Pubblicato il 27/05/2025

N. 04582/2025REG.PROV.COLL.

N. 08877/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8877 del 2024, proposto da -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato Oreste Morcavallo, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Arno, n. 6;

contro

Ministero dell'Interno, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ufficio Territoriale del Governo di Vibo Valentia, in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Comune di -OMISSIS-, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 15853/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dell’Ufficio Territoriale del Governo di Vibo Valentia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 aprile 2025 il Cons. Giovanni Tulumello, vista l’istanza di passaggio in decisione depositata dall’Avvocatura dello Stato e udito l’Avv. Morcavallo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con la sentenza indicata in epigrafe, il T.A.R. del Lazio ha respinto il ricorso proposto dagli odierni appellanti per l’annullamento del d.P.R. in data 17 ottobre 2023, di scioglimento del Consiglio comunale di -OMISSIS- e di nomina della commissione straordinaria per la gestione del Comune

di -OMISSIS- per la durata di 18 mesi, ai sensi degli artt. 143 e 144 del T.U.E.L.

L’indicata sentenza è stata impugnata con ricorso in appello dai ricorrenti in primo grado.

Si sono costituite in giudizio, per resistere al ricorso, le amministrazioni statali intimate, che hanno depositato due memorie.

Alla camera di consiglio del, fissata per l’esame della domanda di sospensione cautelare della sentenza gravata, il giudizio è stato rinviato all’udienza di merito del 10 aprile 2025, alla quale è stato trattenuto in decisione.

2. La sentenza impugnata ha respinto il ricorso di primo grado ritenendo in fondati tutti i motivi nei quali si articolava e ritenendo al contrario sussistenti tutti i presupposti per il legittimo esercizio del potere di cui si tratta.

L’appello ripropone tali censure, criticando la motivazione della sentenza impugnata nella parte in cui le ha respinte.

In particolare, gli appellanti hanno articolato i seguenti motivi di gravame:

2.1 “Error in procedendo in relazione al secondo ed al terzo motivo di ricorso per motivazione assente e/o apparente. intrinseca illogicità della motivazione della sentenza – inconciliabilità tra affermazioni contrastanti”.

2.2. “error in iudicando – contraddittorietà – travisamento – difetto di presupposto – fondatezza delle censure di - violazione e falsa applicazione dell’art. 143 dlgs. 267/2000. insussistenza dei presupposti per lo scioglimento del comune. - assenza di motivazione e carenza di istruttoria - insussistenza dei presupposti per lo scioglimento del comune - difetto di istruttoria - illogicità manifesta – manifesta ingiustizia – contraddittorietà - travisamento di fatti e circostanze – difetto di istruttoria – difetto di presupposti – irragionevolezza”.

3. Preliminarmente può prescindersi dall’esame dell’eccezione di “inammissibilità del ricorso introduttivo per tardività”, sollevata dall’Avvocatura dello Stato nella memoria depositata il 9 dicembre 2024, in ragione dell’infondatezza, nel merito, del gravame.

I motivi di appello possono essere esaminati congiuntamente in ragione della loro intima connessione, considerate anche le peculiarità del potere del cui esercizio si tratta e del sindacato giurisdizionale sui relativi atti di esercizio.

Nello scrutinio di tali mezzi deve anzitutto osservarsi che la giurisprudenza di questa Sezione ha avuto modo di chiarire, quanto ai tratti del sindacato giurisdizionale sugli atti di esercizio del potere di scioglimento, che “ per costante giurisprudenza di questo Consiglio di Stato il provvedimento in questione è espressione di un potere preventivo e cautelare (sentenza n. 9149/2022). La Sezione, nella sentenza n. 2793/2021, ha inoltre chiarito che non può esigersi “che il giudizio di permeabilità dell’ente al condizionamento esterno passi attraverso il bilanciamento dei ‘meriti’ e dei ‘demeriti’ ascrivibile alla gestione pubblica, in quanto l’eventuale allegazione di ‘… provvedimenti utilmente adottati dall’amministrazione comunale (….) non dimostra che l’inerzia di questa in altri ambiti o settori della vita pubblica non abbia potuto favorire, consapevolmente, il perdurare o l’insorgere di un condizionamento o di collegamento mafioso’. D’altra parte, ‘… il condizionamento o il collegamento mafioso dell’ente non necessariamente implicano una paralisi o una regressione dell’interna attività di questo, in ogni suo settore, ma ben possono convivere e anzi convivono con l’adozione di provvedimenti non di rado, e almeno in apparenza, anche utili per l’intera collettività, secondo una logica compromissoria, ‘distributiva’, ‘popolare’, frutto di una collusione fra politica e mafia’ (Cons. Stato, sez. III, n. 4727/2018) ” (sentenza n. 8270/2023).

