Pubblicato il 29/01/2026

N. 00746/2026REG.PROV.COLL.

N. 06072/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 6072 del 2025, proposto da
NS s.p.a. (già Pulitori ed Affini s.p.a.), in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B12D67E722, rappresentata e difesa dall'avvocato Laura Castiglione, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

contro

Comune Monopoli, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Lorenzo Dibello, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

nei confronti

Euro&Promos FM s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Claudio Guccione ed Adriano Cavina, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, via Po, 22;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Puglia (Sezione Seconda) n. 556/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Euro&Promos FM s.p.a. e di Comune di Monopoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026 il Cons. VA OT ed uditi per le parti gli avvocati Marzot, in dichiarata delega di Castiglione, nonché Dibello e Guccione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso al Tribunale amministrativo della Puglia, la società Pulitori ed Affini s.p.a. – seconda graduata – impugnava la determina dirigenziale del Comune di Monopoli n. 1595 del 17 dicembre 2024, con la quale era stata aggiudicata ad Euro&Promos FM s.p.a. la gara per l’affidamento quinquennale dei servizi di pulizia e portierato di cui al bando pubblicato nell’aprile del 2024.

L’appalto, del valore di euro 3.289.044,95 e di durata quinquennale, prevedeva l’aggiudicazione secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, con assegnazione di settanta punti al progetto e trenta al prezzo.

Alla procedura prendevano parte ventisette operatori, tra i quali la ricorrente Pulitori ed Affini s.p.a. – in raggruppamento con M.R. Security s.r.l.s. – ed Euro&Promos FM s.p.a.

All’esito delle procedure valutative, a fronte di un punteggio quasi paritario sulla valutazione dei progetti (pp. 60,40 per la ricorrente e pp. 60,03 per la controinteressata), Euro&Promos FM s.p.a. si collocava prima in graduatoria con uno sconto del 26,94%, mentre la ricorrente Pulitori ed Affini,

offrendo un ribasso del 25%, otteneva il punteggio di 22,66.

Seguiva la valutazione dell’apparente anomalia dell’offerta aggiudicataria, all’esito della quale il RUP esprimeva giudizio favorevole.

Il 17 dicembre 2024, la stazione appaltante aggiudicava pertanto la gara ad Euro & Promos FM s.p.a.

A sostegno del gravame, la ricorrente deduceva i seguenti argomenti:

1) violazione della clausola sociale per riduzione del monte ore del personale uscente (dal precedente appalto), nonché per utilizzo di lavoro supplementare, con i medesimi lavoratori, al fine di compensare la contrazione oraria, così contravvenendo agli artt. 11, 57, 102 e 110 del d.lgs. n. 36/2023, agli artt. 9 e 16 del disciplinare di gara, all’art. 14 del capitolato e agli artt. 4 e 33 del contratto collettivo nazionale di lavoro (CCNL) del personale dipendente da imprese esercenti servizi di pulizia e servizi integrati/multiservizi ;

2) violazione degli artt. 102 e 110 del d.lgs. n. 36 del 2023, carenza ed erroneità dell’istruttoria sulla considerazione del monte ore effettivamente lavorato con incidenza su istituti contrattuali indisponibili ;

3) violazione degli artt. 102 e 110 del d.lgs. n. 36 del 2023, per modifica dei giustificativi in sede di verifica di congruità con violazione del principio di immodificabilità dell’offerta, nonché ingiustizia manifesta e travisamento dei presupposti ;

4) violazione degli artt. 102 e 110 del d.lgs. n. 36 del 2023 e all’art. 18 del disciplinare, per ricorso eccessivo a lavoratori disabili (per i quali non sarebbe provata la effettiva produttività in relazione alle mansioni da svolgere), nonché (ancora) per modifica dell’offerta avendo indicato, solo nei giustificativi, l’impiego di lavoratori disabili ;

5) violazione degli artt. 102 e 110 del d.lgs. n. 36 del 2023, carenza di istruttoria e travisamento dei presupposti, in relazione alla fruizione di sgravi e incentivi, i quali non coprirebbero l’intera durata (quinquennale) del contratto .

Costituitosi in giudizio, il Comune di Monopoli insisteva per il rigetto del ricorso.

Anche Euro&Promos FM s.p.a. si costituiva, eccependo l’inammissibilità e, comunque, l’infondatezza del gravame.

Con sentenza 18 aprile 2025, n. 556, il giudice adito respingeva il ricorso.

Avverso tale decisione NS s.p.a. interponeva appello, affidato ai seguenti motivi di impugnazione:

1) Errores in iudicando. Violazione degli artt. 11, 57, 102 e 110 del D.Lgs. n. 36/2023. Violazione degli artt. 9 e 16 del Disciplinare di gara. Violazione dell’art. 14 del capitolato. Disapplicazione e/o elusione della clausola sociale. Violazione degli artt. 4 e 33 del Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro del Personale Dipendente da Imprese Esercenti Servizi di Pulizia e Servizi Integrati/Multiservizi. Violazione della par condicio tra gli operatori economici. Ingiustizia manifesta. Difetto di istruttoria .

2) Errores in iudicando. Violazione degli artt. 102 e 110 del D.Lgs. n. 36 del 2023. Carenza ed erroneità dell’istruttoria. Violazione dei diritti dei lavoratori. Difetto di istruttoria .

