Pubblicato il 25/11/2025

N. 09259/2025REG.PROV.COLL.

N. 01632/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1632 del 2024, proposto da Progetto e Sviluppo s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Felice Laudadio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Napoli, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Andreottola e Giacomo Pizza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania (Sezione III) n. 4343 del 17 luglio 2023

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 luglio 2025 il consigliere FE AT;

Viste le conclusioni delle parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

- dalla disposizione dirigenziale del Comune di Napoli n. 546 dell’11 dicembre 2020, recante il diniego di rilascio del titolo unico, comprensivo di permesso di costruire, per l’apertura di una media struttura di vendita sul territorio comunale, alla Via Nicola Nicolini n. 47;

- dagli atti comunali confluiti nell’iter procedimentale di diniego, con particolare riguardo alla nota del Servizio Pianificazione urbanistica generale e beni comuni prot. n. 607336 del 18 settembre 2020, con cui è stato espresso parere negativo di compatibilità urbanistica, alla comunicazione dei motivi ostativi prot. n. 623136 del 24 settembre 2020, alla nota del Servizio Pianificazione urbanistica generale e beni comuni prot. n. 711340 del 28 ottobre 2020, con cui è stato ribadito il parere negativo di compatibilità urbanistica, alla nota del Servizio Viabilità e traffico prot. n. 727364 del 3 novembre 2020, con cui è stato espresso parere favorevole di compatibilità viabilistica, poi ribadito con nota prot. n. 162835 del 24 febbraio 2021;

- da ogni altro provvedimento preordinato, collegato o comunque connesso, ivi comprese le curve di isorischio definite dall’ENAC.

2. Tali atti sono stati impugnati dinanzi al T.a.r. per la Campania con ricorso e motivi aggiunti dalla società Progetto e Sviluppo s.r.l. sulla base delle seguenti censure:

a) violazione art. 715 del codice della navigazione – violazione del PRA (Piano del rischio aeroportuale) vigente nel Comune di Napoli, approvato con delibera consiliare n. 5 del 19 febbraio 2018, pubblicato sul BURC del 12 marzo 2018 – eccesso di potere – disapplicazione di atto pianificatorio valido ed efficace;

b) violazione art. 6 e 11 delle NTA – art. 715 del codice della navigazione – violazione del PRA – violazione art. 46 del d.P.R. n. 495 del 1992.

c) violazione art. 715 del codice della navigazione – violazione del PRA vigente nel Comune di Napoli – eccesso di potere – disapplicazione di atto pianificatorio valido ed efficace.

3. Il T.a.r. per la Campania, con la sentenza n. 4343 del 17 luglio 2023, ha respinto il ricorso ed i motivi aggiunti, compensando tra le parti le spese di lite.

4. L’originaria ricorrente ha chiesto al Consiglio di Stato di riformare la suddetta pronuncia, affidando il suo appello a due motivi così rubricati:

I - error in iudicando – violazione del PRG del Comune di Napoli – disapplicazione della delibera di G.M. n. 327 del 2020 e 251 del 6 giugno 2019

II - omesso esame di un punto decisivo della controversia - violazione art. 715 del codice della navigazione – violazione del PRA vigente nel Comune di Napoli, approvato con delibera consiliare n. 5 del 19 febbraio 2018, pubblicato sul BURC del 12 marzo 2018 – eccesso di potere – disapplicazione di atto pianificatorio valido ed efficace.

5. Si è costituito in giudizio il Comune di Napoli, eccependo l’inammissibilità e, in ogni caso, l’infondatezza nel merito del ricorso,

6. Con memorie del 9 giugno 2025 e repliche del 19 giugno 2025 le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro argomentazioni, insistendo nelle rispettive conclusioni. Con note del 3 luglio 2025 la società appellante ha chiesto che la causa fosse decisa in base ai documenti depositati, senza previa discussione.