4. Nel caso di specie, fermo restando il ricostruito carattere del paradigma normativo regolante l’esercizio del potere in esame, l’attività ispettiva su cui si fonda il provvedimento di scioglimento ha accertato l’adozione di atti non solo illegittimi, ma funzionalmente collegati a dinamiche che, come ha sottolineato in memoria la difesa erariale, sono inerenti a “ collegamenti diretti e indiretti degli amministratori locali con la criminalità organizzata di tipo mafioso e su forme di condizionamento degli stessi ”.

In particolare, la relazione prefettizia – alla quale in questa sede si rinvia – ha dato conto dei diffusi processi di illegalità nel settore dell’accertamento e della riscossione dei tributi comunali, nonché nel settore degli affidamenti pubblici (con ricorso ad affidamenti sottosoglia e disattendendo, in particolare, il principio di rotazione).

La difesa erariale ha in proposito valorizzato, in memoria, - con affermazione rimasta peraltro incontestata - la “ grave inerzia e perdurante comportamento omissivo, da parte della struttura politica e burocratica dell'ente. (….) L'agere amministrativo, in alcuni settori, è risultato deviato dal fine dell'interesse pubblico, per privilegiare anche interessi di soggetti controindicati, con conseguente snaturamento e distorsione delle funzioni di servizio ai cittadini da parte dell'ente locale e della sua rappresentanza politico - amministrativa ”.

In argomento va osservato come una gestione amministrativa complessivamente inerte ed inefficiente, o addirittura improntata a criteri preferenziali in favore di determinati soggetti, costituisca una precondizione per l’esercizio del fenomeno della criminalità organizzata, posto che priva i cittadini della regolazione che dovrebbe essere garantita (nell’interesse pubblico, e in piena oggettività) dalle pubbliche autorità, creando conseguentemente lo spazio per la tutela approntata dal contropotere mafioso (secondo canoni, regole e priorità da questo stabiliti).

Dunque risulta soddisfatta la duplice condizione della plausibile e non irragionevole ricostruzione – secondo un giudizio prognostico di verisimiglianza - di un complessivo contesto compatibile con l’ipotesi del condizionamento, e al contempo l’accertamento di riscontri obiettivi di tale ipotesi (in che va ben oltre una mera contiguità passiva, evidenziando profili di volontaria e consapevole cooperazione agli scopi dell’organizzazione criminale).

5. In presenza di tali elementi risultano anzitutto infondati gli argomenti di censura con i quali si sostiene che il primo giudice avrebbe respinto il ricorso con una motivazione soltanto apparente, e si chiede conseguentemente che la sentenza sia annullata con rinvio ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a.

Ritiene infatti il Collegio che la sentenza del T.A.R. risulti motivata in relazione a plurimi elementi: a cominciare da quello del c.d. pregiudizio territoriale, che legittima l’esercizio del potere in questione

Il ricorso in appello, al contrario, tenta un approccio atomistico che in ogni caso non coglie nel segno, perché non riesce compiutamente a far cadere la rilevanza neppure dei singoli elementi.

Come ha precisato la giurisprudenza sopra richiamata, “ Tale premessa è, nel caso di specie, dirimente, dal momento che gli argomenti di censura esposti nel ricorso in appello muovono da un approccio atomistico per una parte tentano di scomporre il complessivo quadro accertato e di sostenere, nell’ottica della valutazione atomistica di ciascun elemento (per ciò solo incompatibile con il parametro normativo regolante l’esercizio del potere de quo), che non è dato inferire il ridetto condizionamento da ciascuno di tali elementi (singolarmente considerato); e, per altro verso, lamentano la mancata, adeguata considerazione da parte del primo giudice di altri e diversi elementi fattuali, peraltro in buona parte meramente formali, che a dire degli appellanti si porrebbero invece in relazione d’incompatibilità logica con la tesi del condizionamento mafioso, posta a fondamento del provvedimento di scioglimento, perché denoterebbero un impegno dell’amministrazione di segno contrario ” (Consiglio di Stato, sentenza n. 8270/2023, cit.).

Lo stesso ricorso in appello, peraltro, in tale sforzo deve comunque dare atto alla sentenza di primo grado che “ il TAR pronuncia la legittimità del provvedimento di scioglimento dopo aver disconosciuto, di volta in volta, la ricorrenza delle singole ragioni poste a sostegno della misura ” (pag. 31).

Il che, a tacer d’altro, si pone in relazione d’incompatibilità logica con la tesi della motivazione apparente.

6. In particolare, risultano insuperati dai motivi di appello gli argomenti con cui il primo giudice ha ritenuto sussistente nel caso di specie il già richiamato elemento del c.d. pregiudizio territoriale, posto a base del provvedimento di scioglimento non come mera e generica “presenza nell’àmbito comunale di consorterie mafiose”, ma piuttosto come accertata “influenza mafiosa sull’amministrazione locale”.

Gli appellanti ribadiscono nel presente giudizio che le vicende penali relative ad esponenti locali si sarebbero concluse con sentenze che escluderebbero sia la sussistenza di forme di criminalità organizzata sul territorio comunale, sia la non riferibilità a tali ambiti dei soggetti richiamati nel provvedimento di scioglimento (in particolare, -OMISSIS-).