3) Errores in iudicando. Violazione e falsa applicazione degli artt. 102 e 110 del D.Lgs. n. 36 del 2023. Violazione del principio di immodificabilità dell’offerta. Carenza ed erroneità dell’istruttoria. Ingiustizia manifesta. Travisamento dei presupposti .

4) Errores in iudicando. Violazione e falsa applicazione degli artt. 102 e 110 del D.Lgs. n. 36 del 2023. Violazione dell’art. 18 del disciplinare. Carenza ed erroneità dell’istruttoria. Ingiustizia manifesta. Travisamento dei presupposti .

5) Errores in iudicando. Violazione degli artt. 102 e 110 del D.Lgs. n. 36 del 2023. Carenza ed erroneità dell’istruttoria. Travisamento dei presupposti .

Si costituiva in giudizio il Comune di Monopoli, concludendo per la reiezione del gravame, siccome infondato.

Successivamente le parti ulteriormente precisavano, con apposite memorie, le rispettive tesi difensive ed all’udienza del 13 gennaio 2026 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con il primo motivo di appello, NS s.p.a. contesta il mancato riconoscimento, nella sentenza impugnata, della violazione della cd. clausola sociale nell’offerta presentata da Euro&Promos FM s.p.a.

Deduce in particolare l’appellante come la lex specialis di gara imponesse all’aggiudicatario, ferma l’armonizzazione con la propria organizzazione e specifiche esigenze tecnico-organizzative, di garantire la stabilità occupazionale del personale impiegato nell’appalto tramite l’assorbimento prioritario del personale in forza al gestore uscente: al riguardo, l’art. 9 del disciplinare, in primis , prevedeva che “ Ferma restando la necessaria armonizzazione con la propria organizzazione e con le esigenze tecnico-organizzative e di manodopera previste nel nuovo contratto, l’aggiudicatario del contratto di appalto è tenuto a garantire la stabilità occupazionale del personale impiegato nel contratto, assorbendo prioritariamente nel proprio organico il personale già operante alle dipendenze dell’aggiudicatario uscente, garantendo le stesse tutele del CCNL indicato al punto 3 ”.

A sua volta, il capitolato prevedeva, alle pp. 23 e 24, che “ L’Impresa è obbligata, compatibilmente con la normativa vigente inerente alla clausola sociale in materia di servizi di pulizia, a garantire l’assunzione degli addetti in organico dell’appaltatore uscente alle condizioni del CCNL di categoria, che si intende integralmente richiamato nel presente articolo ”.

Per contro, l’impresa aggiudicataria avrebbe dichiarato, nei chiarimenti resi ai fini del giudizio di anomalia, di impiegare un totale di 33 operai (16 per il servizio di pulizia e 17 per il servizio di portierato), di cui 13 (quasi la metà) di nuova assunzione – tra cui anche disabili gravi – cui destinare buona parte del monte ore riservato al servizio, così beneficiando degli sgravi contributivi previsti dalla legge e coprendo una larga parte del monte ore tramite il (meno retribuito) lavoro supplementare; la stessa impresa avrebbe inoltre chiarito – sempre in sede di verifica dell’anomalia – di voler assorbire il personale in forza al gestore uscente per un numero inferiore di ore rispetto a quelle erogate in precedenza (110.121,25 ore in forza di 120.250 ore previste dalla clausola sociale, mentre il restante monte ore sarebbe stato garantito tramite lavoro supplementare e/o da nuovi assunti under 30 e disabili).

A ciò aggiungasi che il RUP avrebbe dato atto, nel verbale conclusivo della verifica di congruità, che “ La riduzione dei costi, come si può evincere dalla precedente tabella, scaturisce dai seguenti fattori: - assorbimento di tutto il personale della ditta uscente per nr. 110.121,25 h anziché per le 120.250 h previste dalla clausola sociale; - assunzione del personale della clausola sociale a tempo indeterminato in part time con la clausola del lavoro supplementare; - copertura del fabbisogno orario complessivo con nuove assunzioni che beneficiano di sgravi contributivi […] In merito alla clausola sociale, si dà atto che l’appaltatore garantisce l’assunzione di tutto il personale dipendente della ditta uscente per un numero di ore quasi pari al 91,58% delle ore attualmente lavorate ”.

Rileva l’appellante, al riguardo, che l’assunzione del personale utilizzato dal gestore uscente per un numero di ore inferiore, colmando le carenze così determinatesi mediante nuove assunzioni e l’impiego del lavoro supplementare, avrebbe integrato però un’evidente violazione della legge di gara: del tutto scorretta sarebbero pertanto le conclusioni raggiunte dal primo giudice, che ha ritenuto infondata la censura sul presupposto che la clausola sociale debba essere interpretata ed applicata in maniera elastica, non potendo da essa discendere, a carico dell’aggiudicatario, alcun obbligo di assunzione automatica di tutto il personale in forza al gestore uscente.