7. All’udienza pubblica del 10 luglio 2025 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

8. Il provvedimento di diniego del titolo unico comprensivo di permesso di costruire per l’apertura, nell’immobile in questione, di una media struttura di vendita – impugnato in primo grado dalla attuale appellante – è stato motivato dall’Amministrazione comunale in base a due distinte circostanze: a) il fatto che l’immobile, originariamente destinato a uso industriale, dovesse essere preliminarmente riclassificato dal punto di vista urbanistico, per rendere compatibili l’intervento su di esso progettato e la nuova destinazione commerciale con la disciplina urbanistica vigente e che tale riclassificazione, al momento dell’adozione dell’atto, non fosse ancora intervenuta; b) la circostanza per la quale l’immobile della società ricorrente rientrasse nel Piano di rischio aeroportuale (PRA) del 2018 e si trovasse all’interno delle curve di isorischio approvate dall’ENAC, con conseguente impossibilità per il Comune di autorizzare qualsiasi opera su di esso fino al recepimento del regime vincolistico derivante dall’attuazione delle disposizioni dell’art. 715 del codice della navigazione.

9. Il T.a.r. per la Campania ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti di Progetto e Sviluppo s.r.l. avverso tale provvedimento e contro gli atti connessi, ritenendo che la legittimità del diniego non fosse inficiata dalla sopravvenuta riclassificazione dell’immobile che aveva permesso, solo in data successiva all’emissione del diniego stesso, il 30 dicembre 2020, il superamento della suddetta prima ragione ostativa e reputando di poter prescindere dall’esame di qualsiasi altra doglianza, stante il carattere assorbente della questione affrontata.

10. Con il primo motivo l’appellante ha lamentato l’erroneità della pronuncia impugnata, nella quale il T.a.r. non avrebbe adeguatamente valorizzato il contenuto delle delibere della Giunta municipale di Napoli n. 251/2019 e n. 327/2020 che – favorevoli alla riclassificazione e antecedenti rispetto all’emissione del diniego - avrebbero dovuto indurre il Comune ad una diversa determinazione, consistente nel ritenere la questione già positivamente risolta, vista anche l’imminente convocazione del Consiglio comunale per la formalizzazione della riclassificazione stessa. A ciò doveva aggiungersi la “omogeneità” sostanziale della destinazione assunta negli anni dell’immobile – originariamente costruito per scopi industriali e per l’attività siderurgica, ma successivamente adibito ad autorimessa – già funzionale alla produzione di servizi e, quindi, affine all’utilizzo commerciale.

11. Con l’ulteriore motivo la società appellante ha, poi, riproposto le doglianze dichiarate assorbite dal T.a.r. circa il secondo elemento ostativo all’accoglimento della sua richiesta di titolo unico, costituito dall’ “inserimento del cespite…nella curva di isorischio dell’ENAC del 2019” e dal mancato completamento dell’ iter di adeguamento al PRA. Sul punto l’originaria ricorrente ha, in particolare, dedotto la vigenza del PRA del 2018 e l’inefficacia delle curve elaborate dall’ENAC nel 2019, mai pubblicate.

11. Le suddette doglianze non sono fondate e devono essere respinte per le ragioni di seguito illustrate.

12. Quanto al primo motivo, la sentenza del T.a.r. si rivela pienamente condivisibile nell’aver valutato la legittimità del diniego al momento della sua adozione, in base alla situazione al tempo esistente e ai dati allora a disposizione dell’Amministrazione – tenendo, dunque, conto dell’assenza della riclassificazione - in applicazione del principio tempus regit actum. Come, infatti, più volte evidenziato dalla Sezione, “va ricordato che nei giudizi di impugnazione come quello in esame, la legittimità dell'atto impugnato va valutata con riguardo esclusivo alla situazione di fatto e di diritto esistente nel momento in cui esso fu emanato, restando irrilevanti le eventuali sopravvenienze, secondo il principio tempus regit actum , sostenuto dalla costante giurisprudenza (per tutte, Corte cost., ordinanza 13 aprile 2018 n. 76 e sentenza 22 maggio 2013 n. 90; Cons. Stato, sez. IV, 3 giugno 2021 n. 4246; sez. III, 15 maggio 2012 n. 2801)” (Cons. Stato, Sez. IV, 6 giugno 2022 n. 4587).

