Pubblicato il 07/04/2026

N. 02763/2026REG.PROV.COLL.

N. 00204/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 204 del 2025, proposto da:
BT s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Ettore Bonaccorsi, Alessandra Mari e Giorgio Castorina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Cesare San Mauro e Antonio Pugliese, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Cesare San Mauro in Roma, via Guido D’Arezzo, n. 2;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione Quinta Stralcio, n. 18547/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Gestore dei Servizi Energetici s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 marzo 2026 il Cons. FR CO e uditi per le parti gli avvocati Giorgio Castorina e Maria Cristina Iannini per Cesare San Mauro;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. - La società ricorrente BT s.r.l. presentava la proposta di progetto e di programma di misura (“PPPM”) n. 0121836017817T022 in relazione alla realizzazione di un nuovo impianto per il processo di cd. bonifica dell’acciaio presso il proprio stabilimento produttivo.

Detto processo consta di tre fasi:

1) “austenizzazione”, nella quale l’acciaio viene riscaldato ad alte temperature (860-920 °C) per mezzo di bruciatori;

2) “raffreddamento”, nella quale l’acciaio viene raffreddato rapidamente (fino a una temperatura inferiore a 200 °C);

3) “rinvenimento”, nella quale l’acciaio viene riportato ad una temperatura medio-alta (circa 500-600 °C).

Gli impianti sono normalmente costituiti da un unico forno di grandi dimensioni nel quale hanno luogo sia i processi di austenizzazione, sia quelli di rinvenimento.

Essi prevedono soltanto l’impiego di bruciatori di tipo standard, poco efficienti dal punto di vista del rendimento energetico, poiché quelli di tipo recuperativo, tecnicamente evoluti e sensibilmente più efficienti degli standard, sarebbero - secondo la prospettazione della ricorrente - ottimali nei processi ad altissime temperature (fase di austenizzazione), ma risulterebbero inadatti per quelli che operano a temperature più basse (fase di rinvenimento), giacché in tali casi i risparmi energetici non sarebbero sufficienti a ricompensare in tempi ragionevoli i maggiori costi di investimento necessari per il loro acquisto.

Da qui l’ideazione del progetto “BOOP”, avente ad oggetto la realizzazione di un nuovo impianto per il processo di bonifica, che, a differenza di quelli tradizionali, prevede il sezionamento delle aree destinate ai processi di “austenizzazione” e “rinvenimento”. In particolare - rilevava la ditta interessata - a differenza delle realizzazioni standard, il progetto “BOOP” si incentra sulla realizzazione di forni distinti per le fasi di austenizzazione e rinvenimento, in modo tale da poter installare i bruciatori di tipo recuperativo nei forni destinati alla fase di austenizzazione e limitare ai soli forni destinati al processo di rinvenimento l’installazione dei bruciatori di tipo standard.

La PPPM in esame seguiva altri progetti di efficientamento energetico presentati dall’anno 2013 con riguardo ad altri settori del proprio stabilimento produttivo, progetti già approvati dal Gestore e poi rendicontati.

Tuttavia all’esito del contraddittorio procedimentale il GSE respingeva l’istanza con l’impugnato provvedimento del 23 novembre 2017.

In particolare il GSE rilevava:

(i) “ come affermato dal proponente, la sezione di rinvenimento utilizza bruciatori di tipo standard, pertanto tale parte d’impianto non genera risparmi addizionali, ovverosia risparmi che non si sarebbero comunque verificati per effetto dell’evoluzione tecnologica, normativa e del mercato. Inoltre, non è stata fornita documentazione (indagini di mercato, studi di settore, etc.) che consenta di verificare che l’adozione di bruciatori recuperativi per la sezione di austenizzazione non costituisca anch’essa una soluzione tecnologica standard ”,

(ii) “ il valore di baseline proposto non consente di quantificare correttamente i risparmi netti generabili dal progetto. Infatti, il valore di consumo specifico preso come riferimento, ottenuto a partire da dati di letteratura del 2004 con un rendimento termico del forno pari al 30%, non è quello della soluzione tecnologica standard installabile alla data di prima attivazione del progetto. Inoltre: a) non è presente documentazione che consenta di verificare che il consumo specifico del processo in oggetto non sia influenzato anche dalla tipologia di prodotto e delle caratteristiche rilevanti dell’impianto, a titolo esemplificativo e non esaustivo, differente forma dei prodotti e capacità produttiva dell’impianto; b) la documentazione fornita non consente di verificare la correttezza della normalizzazione proposta in merito ai ‘fenomeni di economie di scala’ in sede di PPPM ”.