Invero, obietta l’appellante, il caso di specie non rientrerebbe tra quelli per cui la giurisprudenza ha escluso la violazione della clausola sociale, tenuto conto che la riduzione del numero delle ore svolte dal personale del gestore uscente non sarebbe legata ad una diversa modalità di esecuzione del servizio e/o diversa organizzazione aziendale ma, diversamente, al solo fine di ottenere un notevole risparmio del costo del lavoro a scapito della stabilità occupazionale dei lavoratori oggetto della clausola sociale: secondo questa prospettazione, Euro&Promos avrebbe infatti ridotto il numero delle ore svolte dal personale in forza al gestore uscente al solo scopo di destinare tale quota parte ad under 30 e disabili per i quali l’aggiudicataria godrebbe di sgravi contributivi che le consentirebbero di sostenere un costo del lavoro nettamente inferiore.

Dunque, conclude l’appellante, “ l’obbligo di riassorbimento del personale in forza al gestore uscente può essere derogato solo e soltanto in caso di diversa organizzazione del servizio e/o diversa organizzazione aziendale che l’operatore è tenuto a comprovare; sicché, solo quando il nuovo servizio è erogato con un numero inferiore di ore e/o non consenta, per ragioni tecniche e/o organizzative del concorrente, di poter assorbire tutto il personale in forza al gestore uscente mantenendo inalterate le medesime condizioni contrattuali.

Difatti, regola vuole che l’aggiudicatario proceda a nuove assunzioni solo dopo aver prioritariamente assorbito i lavoratori impiegati dal gestore uscente garantendogli lo stesso monte ore lavorativo precedente ”.

Illegittimo sarebbe inoltre, nel caso concreto, il ricorso al lavoro supplementare, determinando lo stesso un peggioramento delle condizioni economiche per il lavoratore (a fronte della invero della maggiorazione forfetaria del 28% per ogni ora lavorata, ciascun soggetto impiegato subirebbe una perdita secca sulle competenze indirette/differite di sua spettanza: festività, 13^ e 14^ mensilità, TFR): a fronte infatti di un’eventualità normativamente prevista come eccezionale, l’ampio utilizzo di tale modalità lavorativa da parte di Euro&Promos sarebbe esclusivamente finalizzato ad assicurare un contenimento dei costi per il datore di lavoro.

Neppure sarebbe stato infine provato l’assunto secondo cui il 62,06% dei costi complessivi di malattia, infortuni e maternità sarebbero stati coperti dagli istituti previdenziali, essendosi l’aggiudicataria limitata ad allegare un estratto dei cedolini paga, asseverato da un Consulente del lavoro.

Il motivo non è fondato.

Parte appellante deduce la violazione della clausola sociale nella misura in cui l’aggiudicatario avrebbe garantito l’assunzione del personale della ditta uscente solamente per una parte (il 91,58%) delle ore lavorate con la gestione uscente, sostenendo che facessero difetto, nel caso di specie, i presupposti per la non integrale applicazione della clausola sociale prevista nella legge di gara.

In estrema sintesi, secondo NS s.p.a. non sarebbe possibile, per l’operatore economico, derogare all’obbligo di integrale riassorbimento del personale se non in presenza di precise esigenze organizzative (non essendo per contro ragione valida e sufficiente di ciò l’obiettivo di realizzare delle economie dei costi d’impresa).

Va preliminarmente rilevato che l’appalto su cui si controverte non è sovrapponibile (e dunque automaticamente confrontabile, come invece fatto dall’appellante) con quello precedentemente in essere, dal momento che la suddivisione delle ore di lavoro fra il servizio di pulizia e quello di portierato e, nell’ambito di ciascuno dei servizi, fra i vari immobili, non ricalca pedissequamente l’organizzazione del servizio dell’appaltatore uscente, che prevedeva invece l’impiego di 4 unità (3,60 se rapportate alla percentuale di impiego) adibite al servizio di portierato per un numero di ore quinquennale pari a 38.740,00 e 16 unità (14,40 se rapportate alla percentuale di impiego) adibite al servizio di pulizia per un numero di ore quinquennale pari a 81.510,00.

Come evidenziato dalla stazione appaltante, il capitolato speciale del nuovo appalto prevede invece, per il servizio di portierato, un monte ore pari a 89.977,50 nel quinquennio (dunque ben superiore alla forza lavoro adibita al portierato dal precedente appaltatore, ossia 3,60 unità percentuali per 38.740,00 ore), il che comporta che tutta la forza lavoro del portierato soggetto alla clausola sociale avrebbe dovuto essere assunto dal nuovo appaltatore, il quale avrebbe altresì dovuto aggiungervi altro personale per garantire il monte ore non soddisfatto (pari a 51.237,50 ore); quanto invece al servizio di pulizia, la nuova gara prevede un monte ore pari a 67.506,60 nel quinquennio, ossia inferiore alla forza lavoro adibita al portierato dal precedente appaltatore (14,40 unità percentuali per 81.510,00 ore), il che ben spiega perché non tutta la forza lavoro del servizio di pulizia soggetta alla clausola sociale potrà essere utilizzata dal nuovo appaltatore, ma solo una parte di essa (corrispondente a 67.506,60 ore lavorate).

Il residuo personale (corrispondente a 14.003,40 ore precedentemente lavorate) in esubero, logicamente, non avrebbe potuto essere riassorbito nelle precedenti mansioni, proprio perché non più richieste (nel quantum ) dalla stazione appaltante.