Sul punto però il gravame non supera il condivisibile rilievo del primo giudice per cui “ l’intervento dell’autorità statale non è basato sulla responsabilità penale dei due soggetti citati (né sulla loro partecipazione ad una qualche associazione di stampo mafioso, tra l’altro mai contestata), bensí sulla circostanza che la ‘ndrangheta è presente sul territorio (conclusione pacifica alla luce della condanna al risarcimento del danno in favore della costituita parte civile) e dall’influenza della stessa sull’amministrazione comunale: in merito a ciò, la circostanza che il reato contestato a -OMISSIS- sia stato dichiarato estinto per prescrizione (e quindi non si sia pronunciata sentenza di assoluzione), evidenzia in ogni caso l’introduzione nei gangli vitali dell’ente locale di soggetti poco inclini, nei rapporti con le amministrazioni pubbliche, al rispetto della legalità (si sottolinea come la truffa contestata fosse in danno di un ente previdenziale) ”.

7. Ancora, l’appello enfatizza la circostanza dell’avvenuta costituzione di parte civile del Comune di -OMISSIS- per contestare la statuizione del primo giudice secondo la quale “la partecipazione dell’ente locale al giudizio penale non costituisce prova della dissociazione degli amministratori dalle condotte illecite del -OMISSIS-(come sostenuto a pag. 10 del ricorso), considerato soprattutto che questi ultimi erano imputati per un reato in danno dell’Inail e non del Comune”.

Gli appellanti, a pag. 7 del ricorso in appello, allegano che tale conclusione sarebbe “in contrasto con la giurisprudenza” (non altrimenti indicata).

In realtà questo Consiglio di Stato ha avuto modi di chiarire, nella sentenza 8270/2023, a proposito della tesi per cui l’assunzione da parte delle amministrazioni locali di iniziative formalmente dirette alla tutela o al ripristino della legalità escluderebbe, sul piano inferenziale, la sussistenza del pericolo di infiltrazione della criminalità organizzata in tali istituzioni, che “ La dialettica fra legalità predicata e legalità praticata, in altre parole, è tale da non consentire di ricondurre alla prima un significato che vada oltre un utilizzo strumentale della cultura legalitaria: e, soprattutto, per quello che qui rileva, non autorizza la deduzione di un vizio di legittimità del provvedimento in esame per il sol fatto che esso si porrebbe in (apparente) contrasto con iniziative legalitarie inerenti unicamente il piano dell’immagine e della propaganda e non quello dell’azione amministrativa. Diversamente argomentando, sarebbe fin troppo agevole paralizzare l’esercizio del potere di scioglimento di amministrazioni comunali condizionate dall’ingerenza della criminalità organizzata, mediante l’approntamento di simili iniziative ”.

In ogni caso, come pure precedentemente affermato in giurisprudenza, “ Quanto alle attività ed iniziative poste in essere dall’Amministrazione colpita dal provvedimento dissolutorio richiamate dai ricorrenti per tentare di fornire la prova dell’assenza di un’infiltrazione mafiosa nel territorio tale da determinare lo scioglimento del Consiglio comunale, va affermato che l’art. 143 cit. non richiede alcuna opera di bilanciamento tra gli elementi sintomatici di infiltrazione mafiosa ed eventuali iniziative di promozione della legalità poste in essere dall’ente, le quali devono essere considerate evidentemente ininfluenti in quanto non escludono la sussistenza di indebite influenze ed intrusioni della criminalità organizzata ” (T.A.R. Lazio, sentenza n. 14225/2022)

8. A fronte dei superiori rilievi, emerge pertanto come le contestazioni mosse alla sentenza gravata con il ricorso in appello risultino generiche ed apodittiche, avendo tale pronuncia ben individuato le ragioni dell’infondatezza del ricorso di primo grado.

Peraltro, l’Avvocatura dello Stato nella memoria depositata in data 8 dicembre 2024 ha analiticamente controdedotto a tali contestazioni, evidenziando piuttosto – con allegazioni rimaste peraltro prive di replica - come queste siano del tutto smentite dall’attività istruttoria prodromica all’adozione del provvedimento impugnato.

Né vale allegare elementi sopravvenuti rispetto all’adozione di tale provvedimento: la cui legittimità va evidentemente scrutinata sulla base della situazione di fatto e di diritto sussistente al momento della sua adozione (di talché la produzione degli appellanti del 17 marzo 2025, ferma restando ogni considerazione sul regime probatorio del giudizio di appello, non è evidentemente utilizzabile a supporto del gravame).

9. Dalle considerazioni che precedono emerge che il ricorso in appello è infondato e che come tale deve essere respinto.

Le spese del giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la regola della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna gli appellanti, in solido fra loro, al pagamento in favore del Ministero dell’Interno delle spese del presente giudizio, liquidate in complessivi euro tremila/00, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità degli appellanti e delle altre persone menzionate nel presente provvedimento.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

RO De Nictolis, Presidente

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere, Estensore

Luca Di Raimondo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Tulumello	RO De Nictolis

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.