Il Gestore inoltre osservava che “… non è stata fornita l’indagine svolta dalla BT s.r.l. presso i propri clienti operanti nel medesimo settore e presso i propri collaboratori/concorrenti relativamente ai dati di consumo specifico per i trattamenti termici di rinvenimento e austenizzazione, richiamata in sede di PPPM …”.

2. - La società BT s.r.l. impugnava dinanzi al T.a.r. Lazio i seguenti atti:

«- i l provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici - G.S.E. S.p.A., prot. n. GSE/P20170090718 del 23.11.2017, ricevuto dalla ricorrente a mezzo posta raccomandata in data 28.11.2017, recante il “rigetto della Proposta di Progetto e di Programma di Misura (PPPM) n. 0121836017817T022, presentata da BT SRL.”;

- nonché tutti gli altri atti connessi precedenti e/o conseguenti, ivi inclusi, per quanto occorrer possa, la nota prot. GSE/P20170063312 del 22.08.2017, ricevuta da BT S.r.l. in data 28.08.2017, recante “preavviso di rigetto, ai sensi dell’art. 10 bis della Legge n. 241 del 1990, della Proposta di Progetto e di Programma di Misura (PPPM) n. 0121836017817T022, presentata da BT SRL” e la nota prot. GSE/P20170043189 recante “richiesta di integrazione relativa alla Proposta di Progetto e di Programma di Misura (PPPM) n. 0121836017817T022, presentata da BT SRL” ».

La ditta BT chiedeva, altresì, l’accertamento del proprio diritto a vedere approvata la Proposta di Progetto e di Programma di Misura n. 0121836017817T022 e la condanna del Gestore dei Servizi Energetici s.p.a., ai sensi dell’art. 34 cod. proc. amm., a porre in essere tutte le azioni conseguenti necessarie e/o comunque, anche in virtù di risarcimento in forma specifica ai sensi dell’art. 2058 cod. civ., all’adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio.

Deduceva i seguenti motivi:

« MOTIVO 1. Violazione e falsa applicazione degli articoli 1.1, 3, 6, 12, 13 e 16 della Delibera dell’Autorità per l’Energia Elettrica il Gas e il Sistema Idrico EEN 9/11 - Eccesso di potere per illogicità e ingiustizia manifesta - Eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti - Violazione e falsa applicazione degli articoli 6, 14 e 15 del DM 28.12.2012 - Violazione dell’art. 30, comma 1, lett. b) D. Lgs 28/2011 - Disparità di trattamento.

MOTIVO 2. Violazione dei principi generali sull’istruttoria dei progetti eleggibili per i certificati bianchi desumibili dall’art.12(16) D.M. 11.01.2017 - Violazione del D.M. 28.12.2008 e delle Linee Guida sotto altro profilo - Eccesso di potere per carenza di istruttoria, travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, contraddittorietà - mancanza di motivazione.

MOTIVO 3. Eccesso di potere per difetto di istruttoria - Eccesso di potere per motivazione insufficiente - Violazione di legge per violazione dell’art. 3 e 10 bis della L. 241/1990.

MOTIVO 4. Violazione dei principi generali (nazionali e del diritto dell’Unione Europea) di legalità e certezza del diritto, trasparenza dell’azione amministrativa, proporzionalità e tutela dell’affidamento, desumibili dall’art. 97 della Costituzione e dall’art. 1 L. n. 241/1990 nonché dalle Direttive UE 32/2006, 28/2009 e 27/2012 - Eccesso di potere per perplessità, contraddittorietà, manifesta irrazionalità e manifesta ingiustizia .».

3. - L’adito T.a.r., con la sentenza segnata in epigrafe, respingeva il ricorso.

4. - Con rituale atto di appello la società BT s.r.l. chiedeva la riforma della predetta sentenza, lamentandone l’erroneità e l’ingiustizia alla stregua dei seguenti motivi di gravame:

« Primo motivo (contra capi 3 e 5 e relativi sottocapi). Travisamento dei fatti e degli atti, omessa valutazione di elementi decisivi, violazione dei principi generali del procedimento amministrativo; violazione e falsa applicazione degli artt. 10-bis, 6 e 1 della l. 241/1990, nonché del d.m. 11.01.2017 e del principio del contraddittorio.

Secondo motivo (contra capi 4, 4.3, 4.4 della sentenza). Violazione dei principi di legalità, certezza del diritto, trasparenza e proporzionalità, violazione del principio del legittimo affidamento, violazione dell’obbligo di motivazione rafforzata, travisamento e inesattezza nella ricostruzione dei fatti, violazione del principio di buona amministrazione (art. 97 Cost.)