Ciò premesso, risulta dagli atti che l’offerta tecnica presentata da Euro&Promos FM s.p.a. prevedeva l’impiego di 17 unità adibite al servizio di portierato (per garantire lo stesso monte ore – 89.977,50) previsto dal capitolato speciale) e 16 unità (le stesse impiegate dall’appaltatore uscente) adibite al servizio di pulizia per un numero di ore quinquennale pari a 71.381,25 (dunque superiore a quanto stabilito nel capitolato, ma necessariamente – ut supra – inferiore alla forza lavoro prevista nella clausola sociale.

Dunque, per il servizio di pulizia così come definito dalla lex specialis , l’aggiudicataria non poteva a priori garantire in modo integrale il rispetto della clausola sociale, avendo il capitolato previsto un numero di ore lavorate inferiore rispetto all’appalto precedente (67.506,60 ore rispetto alle precedenti 81.510,00). Né può dirsi di per sé incoerente o abnorme la scelta dell’operatore economico di non optare, nella propria offerta, per il riassorbimento (almeno in parte) del personale inizialmente “in esubero” – quello addetto nel precedente affidamento alle pulizie – adibendolo nella nuova gara al diverso servizio di portierato, in ragione innanzitutto delle diverse professionalità richieste.

Al riguardo, va confermato il principio – dal quale non vi è evidente ragione di discostarsi, nel caso in esame – per cui “ la clausola sociale non obbliga l’aggiudicatario ad assumere tutto il personale in carico all’appaltatore uscente né tanto meno ad applicare le medesime condizioni contrattuali né, infine, a riconoscere l’anzianità pregressa. Ciò in quanto, nell’applicazione di dette clausole, è necessario procedere attraverso un bilanciamento fra più valori, tutti di rango costituzionale ed europeo; da un lato il rispetto della libertà di iniziativa economica privata, garantita dall’art. 41 Cost e dall’art. 16 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (Carta di Nizza), che riconosce la libertà di impresa, conformemente alle legislazioni nazionali; dall’altro il diritto al lavoro, la cui protezione è imposta dall’art. 35 Cost nonché dall’art. 15 della Carta di Nizza […] ” ( ex pluribus , Cons. Stato, V, 20 marzo 2023, n. 2806).

A fronte dunque di un mutato rapporto, rispetto al precedente appalto, tra unità di personale impiegate (in aumento) e monte orario delle unità originariamente impiegate (in riduzione), “ l’aggiudicatario ben poteva apportare all’organigramma […] che […] fotografava l’organizzazione del servizio da parte del gestore uscente, propri aggiustamenti sia nel numero dei lavoratori da impiegare, che nelle ore, che nei livelli professionali ” (Cons. Stato, V, 21 luglio 2021, n. 5483).

Quanto poi alla proposta di fare ricorso al lavoro cd. supplementare, è sufficiente rilevare che “ proprio in quanto modalità (ordinaria) di organizzazione del lavoro, diversamente da quanto sostiene l’appellante, può essere utilizzato anche per eseguire “prestazioni ordinarie” di servizio ” (Cons. Stato, V, 12 novembre 2024, n. 9036, p.to 18.4).

Con il secondo motivo di appello, in parte complementare al precedente, NS s.p.a. nuovamente contesta (come già in primo grado) la mancata esclusione dell’aggiudicataria per avere intaccato istituti contrattuali indisponibili dei lavoratori, in violazione dell’art. 110, comma 5 del d.lgs. n. 36 del 2023, sul presupposto che alcuni di essi sarebbero stati impiegati per un numero maggiore di ore di quanto stabilito dalle tabelle ministeriali, usufruendo di un numero inferiore di ore di ferie e festività rispetto a quelle normativamente stabilite.

Erroneamente, secondo l’appellante, il primo giudice respingeva l’obiezione, argomentando che “ il monte ore utilizzato dall’aggiudicataria per il calcolo del costo della manodopera – uguale a quello indicato in offerta – è quello “contrattuale” e conterrebbe anche le ore di sostituzione del personale assente, ii) comunque, il monte ore effettivo – concernente le ore mediamente lavorate, può essere utilizzato ai fini del calcolo del costo orario medio, giustificando l’eventuale scostamento dai valori tabellari; di conseguenza, iii) non risulterebbe alcuna carenza istruttoria ”, poiché in sede di verifica della congruità dell’offerta, Euro&Promos avrebbe dichiarato (nell’allegato 1 dei primi giustificativi - tabella ministeriale rielaborata con i dati aziendali) che i propri addetti avrebbero lavorato 1.595 ore all’anno, contro le 1.581 indicate dal Ministero nelle relative tabelle.

Al riguardo, rileva l’appellante che se il monte ore indicato da Euro&Promos era da ritenersi comprensivo delle ore di assenteismo, ne conseguiva che il monte ore effettivamente lavorato – ossia quelle ore per cui il personale sarebbe stato effettivamente impegnato nei servizi – fosse del tutto insufficiente, tantopiù ove si consideri che il servizio di portierato sarebbe stato svolto per almeno il 50% da lavoratori disabili al 79%.

