittimo esercizio dell'attività amministrativa posta in essere dal Comune appellato, chiedendone la condanna “a pagare alla L.V.M. s.r.l. l’importo di €1.037.231,68, o quella minore o maggiore somma che sarà ritenuta di giustizia, oltre all’importo di € 3.000.000,00 a titolo di danno all’immagine” .

8. Con la sentenza appellata il giudice di primo grado ha dichiarato irricevibile il ricorso perché notificato il 3 luglio 2017, vale a dire oltre il termine decadenziale di 120 giorni dal passaggio in giudicato della sentenza del Consiglio di Stato n. 411, pubblicata il 27 gennaio 2014, impugnata con ricorso per revocazione dichiarato inammissibile con la sentenza n. 36, pubblicata il 10 gennaio 2017.

In particolare il giudice di primo grado ha disatteso la prospettazione dell’odierna appellante secondo cui ai fini del computo del termine di decadenza “dovrebbe tenersi conto del termine semestrale per la proposizione del ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione, ai sensi dell’art. 403 c.p.c. e dell’art.107 cod. proc. amm.” sia perché né in primo grado, né in appello è stata “proposta alcuna questione in punto di giurisdizione ai sensi del predetto art. 9 cod. proc. amm.” sia perché, “stante il parallelismo tra i mezzi di impugnazione delineato dall’art. 107, comma 1, cod. proc. amm.”, il ricorso per cassazione non avrebbe potuto essere “esperito nemmeno con riguardo alla successiva sentenza del Consiglio di Stato n. 36/2017, pronunciata in sede di revocazione che, lungi dall’affrontare il merito della controversia, si è limitata alla fase rescindente” .

9. Il Collegio ritiene le conclusioni cui è giunto il giudice di primo grado condivisibili.

9.1. Occorre premettere che spetta al giudice, davanti al quale venga dedotta l’esistenza di un giudicato per basarvi una domanda o un’eccezione, accertare pregiudizialmente se un giudicato vi sia e quali ne siano il contenuto e gli effetti sulla materia del contendere nell’ambito di quel processo.

Ciò detto, secondo la costante giurisprudenza a norma dell'art. 324 c.p.c., applicabile anche nel processo amministrativo, si intende passata in giudicato la decisione del Consiglio di Stato non più soggetta a ricorso per cassazione, né a revocazione per i motivi di cui ai nn. 4 e 5 dell’art. 395 c.p.c. (revocazione ordinaria), non esistendo nel processo amministrativo disposizioni sul giudicato formale in deroga all’art. 324 c.p.c. (Cons. Stato Ad. Plen. n. 24 del 2012).

9.1. Nel caso di specie con la sentenza n. 36 del 2017 questo Consiglio ha ritenuto il ricorso per revocazione proposto dalla controparte dell’odierna appellante avverso la sentenza n. 411 del 2014 “palesemente inammissibile essendo insussistenti entrambi i dedotti motivi di revocazione” ex art. 395, n. 4, c.p.c..

Ne discende che, come affermato dal giudice di primo grado, nel caso di specie la sentenza n. 411 del 2014, nella quale non era stata “proposta alcuna questione in punto di giurisdizione ai sensi del predetto art. 9 cod. proc. amm.” , così come nella sentenza di primo grado, è passata in giudicato con la pubblicazione della sentenza n. 36 del 2017 che ha dichiarato inammissibile il ricorso per revocazione.

9.2. Né, a differenza di quanto affermato da parte appellante, sussiste alcun contrasto di giurisprudenza sul punto apparendo al Collegio del tutto coerente con la ratio e le finalità del mezzo revocatorio l’orientamento seguito dalla sentenza del C.G.A.R.S. n. 488 del 2023 nella parte in cui opera un distinguo tra la sentenza di revocazione che si conclude con una pronuncia di inammissibilità e, pertanto, si arresta alla fase rescindente e la sentenza di revocazione che, avendo positivamente superato la fase rescindente e, dunque, revocato la sentenza gravata, decida in qualsiasi senso il c.d. giudizio rescissorio.

Secondo la predetta pronuncia l’art. 107, comma 1, c.p.a. si applica alla sentenza di revocazione che si è pronunciata anche sulla fase rescissoria, a prescindere dall’esito, e che è, pertanto, suscettibile di ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione contenendo una nuova delibazione del merito e non anche alla sentenza che si conclude con la declaratoria di inammissibilità della revocazione, non potendosi configurare in tal caso alcuna violazione dei limiti esterni della giurisdizione.

Ne discende che in tale ultima ipotesi resta ferma la data di formazione del giudicato e, quindi, quella di decorrenza del termine ex art. 30, comma 5, c.p.a. perché il giudice non ha riscontrato i vizi revocatori e, di conseguenza, la sentenza originale rimane valida e acquisisce il carattere di giudicato.

9.3. Né rispetto a tale tipologia di sentenza sembrano configurabili le ipotesi di eccesso di potere giurisdizionale e di arretramento della giurisdizione, evocate dall’appellante a dimostrazione dell’erroneità della decisione del primo giudice, atteso che i vizi revocatori non riguardano il merito della decisione, ma piuttosto errori o irregolarità nel procedimento che hanno portato alla sentenza.

Peraltro, l’interpretazione dell’art. 107, comma 1, c.p.a. seguita dal giudice di primo grado e in linea con il richiamato precedente del C.G.A.R.S. sembra coerente anche con la “indeclinabile esigenza di evitare che detta forma di impugnazione si trasformi in una forma di gravame idonea a condizionare sine die il passaggio in giudicato di una pronuncia giurisdizionale” (Cons. Stato, II, n. 4981 del 2021; Cons. Stato, III, n. 5159 del 2021).

10. Per le esposte ragioni l’appello deve essere respinto, con assorbimento dell’ulteriore motivo di ricorso relativo alla sussistenza dei presupposti per la concessione dell’errore scusabile.

11. Attesa la particolarità della questione trattata sussistono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Presidente

Stefano Fantini, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marina Perrelli	Paolo Giovanni Nicolo' Lotti

IL SEGRETARIO