Terzo motivo (contra capo 5.1). Diniego di giustizia, violazione del principio del sindacato giurisdizionale in materia di discrezionalità tecnica, violazione del principio di trasparenza e certezza del diritto, travisamento dei fatti e delle prove ».

5. - Resisteva al gravame il Gestore dei Servizi Energetici s.p.a., chiedendone il rigetto.

6. - All’udienza pubblica del 3 marzo 2026 la causa passava in decisione.

7. - L’appello è fondato nei sensi di seguito esposti.

Invero, a pag. 15 e 16 dell’atto di appello la ditta BT evidenzia:

«… Quanto, poi, agli ulteriori elementi apportati nel corso del giudizio di primo grado, del tutto coerenti con le suesposte argomentazioni risultavano i documenti pubblici prodotti dall’Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia e lo sviluppo sostenibile (meglio nota come ENEA), e segnatamente la Guida Operativa dedicata al settore siderurgico (doc. 10), che nell’individuare gli interventi significativi eleggibili per i Certificati Bianchi, al §7.2 veniva citato con precisione un intervento in tutto e per tutto analogo a quello rendicontato da BT. Al punto 6 del paragrafo in commento, infatti, ENEA descrive un progetto avente ad oggetto la realizzazione di un nuovo impianto di trattamento termico di metalli alimentato a gas, che prevede il sezionamento delle zone di carico e scarico, degli impianti di austenizzazione, degli impianti di raffreddamento e degli impianti di rinvenimento, proprio con la finalità di poter installare, sulla parte di impianto destinata alla austenizzazione, i bruciatori recuperativi . …».

Conseguentemente la ditta appellante nell’ambito del primo motivo di appello contesta il difetto di istruttoria e di motivazione dei provvedimenti impugnati, non essendo stata adeguatamente presa in considerazione da parte del Gestore detta circostanza ed avendo ritenuto inattendibili i dati riportati nella Guida operativa di ENEA.

Come evidenziato da Cons. Stato, Sez. II, 2 marzo 2026, n. 1595 alle cui argomentazioni questo Collegio rinvia ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett. d), cod. proc. amm.:

«… 9.4. La sentenza di primo grado ha giudicato non irragionevole la scelta del Gestore, valorizzando, in particolare, gli oneri probatori gravanti sul proponente e la mancata giustificazione, da parte di quest’ultimo, dalla difformità tra le baseline dei due progetti.

10. Tale impostazione non può essere condivisa.

10.1. È vero, infatti, che incombe sul proponente l’onere di dimostrare l’addizionalità tecnica ed economica del progetto e quindi l’adeguatezza del valore di baseline dichiarato, trattandosi di elementi costitutivi della fattispecie agevolativa (cfr., da ultimo, Cons. Stato, sez. II, 6 febbraio 2026, n. 971). Quando, tuttavia, le allegazioni dell’operatore trovino riscontro in un parametro settoriale “ufficiale”, tale onere deve intendersi - almeno in prima battuta - assolto e spetta quindi all’Amministrazione, che intenda discostarsi da tale parametro, dare conto delle relative ragioni tecniche.

10.2. Nella specifica vicenda, la Guida operativa da cui l’appellante ha tratto la baseline contestata è coeva alla realizzazione del progetto (2014) ed è stata adottata, in attuazione dell’art. 15, comma 2, del d.m. 28 dicembre 2012, proprio allo scopo di «fornire supporto nella presentazione di progetti a consuntivo» nel settore delle piastrelle in ceramica e con «specifica attenzione alla baseline di riferimento, argomento che normalmente riveste caratteristiche di criticità durante la valutazione» (cfr. pag. 6). Alla luce della sua funzione orientativa e della sua provenienza istituzionale, il documento costituisce una fonte tecnica autorevole, idonea a fungere da riferimento qualificato per gli operatori economici e per lo stesso GSE.

10.3. Lo specifico valore utilizzato nella PPPM (2.889 kJ/kg) corrisponde al consumo termico specifico dei forni a rulli per la produzione di grès porcellanato (cfr. la Tabella 4 di pag. 13), che la Guida ricava a sua volta da uno studio del 1998 (“Piastrelle Ceramiche e Energia”) «contenente una ricca banca dati di consumi energetici per il settore in oggetto» (cfr. pag. 11). La Guida precisa che «lo studio si avvale di una vasta gamma di misurazioni dirette effettuate su impianti di tecnologia analoga a quelli in uso per la produzione attuale», e ritiene quindi «che le analisi ivi contenute siano tuttora rappresentative della “pratica corrente”». (pag. 12) A fronte di un’espressa attestazione della perdurante rappresentatività dei valori di riferimento, non appare decisivo il dato temporale valorizzato dal giudice di primo grado (cfr. par. 18.3, ove si evidenzia la risalenza dello studio 1998), non accompagnato da elementi idonei a dimostrare l’intervenuta obsolescenza del parametro rispetto allo stato della tecnologia.