Le ore di servizio indicate nell’offerta sarebbero nettamente inferiori a quelle richieste dalla stazione appaltante, avendo la società indicato nelle proprie giustificazioni 1595 ore annue, a fronte

delle 2.088 ore annue teoriche tabellari; per l’effetto, il tasso di assenteismo si sarebbe attestato sul 23,60%).

A fronte di un monte ore di 161.358,75 (comprensivo di sostituzioni) indicato da Euro&Promos, in realtà il monte ore effettivo impiegato per eseguire le prestazioni sarebbe pari a 123.278,09 (161.358,75 indicato da Euro&Promos meno 23,60); valore inferiore rispetto al computo metrico contenuto negli atti di gara ed insufficiente a garantire i servizi, in tal modo venendosi a determinare una violazione art. 110, comma 5 del d.lgs. n. 36023 per violazione dei “ livelli minimi dei diritti spettanti ai lavoratori ”; a ciò aggiungasi che la dedotta incapienza delle assenze incomprimibili determinerebbe pure l’azzeramento delle ore “variabili” che possono essere o meno fruite dai lavoratori e quindi essere ridotte (sulla base della incidenza statistica di queste nell’economia aziendale), ma mai completamente azzerate in quanto ciò si risolverebbe in una violazione dei diritti spettanti ai lavoratori, con conseguente necessità di esclusione dalla gara.

Neppure questo motivo è fondato.

Va preliminarmente rilevato che il monte ore indicato dall’aggiudicataria ricomprende anche le ore necessarie per la sostituzione del personale assente (c.d. monte ore contrattuale), atteso che il costo della manodopera era stato giustificato – in sede di giudizio di anomalia – sulla base del numero di ore offerte in sede di gara e non già – come invece argomentato dall’appellante – sulla base delle ore effettivamente lavorate da ciascun addetto (c.d. monte ore effettivo).

Tale modus procedendi risulta coerente con il consolidato orientamento ( ex multis , Cons. Stato, V, 22 novembre 2022, n. 10272) secondo cui “ solo l’applicazione delle ore contrattuali consente di rappresentare l’effettivo costo che l’impresa deve sostenere per lo svolgimento della commessa secondo le modalità per cui si è impegnata in sede di offerta ”, laddove “ l'individuazione del monte ore contrattuale costituisce, dunque, parametro numerico di riferimento per lo svolgimento del giudizio di congruità dell'offerta […] - in definitiva, il costo della manodopera va determinato dalle ore contrattuali offerte in gara dalla concorrente, sicché è su tale valore, e non sulle ore lavorate, che deve giustificarsi il costo orario complessivo ” (così Cons. Stato, VII, 15 ottobre 2024, n. 8265).

In breve, per giustificare il costo che l’impresa deve sostenere per lo svolgimento della commessa, rileva solo l’applicazione delle ore contrattuali, le quali costituiscono il parametro di riferimento per il giudizio di congruità dell’offerta, mentre le ore teoriche esprimono l’impegno a contrattualizzare in maniera adeguata il personale, avendo riguardo anche alle ore per le sostituzioni necessarie in riferimento alle assenze, a vario titolo, dei dipendenti.

Inoltre, il monte ore effettivo – concernente le ore mediamente lavorate all’esito della riduzione del monte ore teorico complessivo, in relazione alla percentuale di assenza dedotta dall’impresa – può essere utilizzato ai fini del calcolo del costo orario medio, così giustificando l’eventuale scostamento rispetto ai valori ufficiali di cui alle tabelle ministeriali (Cons. Stato n. 8265 del 2024, cit.).

In ordine alla distinzione concettuale tra le (tre) diverse tipologie di monte ore, è sufficiente richiamare i precedenti della Sezione 6 febbraio 2024, n. 1220, 15 febbraio 2024 n. 1509 e 22 novembre 2022, n. 10272.

Alla luce di tali premesse, deve condividersi il rilievo che parte appellante in realtà impropriamente assimila e sovrappone il concetto di monte ore “contrattuale” e di monte ore “effettivo”, in particolare non considerando che il monte ore utilizzato dall’aggiudicataria ricomprendeva anche le ore necessarie per la sostituzione del personale assente.

Invero, le censure di NS s.p.a. ed i calcoli su cui le stesse si fondano muovono dall’erroneo assunto che il monte ore indicato da Euro&Promos FM s.p.a. nei giustificativi della propria offerta sarebbe quello “teorico”, laddove quello riportato è in realtà il monte ore “contrattuale”, che come già detto si riferisce alla quantità di prestazioni che l’offerente si impegna ad erogare a favore della stazione appaltante, ed esprime il tempo effettivo (o reale) del servizio per cui il concorrente si è impegnato in sede di offerta.

Non si tratta invece né di monte ore “teorico” (riferito all’obbligazione principale del lavoratore nell’ambito di un rapporto d’impiego), come presupposto dall’appellante, né di monte ore “effettivo”, ossia quali “ ore mediamente lavorate ” (parametro utilizzato per calcolare un costo medio orario del lavoro idoneo a coprire la frazione di costo che l’appaltatore dovrà sostenere per sostituire il personale assente, nella logica delle Tabelle ministeriali).

Nello specifico, dunque, l’aggiudicataria si era impegnata a garantire, con la propria offerta, 161.358,75 ore contrattuali di svolgimento del servizio in favore del Comune di Monopoli.

