Pubblicato il 10/12/2025

N. 09759/2025REG.PROV.COLL.

N. 07986/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7986 del 2024, proposto da
Cooperativa edilizia Le Corti di Monticello, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Gian Maria Menzani e Gianpaolo Menzani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di San Donato Milanese, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Maria Cristina Colombo, con domicilio digitale come da PEC e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Giovanni Crisostomo Sciacca in Roma, via di Porta Pinciana n. 6;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la AR, sezione seconda, 13 giugno 2024, n. 1792, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di San Donato Milanese;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 ottobre 2025 il consigliere CA UE IC e uditi per le parti gli avvocati Gian Maria Menzani e Roberto Ragozzino, in sostituzione dell’avvocato Maria Cristina Colombo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il giudizio ha ad oggetto la domanda proposta dalla Cooperativa edilizia “Le Corti di Monticello” per il risarcimento dei danni asseritamente cagionati dal Comune di San Donato Milanese, per effetto dell’emissione di cinque ordinanze di demolizione e ripristino, successivamente annullate.

2. I fatti rilevanti per la decisione possono essere sintetizzati come segue:

- tra il 26 giugno e il 13 luglio del 2017, nel corso dei lavori di realizzazione del complesso residenziale denominato “Cascina Monticello”, il Comune di San Donato Milanese ha notificato all’appellante cinque ordinanze di demolizione e ripristino (nn. 31, 34, 35, 36 e 40 del 2017), avendo accertato la realizzazione di superfici e volumi superiori a quanto assentito;

- i provvedimenti, impugnati davanti al T.a.r. AR, sono stati sospesi con le ordinanze cautelari nn. 1443, 1445, 1447, 1449 e 1450 del 2 novembre 2017 – confermative di precedenti decreti presidenziali di sospensione (nn. 1300, 1303, 1304, 1344, 1364 del 2017) – stante l’impegno assunto dalla Cooperativa « a porre in essere nei prossimi mesi una serie di interventi finalizzati a ripristinare la conformità dei lavori ai titoli edilizi rilasciati »;

- il 14 febbraio 2018 il GIP di Milano, nell’ambito di un procedimento penale per presunti reati edilizi e ambientali, ha disposto il sequestro preventivo « delle porzioni di piano interrato e sottotetto di tutti gli immobili in fase di edificazione »;

- con determinazione prot. 7057 del 21 febbraio 2018, il Comune ha poi ordinato alla Cooperativa di sospendere i lavori, anche nelle parti degli edifici non oggetto di sequestro penale, sino al completamento delle opere di conformazione ed eliminazione delle varianti essenziali riscontrate;

- a seguito di interlocuzioni tecniche con il Comune, il 16 gennaio 2019, la Cooperativa ha presentato una formale proposta volta a definire gli interventi necessari ai fini del ripristino della conformità delle opere (definita proposta di “conformizzazione”), manifestando contestualmente la volontà di rinunciare – all’esito dei relativi procedimenti – ai ricorsi proposti contro le ordinanze di demolizione e alle connesse domande di risarcimento del danno; il Comune ha approvato tale proposta con determinazione prot. n. 2617 del 21 gennaio 2019;

- portato a compimento l’ iter – come attestato dal Comune con atti adottati tra il 2 dicembre 2019 e l’11 giugno 2020 – sono stati rilasciati cinque permessi di costruire in sanatoria (n. 241 dell’8 aprile 2021, n. 243 del 15 giugno 2021, n. 246 del 19 ottobre 2021, n. 249 del 21 febbraio 2022 e n. 250 del 21 marzo 2022).

- all’esito del giudizio proposto dalla Cooperativa, le cinque ordinanze di demolizione sono state annullate dal T.a.r. AR, con sentenze nn. 22, 23, 25, 26 e 27 del 5 gennaio 2021, confermate in appello dal Consiglio di Stato con sentenze nn. 679, 680, 682, 684 e 685 del 20 gennaio 2023.