10.4. Al contempo, l’indubbia mancanza di valore normativo della Guida, evidenziata dal GSE nella propria memoria difensiva, non implica la possibilità per il Gestore di discostarsene liberamente. Appare infatti ragionevole - e coerente con la finalità di indirizzo del documento - che un operatore del settore assuma il parametro ivi indicato quale baseline di riferimento, trattandosi di un valore rappresentativo dello standard di mercato, sebbene privo di efficacia vincolante. L’eventuale scostamento da tale parametro, certamente consentito al Gestore nell’esercizio della propria discrezionalità tecnica, deve essere supportato da adeguata motivazione, risultando altrimenti frustrato l’affidamento dell’operatore e compromessa la verificabilità del percorso logico e valutativo seguito dall’Amministrazione.

10.5. Nella motivazione del provvedimento impugnato, il GSE afferma di ritenere il valore proposto dall’operatore «non rappresentativo della soluzione tecnologica standard installabile alla data di prima attivazione dell’intervento» e reputa corretta una diversa baseline, desunta da altro progetto analogo (“Progetto Antica Ceramica”, di cui alla PPPM cod. 0357995016713T072), curato dalla medesima ESCo. Non vengono, tuttavia, esplicitate né le ragioni tecniche della ritenuta inadeguatezza del parametro indicato nella PPPM - omettendosi peraltro ogni confronto con la fonte settoriale da cui il parametro è tratto - né i motivi per cui il diverso valore desunto dal “Progetto Antica Ceramica”, la cui prima attivazione è di due anni antecedente (1° marzo 2012), dovrebbe ritenersi maggiormente espressivo dello standard di mercato rispetto a quello risultante dalla fonte settoriale ufficiale.

10.6. A tale proposito, l’indicazione, da parte della stessa ESCo, di un diverso valore di baseline per un intervento analogo può certamente costituire elemento significativo, attesa la tendenziale uniformità del parametro, riferito al mercato di riferimento e non al singolo progetto. Si tratta, tuttavia, di un dato non univoco che, in assenza di ulteriori e più rigorose evidenze tecniche, non è idoneo a giustificare il superamento del valore indicato nell’ultima PPPM.

10.7. In definitiva, il provvedimento risulta privo di un adeguato supporto argomentativo, con conseguente fondatezza della censura di difetto di istruttoria e di motivazione, di cui al motivo in esame. .. .».

Data l’accertata corrispondenza tra la PPPM proposta da BT e il progetto descritto dalla Guida ENEA, il GSE avrebbe dovuto - in base al citato precedente del Consiglio di Stato (che questo Collegio ritiene di condividere) - chiarire le ragioni tecniche poste a fondamento del discostamento dallo stesso.

Nulla di tutto ciò è tuttavia presente nel corpo della motivazione dell’impugnato provvedimento di rigetto, avendo il GSE soltanto in sede processuale integrato illegittimamente detta motivazione con il riferimento esplicito alla non permanenza del requisito dell’addizionalità rispetto a interventi analoghi presentati in precedenza sempre dalla società BT (sulla inammissibilità della motivazione postuma in sede processuale cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. IV, 1° settembre 2025, n. 7163).

8. - In conclusione, alla stregua delle considerazioni svolte l’appello deve essere accolto nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della contestata sentenza, il ricorso di primo grado va accolto, con annullamento degli atti impugnati.

Restano assorbiti gli ulteriori profili di censura.

8.1. - Comportando la presente pronuncia un riesame della proposta di BT alla stregua dei principi sopra esposti, non può allo stato trovare accoglimento la domanda di accertamento del diritto della stessa società a vedere approvata la PPPM e di condanna della GSE ai sensi dell’art. 34 cod. proc. amm.

9. - In considerazione della peculiarità e complessità della presente controversia sussistono giuste ragioni di equità per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della contestata sentenza, accoglie il ricorso di primo grado e annulla gli atti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

RD ZA, Presidente

FR Frigida, Consigliere

FR Guarracino, Consigliere

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

FR CO, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
FR CO	RD ZA

IL SEGRETARIO