Da quanto precede deriva altresì l’erroneità delle conclusioni dedotte da parte appellante in merito al presunto impiego di parte del personale per un numero di ore mediamente lavorate nettamente superiore a quanto dichiarato, con conseguente violazione di diritti indisponibili dei lavoratori medesimi.

Con il terzo motivo di appello nuovamente si insiste sulla necessità di escludere Euro&Promos FM s.p.a. dalla gara, in ragione della presunta, significativa modifica delle giustificazioni che sarebbe intervenuta tra le prime e le seconde giustificazioni, in ragione della quale l’offerta non potrebbe considerarsi seria, né attendibile.

In particolare, in sede di chiarimenti Euro&Promos, al fine di poter sopportare i maggiori oneri non conteggiati nelle precedenti giustificazioni, avrebbe aggiunto 3.871,25 ore di lavoro supplementare per le migliorie proposte per il servizio di pulizia; di conseguenza, per il servizio di portierato, avrebbe invece ridotto il monte ore ordinario garantito dai nuovi assunti under 30 (da 11.529 a 5.124 ore, ossia oltre la metà) ed aumentato il monte ore dei (poco costosi) neo assunti disabili (da 26.899,50 a 46.113,50 ore). Poiché la stazione appaltante aveva ritenuto le giustifiche non conformi all’offerta tecnica, in quanto non tenevano conto delle migliorie offerte – ossia di una frequenza maggiore di interventi rispetto a quelli richiesti dal capitolato – con conseguente potenziale incremento dei costi della manodopera e quindi di messa a rischio dell’equilibrio economico dell’offerta, la società provvedeva ad integrare i propri giustificativi, producendo, in particolare, una nuova tabella relativa al costo della manodopera.

In tale circostanza, Euro&Promos sarebbe stata costretta – per far quadrare i conti – a modificare le prime giustificazioni, stravolgendo la propria offerta affidando una quota di oltre il 50% del servizio di portierato a soli lavoratori disabili.

Deduce l’appellante – contrariamente a quanto ritenuto sul punto dal primo giudice, che aveva ritenuto le giustificazioni di per sé modificabili, a condizione di mantenere invariato il costo complessivo della manodopera indicato in offerta – che se le giustificazioni possono effettivamente subire degli aggiustamenti basati su sopravvenienze e/o compensazioni fra sovrastime e sottostime, tale possibilità incontrerebbe pur sempre il limite della ragionevolezza e della serietà di fondo dell’offerta, “ che non può mai essere pretermessa da aggiustamenti “in corsa” finalizzati solo a far quadrare i conti ”. Né rileverebbe la circostanza che il costo della manodopera è rimasto immutato, in quanto ciò sarebbe stato possibile solo grazie ad uno stravolgimento dell’offerta da parte dell’offerente, proprio per non intaccare il costo indicato in offerta.

All’esito dei chiarimenti, dunque, Euro&Promos FM s.p.a. avrebbe proposto un’offerta diversa da quella rappresentata nelle prime giustifiche: per il servizio di pulizia, un aumento di lavoro supplementare e per il servizio di portierato il raddoppio (quasi) delle ore garantite da disabili.

Neppure questo motivo può essere accolto.

Vanno al riguardo ricordati i passaggi nei quali si è articolata la verifica di anomalia dell’offerta di Euro&Promos: con i primi giustificativi, la società si era limitata ad illustrare il complessivo costo della manodopera – pari ad euro 2.261.747,21 – relativo alle due tipologie di servizi (pulizia e portierato), senza scorporare in modo analitico le singole voci di costo che componevano tale costo complessivo; quindi, a seguito di richiesta in tal senso della stazione appaltante, che chiedeva di addizionare i costi derivanti dall’esecuzione delle migliorie offerte in gara, la società provvedeva a specificare i singoli costi di dettaglio (ribadendo comunque di “ eseguire le integrazioni migliorative, all’interno del monte ore minimo garantito ”).

All’esito di ciò, pur essendo state rimodulate alcune voci di costo, il costo complessivo della manodopera – pari ad euro 2.261.747,21 – rimaneva immutato.

Ora, non è corretto sostenere, come fa l’appellante, che tale rimodulazione di dettaglio – ancorché fosse stato ribadito che le prestazioni offerte sarebbero state comunque svolte nell’ambito del monte ore minimo garantito – sia di per sé illegittima (in assenza di sopravvenienze di fatto idonee, eccezionalmente, a giustificarla): premesso infatti che le modifiche in questione non hanno carattere strutturale, è la stessa stazione appaltante a riconoscere che “ la rimodulazione delle singole voci di costo (pur restando ferma l’entità del costo della manodopera) è stata operata al solo fine di dimostrare la complessiva sostenibilità dell’offerta anche nell’ipotesi (ma così non è) in cui essa non fosse riuscita a svolgere tali prestazioni nell’ambito del monte ore garantito ”, dunque che si trattava di semplici proiezioni ipotetiche al fine di corroborare – anche nell’ipotesi di sopravvenienze – la complessiva sostenibilità dell’offerta, tanto più che le principali voci di costo non avevano subito alcuna modifica.