3. Con ricorso proposto davanti al T.a.r. AR (R.G. n. 1150/2023) la Cooperativa ha domandato il risarcimento dei danni derivanti dall’illegittima attività del Comune e correlati al ritardo nel completamento dell’intervento (maggiori costi, oneri finanziari, perdita di “ chances ”), quantificati in oltre 4 milioni di euro.

3.1. Con la sentenza n. 1792/2024, il T.a.r. AR ha respinto il ricorso e compensato tra le parti le spese di giudizio.

3.2. In particolare, il giudice di primo grado ha ritenuto non sussistere il nesso causale tra le ordinanze di demolizione e il danno lamentato, poiché:

- le ordinanze in questione erano state sospese dal T.a.r. con le ordinanze del 2 novembre 2017;

- le cause effettive del ritardo andavano individuate nel sequestro penale del 14 febbraio 2018 e nella diffida comunale del 21 febbraio 2018;

- quanto al primo atto, la cognizione dei relativi danni è estranea alla giurisdizione amministrativa; quanto al secondo, la Cooperativa aveva rinunciato alla relativa impugnazione, e l’azione risarcitoria sarebbe comunque tardiva (oltre i 120 giorni ex art. 30 c.p.a.).

4. Avverso tale sentenza, la Cooperativa ha interposto appello, affidato a tre motivi di diritto:

I. « Violazione di legge con riferimento agli artt. 110 C.P.A., 324 e 360 N.3 C.P.C., nonché all’art. 2909 C.C. in ragione della res iudicata già determinatasi a seguito della pubblicazione avvenuta il 20/01/2023 delle sentenze del Consiglio di Stato, Sezione Sesta, nn.679-580-682-684-685 »;

II. « Carenza, illogicità e contraddittorietà di motivazione anche per erronea rappresentazione di elementi essenziali degli atti/fatti/comportamenti posti a base del ricorso risarcitorio »;

III. « Sulla riconferma del richiesto risarcimento dei danni ingiusti, già azionato con il ricorso al TAR LOMBARDIA RG 1150/2023 »

5. Si è costituito il Comune di San Donato Milanese, riproponendo ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a. le eccezioni di rito non esaminate dal T.a.r. – volte a dedurre l’inammissibilità per difetto di giurisdizione, intervenuta rinuncia alle pretese risarcitorie, erronea individuazione del legittimato passivo – e chiedendo il rigetto dell’appello.

6. All’udienza pubblica del 21 ottobre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. È fondata l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado, per intervenuta rinuncia alle pretese risarcitorie da parte della Cooperativa appellante e conseguente carenza di legittimazione attiva.

7.1. Nella proposta unilaterale del 16 gennaio 2019, approvata dal Comune con determinazione prot. n. 2617 del 21 gennaio 2019, la Cooperativa ha assunto l’obbligo di rinunciare ai ricorsi allora pendenti avverso le ordinanze di demolizione e alle “ connesse domande di risarcimento del danno ” (par. 3.1) una volta intervenuto il perfezionamento dei procedimenti di “conformizzazione” degli abusi, secondo le modalità descritte nei paragrafi 1 e 2 del medesimo accordo. Tali procedimenti si sono poi conclusi favorevolmente per la Cooperativa, come risulta dagli atti comunali (docc. 34-34- quinquies del fascicolo di primo grado) attestanti l’intervenuta esecuzione delle opere pattuite e dal successivo rilascio dei permessi di costruire in sanatoria (docc. 36-36- quinquies ), che hanno consentito il definitivo superamento di tutte le difformità.

7.2. La rinuncia preventiva alle “ domande di risarcimento ” – a quel momento non ancora proposte – integra un atto di disposizione del relativo diritto d’azione, valido ed efficace in quanto inerente ad una situazione soggettiva di carattere patrimoniale, pienamente disponibile (Cons. Stato, sez. IV, 23 settembre 2004, n. 6239). La domanda oggetto di questo giudizio ha dunque riguardo ad una pretesa che non è più nella titolarità della Cooperativa, con conseguente inammissibilità del ricorso (sugli effetti della rinuncia al diritto d’azione cfr. ex multis , Cons. Stato, sez. IV, 12 febbraio 2025, n. 1165).