13. La natura plurimotivata del diniego impugnato e la legittimità della prima causa ostativa al rilascio del titolo unico - individuata dal Comune, come anticipato, nel contrasto tra l’uso cui l’immobile avrebbe dovuto essere adibito secondo progetto (media struttura di vendita) e la sua destinazione urbanistica (industriale-produttiva) hanno consentito al T.a.r. di prescindere nella pronuncia appellata dall’esame delle ulteriori doglianze articolate dalla società ricorrente circa la valenza dell’inclusione dell’immobile nel Piano di rischio aeroportuale (PRA) come “Zona B” e soprattutto sugli effetti della sua ricomprensione all’interno delle curve di isorischio, trasmesse in aggiornamento dall’ENAC con nota acquisita al prot. n. PG/2019/193173 del 28 febbraio 2019.

14. Da un lato, infatti, come questo Consiglio di Stato ha avuto anche di recente occasione di ribadire, “in presenza di provvedimenti con motivazione plurima, solo l'accertata illegittimità di tutti i singoli profili su cui essi risultano incentrati può determinarne l'illegittimità, con conseguente possibilità per il giudice amministrativo di disporne l'annullamento; laddove pertanto il provvedimento impugnato sia sorretto da più ragioni giustificatrici tra loro autonome, logicamente indipendenti e non contraddittorie, il giudice, qualora ritenga di dover respingere le censure indirizzate verso uno soltanto dei motivi assunti a base dell'atto controverso, può respingere il ricorso sulla sola base di tale rilievo, con assorbimento delle censure dedotte avverso altri capi del provvedimento” (cfr. ex multis, Cons. Stato, Sez. V, 20 agosto 2025 n. 7093; Sez. II, 16 luglio 2025 n. 6249); dall’altro, ai sensi delle norme di attuazione dello stesso PRA e, in particolare, della disciplina transitoria di cui all’art. 11, “fino al recepimento del regime vincolistico derivante dall'attuazione delle disposizioni di cui all'art. 715 del Codice della navigazione, nelle aree interessate dalla valutazione dell'impatto di rischio non potrà essere autorizzata alcuna opera e/o attività all'interno delle curve di isorischio come definite dall'Enac”.

15. La suddetta disposizione normativa, come illustrato dal Comune nelle sue difese fin dal primo grado di giudizio, “deriva dai rilievi sollevati proprio dall'Ente che per competenza, sia giuridica che tecnica, era più di tutti in grado di valutare e consigliare le misure da adottare a tutela della pubblica e privata incolumità con riferimento ai rischi della navigazione aerea” ed è stata introdotta con delibera di CC n. 725 del 21 dicembre 2017, risultando - a differenza di quanto sostenuto dalla originaria ricorrente - immediatamente applicabile, vista la avvenuta trasmissione delle curve da parte dell’ENAC e, quindi, la loro conoscibilità, nonché strettamente cogente nella fattispecie in questione, in funzione del prevalente interesse alla salvaguardia dell'incolumità delle persone, non potendo in alcun modo condividersi la tesi della società appellante per cui il mutamento di destinazione progettato, implicante la trasformazione dell’immobile, allo stato inutilizzato, in una media struttura di vendita, con conseguente afflusso di persone, fosse “radicalmente inidoneo a creare aumenti di rischio in riferimento alle curve di isorischio.”

16. In conclusione, dinanzi all’assenza di qualsiasi profilo di illogicità o manifesta erroneità di entrambi i presupposti del diniego impugnato in primo grado (uno solo dei quali in seguito superato attraverso le successive determinazioni dell’Amministrazione comunale) l’appello deve essere respinto, con conferma della sentenza del T.a.r.

17. Per la particolarità e la complessità delle questioni, le spese del grado di appello possono essere compensate, sussistendone giusti motivi.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del grado di appello tra la società appellante ed il Comune di Napoli.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

VI NE, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

FE AT, Consigliere, Estensore

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
FE AT	VI NE

IL SEGRETARIO