Pubblicato il 11/08/2025

N. 07002/2025REG.PROV.COLL.

N. 04037/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4037 del 2022, proposto da BI ME, rappresentato e difeso dall'avvocato Gherardo Maria Marenghi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Avellino, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Rosalia Iandiorio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, Sezione staccata di Salerno (Sezione seconda) n. 2320 del 3 novembre 2021

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Avellino;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 4 giugno 2025 il consigliere Ofelia Fratamico e uditi per le parti gli avvocati Marenghi Gherardo Maria e Rosalia Iandiorio;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

- dalla determinazione del Comune di Avellino del 20 dicembre 2018 di diniego di permesso di costruire richiesto il 30 maggio 2018 per la realizzazione sul territorio comunale di un fabbricato per civile abitazione all’interno dell’ambito 2 del comparto Ru10 del PUC (Piano urbanistico comunale);

- dagli artt. 4, 5 e 16 delle NTA del PUC di Avellino che richiedono, per la realizzazione di interventi edilizi, la presentazione di un PUA (Piano urbanistico attuativo)

2. Tali atti sono stati impugnati, con ricorso e motivi aggiunti, dinanzi al T.a.r. per la Campania, Sezione staccata di Salerno dal sig. ME BI, che aveva richiesto il permesso di costruire, sulla base dei seguenti motivi:

a) violazione e falsa applicazione art. 20 d.P.R. n. 380/2001 in combinato disposto con l’art. 3 l.n. 241/90;

b) violazione e falsa applicazione della medesima norma indicata nella rubrica precedente, in combinato disposto con l’art. 28 del d.P.R. n. 380/2001;

c) violazione e falsa applicazione art. 3 L. 241/90 in combinato disposto con l’art. 28- bis d.P.R. n. 380/2001 – art. 26 l.reg. n. 19/2004;

3. Con la sentenza n. 2320 del 3 novembre 2021 il T.a.r. per la Campania, Sezione staccata di Salerno, ha respinto il ricorso ed i motivi aggiunti, condannando il ricorrente alla rifusione delle spese in favore del Comune di Avellino.

4. L’originario ricorrente ha chiesto al Consiglio di Stato di riformare la suddetta pronuncia, affidando il proprio appello ad un unico motivo così rubricato: violazione e falsa applicazione art. 20 d.P.R. n. 380/2001 in combinato disposto con l’art. 3 l. n. 241/90 – art. 26 l.r. n. 19/2004.

5. Si è costituito in giudizio il Comune di Avellino, eccependo l’inammissibilità e l’infondatezza nel merito dell’appello.

6. All’udienza straordinaria del 4 giugno 2025 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

7. L’odierno appellante, che si era visto respingere una domanda di rilascio di permesso di costruire - proposta il 30 maggio 2018 per la realizzazione, come anticipato, di un fabbricato per civile abitazione all’interno dell’Ambito 2 del comparto Ru10 del PUC per omesso deposito di documentazione essenziale ai fini dell’accoglimento dell’istanza e, soprattutto, per la mancata presentazione del necessario PUA – avendo ricevuto il provvedimento di diniego solo in data 20 dicembre 2018, a sette mesi di distanza dalla sua richiesta e, dunque, “ben oltre il termine previsto dall’art. 20 del d.P.R. n. 380/2001”, ha dedotto, in primo luogo, l’erroneità della sentenza del T.a.r. che, escludendo l’integrazione di un provvedimento favorevole per EN , non avrebbe adeguatamente considerato che “ la presunta carenza documentale, ove sussistente, avrebbe dovuto essere contestata prima che si formasse il silenzio-assenso sulla (sua) domanda” né che, per essere legittimo, il diniego di condono avrebbe dovuto assumere forma e contenuto di un provvedimento in autotutela, vista la avvenuta formazione dell’assenso tacito.

8. Secondo l’originario ricorrente, poi, il giudice di primo grado avrebbe omesso di pronunciarsi sulla censura per la quale il titolo edilizio di cui all’art. 28- bis del d.P.R. n. 380/2001 avrebbe costituito “una mera facoltà e non un obbligo” per il privato, con conseguente illegittimità delle NTA che lo avevano, invece, previsto in termini obbligatori.

9. L’iniziativa del privato riguardo al PUA avrebbe, infine, rappresentato “un’ipotesi assolutamente residuale, attribuendo l’art. 26 della legge regionale n. 16/2004 in primis all’ente pubblico l’onere di iniziativa relativa al piano attuativo”.