In breve, si era in presenza di una rimodulazione interna delle voci di costo, al fine di riscontrare le richieste della stazione appaltante e dimostrare la sostenibilità dell’offerta anche nell’ipotesi in cui la medesima avesse voluto considerare le prestazioni migliorative come escluse dal monte ore ordinario.

In tema si richiama, da ultimo, il precedente – qui condiviso – di Cons. Stato, V, 29 luglio 2025, n. 6710, per cui “ l’immodificabilità dell’offerta economica attiene esclusivamente al complessivo corrispettivo richiesto ed eventualmente a quelle specifiche voci che la lex specialis impone di precisare, mentre le altre voci di costo sono elementi che restano nella piena disponibilità dell’offerente e che possono essere modificati sia in sede di chiarimenti e giustificazioni, sia nel corso dell’esecuzione del rapporto, rientrando tale potere nella libertà negoziale ed imprenditoriale ”. Va pertanto confermata, anche sotto questo profilo, l’avversata ( ex adverso ) decisione del TAR.

Con un quarto motivo di gravame, infine, NS s.p.a. rileva come – in ragione di quanto dichiarato dall’aggiudicataria nella propria offerta – il servizio di portierato sia per più della metà delle ore svolto da lavoratori disabili (con riduzione della capacità lavorativa superiore al 79% o con minorazioni tra la 1^ e 3^ categoria o disabili intellettivi e psichici con riduzione della capacità lavorativa superiore al 45%). In ragione di ciò, l’appellante censura la decisione della stazione appaltante di non aver disposto alcun controllo circa l’effettiva idoneità di tali lavoratori a svolgere tutte le mansioni richieste dal disciplinare ( in primis , se fossero in grado di garantire le attività con il monte ore indicato dall’aggiudicataria), né sulla effettiva possibilità per quest’ultima di beneficiare degli incentivi previsti.

Su queste premesse, l’appellante contesta le conclusioni raggiunte dal primo giudice, secondo cui detto personale sarebbe stato solamente impegnato nel servizio di portierato e/o comunque in modesti lavori manuali e non anche in servizi delicati quali la pulizia, ragion per cui sarebbe stato difficile operare delle valutazioni in termini di produttività: in realtà, alla luce delle previsioni della legge di gara, dovrebbe invece concludersi che il servizio di portierato “ è un servizio strutturato e articolato, in cui sono richieste numerose e diverse attività anche manuali, come l’allestimento e smontaggio delle attrezzature (l’impianto di amplificazione, l’impianto luci, il videoproiettore, la telecamera, le teche e i vari congegni di esposizione, i palchetti, le sedie, i tavoli da conferenza, gli strumenti musicali, e quant’altro), nonché attività di pulizia ”.

Rileva l’appellante come, ai sensi della normativa vigente, o i lavoratori disabili indicati nell’offerta hanno una produttività inferiore alla media (giacché per legge l’accesso all’incentivo deriva solo dall’impiego di personale con capacità lavorativa ridotta) o non hanno diritto all’incentivo (che peraltro, per i lavoratori con disabilità superiore al 79% è limitato a 36 mesi): per l’effetto, il RUP avrebbe dovuto svolgere specifici accertamenti sul punto e non limitarsi a fare acquiescenza alle generiche giustificazioni di Euro&Promos FM s.p.a..

In breve, l’aggiudicataria non avrebbe dato prova dell’idoneità di tali lavoratori a svolgere le mansioni richieste nei tempi indicati.

Il motivo non persuade.

Invero, non può dirsi logicamente (né empiricamente) fondato il presupposto da cui muove la censura, ossia l’assimilabilità tra percentuale di invalidità e resa produttiva, non tenendo conto del dato – di comune esperienza – che se molteplici sono le patologie che possono determinare l’attribuzione di una elevata percentuale di invalidità, non tutte necessariamente precludono – in tutto o in parte – lo svolgimento delle mansioni correlate all’esecuzione del contratto di cui trattasi.

Le considerazioni di parte appellante, piuttosto, finiscono per contraddire il favor normativo verso l’impiego nella contrattualistica pubblica di lavoratori affetti da disabilità, che hanno portato la prassi giurisprudenziale a riconoscere la legittimità di eventuali previsioni di favore contenute della lex specialis , sia veri e propri sgravi a livello dimostrativo nella valutazione di sostenibilità dell’offerta (in termini, Cons. Stato, III, n. 1480 del 2023; V, n. 4191 del 2022; III, n. 5022 del 2022).

Quanto poi al profilo di censura circa l’onere (posto dall’appellante in capo all’aggiudicataria) di dimostrare l’effettiva idoneità di tali lavoratori a svolgere le mansioni oggetto di affidamento, va ricordato che “ l’art. 8, comma 1-bis della l. n. 68 del 1999 […] demanda la valutazione delle capacità lavorative e la definizione di strumenti e prestazioni atti all’inserimento delle persone con disabilità, oltre che i controlli successivi, ad un comitato tecnico, operante presso i servizi per il collocamento, composto da funzionari dei servizi medesimi e da esperti del settore sociale e medico-legale, con particolare riferimento alla materia della disabilità.