10. A prescindere dall’esame delle eccezioni di irricevibilità/inammissibilità dei motivi aggiunti formulate dal Comune di Avellino, le suddette censure sono tutte infondate e devono essere respinte per le ragioni di seguito illustrate.

11. Come correttamente evidenziato dal T.a.r. nella sua pronuncia, il silenzio-assenso nella fattispecie in questione non può trovare applicazione, non tanto per una semplice carenza documentale - che sarebbe stata in astratto superabile – quanto, piuttosto, per un ostacolo “sostanziale”, consistente nel fatto che il fondo di proprietà del ricorrente - ricompreso nell’Ambito 2 del comparto di cui alla scheda normativa del PUC Ru10 - non consente un intervento edilizio diretto, necessitando o della previa presentazione ed approvazione di un PUA o della stipula di un’apposita convenzione (attinente ad un permesso di costruire convenzionato) che disciplini la realizzazione delle opere private e pubbliche e la cessione delle aree a standard, in questo caso entrambi mancanti. In assenza di uno dei suddetti atti, indispensabili come detto, per la realizzazione dell’intervento costruttivo, il titolo edilizio non appare assolutamente configurabile, né in forma espressa né tantomeno tacita, mancando l’iniziativa edilizia in esame degli elementi minimi per la sua attuazione.

12. Al riguardo questo Consiglio di Stato ha avuto modo di osservare, infatti, che “il silenzio-assenso serbato dall'Amministrazione sull'istanza di rilascio del permesso di costruire è subordinato all'esistenza di una disciplina di dettaglio che predetermini in modo puntuale le caratteristiche dell'edificazione consentita, in modo che l'assenso, in quanto atto dovuto, sia agevolmente verificabile mediante un raffronto fra dati obiettivi dettagliatamente predeterminati; segue da ciò che la formazione del silenzio-assenso postula l'operatività di un piano attuativo o, comunque, di un livello di urbanizzazione tale da superare le preclusioni derivanti dalla mancanza di un piano attuativo, non essendo sufficiente l'inserimento della zona in un programma mediante il quale il Comune temporalizza l'attuazione delle previsioni contenute negli strumenti urbanistici generali, delineando le zone nelle quali, nei successivi anni, si dovrà procedere a costruire ed assolve l'esigenza di graduare nel tempo gli interventi di edificazione e di urbanizzazione in un sistema in cui il piano regolatore ha, per sua stessa natura, durata a tempo indeterminato” (Cons. Stato, Sez. V, 20 giugno 2011, n. 3682).

13. L’art. 28 -bis del d.P.R. n. 380/2001 introduce, inoltre, una modalità semplificata (il permesso di costruire convenzionato) che può sostituire il PUA qualora le esigenze di urbanizzazione lo consentano, ma non elimina la necessità di una pianificazione attuativa o di un accordo con l’Amministrazione che garantisca il soddisfacimento dell’interesse pubblico, mentre il procedimento previsto dalle NTA riguardo al PUA non costituisce una illegittima trasformazione di una mera facoltà in un obbligo, rappresentando, al contrario, un mezzo consentire l’edificazione nella zona in accordo con la disciplina urbanistica che la subordina a specifici strumenti attuativi.

14. Quanto, poi, all’iniziativa per la formazione del PUA, da un lato, l’art. 27 comma 1 lett. c) della legge regionale della Campania n. 16/2004 consente espressamente anche ai proprietari di presentare dei piani attuativi, dall’altro, gli artt. 25 e 26 della medesima legge disciplinano i programmi integrati di intervento, non escludendo né rendendo meramente residuale l’iniziativa privata per i PUA per l’attuazione del PUC.

15. In conclusione, tutte le doglianze formulate dall’appellante si rivelano, come anticipato, infondate, sia in relazione all’illegittimità del diniego di condono per la pretesa avvenuta formazione del silenzio-assenso sull’istanza, in realtà insussistente, sia in rapporto all’asserito contrasto delle NTA con la disciplina normativa vigente, con cui le previsioni urbanistiche comunali sono, invece, pienamente coerenti, con conseguente rigetto dell’appello e conferma della sentenza impugnata.

16. Le spese del grado di appello seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante alla rifusione, in favore dell’Amministrazione comunale delle spese del grado di appello, liquidate in € 4.000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Carmelina Addesso, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere, Estensore

Francesca Picardi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ofelia Fratamico	Marco Lipari

IL SEGRETARIO