Ne deriva, dunque, l’inesigibilità, al momento della presentazione dell’offerta e anche in sede di verifica della relativa anomalia, di elementi non ancora noti all’operatore economico, la cui definizione è per legge demandata ad apposito organo collegiale tecnico, in possesso delle necessarie competenze ” (da ultimo Cons. Stato, VII, 30 aprile 2024, n. 3946).

Non è quindi corretto pretendere che il RUP chiedesse all’aggiudicataria, neppure nel corso del sub -procedimento di verifica dell’anomalia, di dimostrare la concreta idoneità dei singoli lavoratori disabili ad eseguire tali attività, dovendo questi solamente valutare se l’organizzazione proposta dall’operatore economico fosse o meno idonea allo svolgimento delle prestazioni appaltate: valutazione conclusa dal RUP in senso favorevole ad Euro&Promos FM s.p.a. e sindacabile solo a fronte di manifesta illogicità o irragionevolezza (ovvero di palese abnormità), presupposti non ravvisabili con immediatezza nel caso di specie.

Invero, consolidata giurisprudenza ( ex pluribus , Cons. Stato, V, 5 settembre 2023, n. 8176; 15 settembre 2023, n. 8356 e 20 ottobre 2023, n. 9119), la verifica dell’anomalia dell'offerta mira ad accertare l’attendibilità e serietà dell’offerta nel suo complesso , sulla base di una valutazione di natura globale e sintetica che costituisce espressione di un potere tecnico-discrezionale riservato all’amministrazione, sindacabile – in sede di giudizio di legittimità – solo nell’ipotesi di dimostrata macroscopica erroneità o irragionevolezza dell’operato dell’amministrazione, tale da determinare – a sua volta – la palese e complessiva inattendibilità dell'offerta.

Con riguardo al giudizio di anomalia dell’offerta, occorre precisare che la stessa, avendo intrinsecamente carattere prospettico (dovendo basarsi sulla considerazione dei costi che l’impresa presumibilmente sosterrà nell’esecuzione della commessa), deve svolgersi secondo parametri (non di certezza, ma) di ragionevole prevedibilità: ne consegue che il giudizio di anomalia potrà ritenersi inficiato nella sua attendibilità solo quando risulti che la stazione appaltante (e, prima ancora, l’impresa interessata), nel ritenere la congruità dell’offerta scrutinata, abbia fatto affidamento su elementi del tutto arbitrari, poiché sganciati da ogni margine di prevedibile accadimento ( ex multis , Cons. Stato, VII, 30 aprile 2024, n. 3946).

Con il quinto motivo di appello, infine, NS s.p.a. ribadisce – come già nel precedente grado di giudizio – che l’istruttoria condotta dal RUP in occasione del giudizio di anomalia sarebbe stata carente, ove si consideri che – diversamente da quanto dichiarato dall’aggiudicataria in tale sede – Euro&Promos non poteva usufruire degli sgravi e degli incentivi indicati nelle proprie giustifiche.

Nella propria offerta, in particolare, Euro&Promos avrebbe dichiarato di poter usufruire dei benefici previsti dalla legge n. 207 del 2017, ossia “ per il SUD decontribuzione INPS del 50% per 48 mesi ”, laddove in realtà tale esonero è previsto per un periodo massimo di 36 mesi (e non 48) nel limite massimo di 3.000 euro annui ( ex art. 1, comma 100 l. n. 205 del 2017).

Avendo l’appalto una durata di cinque anni, Euro&Promos potrebbe usufruire di tali agevolazioni, al più, solamente per i primi tre anni, mentre per i restanti due sarebbe necessariamente costretta a sopportare un costo maggiore: da ciò il grave difetto di istruttoria del RUP, che non si sarebbe avveduto del fatto che gli sgravi contributivi neppure coprivano l’intero arco contrattuale.

Neppure questo motivo può trovare accoglimento.

Invero, come documenta la stazione appaltante, in nessun punto delle proprie giustificazioni Euro&Promos risulta aver sostenuto di assumere cinque unità di personale di età inferiore ai 30 anni per tutta la durata dell’appalto; piuttosto, come già rilevato dal primo giudice, la fruizione degli incentivi per 48 mesi avrebbe potuto essere realizzata anche ricorrendo al turnover , nel corso della durata dell’appalto, di personale avente i medesimi requisiti (a pag. 6 delle proprie giustifiche, l’aggiudicataria ha dato infatti espressamente conto del turnover ipotizzato: “ ragionevolmente è possibile attendere che durante l’appalto avvenga un turn over di personale ”, non foss’altro per la lunga durata dell’affidamento).

Il tutto fermo restando che l’appellante neppure ha dimostrato che nell’eventualità teorica di fruizione degli sgravi fiscali per soli 48 mesi, l’offerta non sarebbe stata più sostenibile economicamente.

Alla luce dei rilievi che precedono, l’appello va dunque respinto. Le spese, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento, in favore degli appellati Comune di Monopoli ed Euro&Promos FM s.p.a., delle spese di lite del grado di giudizio, che complessivamente liquida in euro 4.000,00 (quattromila/00) ciascuno, oltre Iva e Cpa, se dovute.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

OL AN LO OT, Presidente

Alessandro Maggio, Consigliere

VA OT, Consigliere, Estensore

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
VA OT	OL AN LO OT

IL SEGRETARIO