8. Secondo l’appellante, la questione sarebbe stata già scrutinata dalle sentenze del T.a.r. AR (nn. 22, 23, 25, 26 e 27 del 5 gennaio 2021) nel respingere l’eccezione di improcedibilità dei ricorsi, risultando quindi assorbita dalla “ res iudicata” formatasi all’esito di quei giudizi .

8.1. L’obiezione non coglie nel segno. Il giudice di primo grado (cfr. il par. 7.5 della sent. 22 del 2021 e gli identici passaggi argomentativi contenuti nelle sent. 23, 25, 26 e 27 del 2021) – pur constatando « la perdita di effetti dell’ordinanza in ragione della successiva "conformizzazione" degli interventi » – ha definito il giudizio nel merito in ragione del riscontro di un perdurante interesse « morale o strumentale » proprio delle molteplici parti coinvolte, alla luce « dall’assoluta peculiarità della controversia e dalle vicissitudini della vicenda sostanziale oggetto del giudizio », oltre che dei suoi riflessi penali (« Dall’accertamento contenuto in tali ordinanze e dalla denuncia comunale prende avvio anche un’indagine penale ed un successivo giudizio che vede coinvolti, ex aliis, i direttori dei lavori »).

8.2. La valutazione dell’interesse compiuta dal primo giudice – e confermata dal giudice d’appello – prescindeva, dunque, in toto dall’esame dell’accordo intervenuto tra il Comune e la Cooperativa, riferendosi a un più ampio ventaglio di posizioni soggettive.

8.3. In ogni caso, l’oggetto dei contenziosi era limitato alla legittimità delle ordinanze di demolizione, mentre la correlata domanda risarcitoria è stata formalmente proposta per la prima volta solo nell’ambito del presente giudizio. Ciò esclude in radice che la questione relativa all’efficacia della rinuncia « alle connesse domande di risarcimento del danno », contenuta nell’accordo, possa ritenersi compresa nel perimetro del giudicato, essendo del tutto estranea al thema decidendum di quei giudizi.

9. Nemmeno merita condivisione il tentativo dell’appellante di disconoscere la validità di quell’accordo, in quanto sostanzialmente “indotto” dal Comune e non rispondente ad una libera e genuina determinazione della Cooperativa.

9.1. Non vi è alcuna prova di una simile coartazione della volontà della Cooperativa, che, anzi, nell’ambito del predetto accordo di c.d. “conformizzazione” con il Comune ha assunto il ruolo di soggetto proponente, elaborando il testo dell’articolata proposta poi approvata dall’Ente. Anche l’assunto secondo cui i termini della proposta – che « esondavano dallo stesso perimetro edilizio degli abusi contestati » (cfr. pag. 7 della memoria dell’appellante) – sarebbero essi stessi indicativi di una patologica asimmetria di posizioni risulta del tutto indimostrato. Il contenuto dell’accordo – compresa la parte relativa alla rinuncia ai contenziosi pendenti e alle pretese risarcitorie – risulta invero pienamente coerente con una libera e consapevole gestione degli interessi della Cooperativa, ragionevolmente interessata ad una vantaggiosa composizione della vicenda amministrativa, più che ai suoi riflessi giurisdizionali.

9.2. Quanto poi all’asserito atteggiamento « cinicamente ostruzionistico e non leale » (cfr. pag. 6 della memoria dell’appellante) che sarebbe stato tenuto dagli Uffici comunali in relazione al medesimo accordo, trattasi di deduzione ininfluente rispetto al prodursi dell’effetto rinunciativo, espressamente condizionato al mero “perfezionamento” dei procedimenti di “conformizzazione” – circostanza documentalmente provata e non contestata – senza ulteriori prescrizioni, né vincoli temporali idonei ad incidere sull’efficacia dell’impegno assunto dalla Cooperativa.

9.3. Le deduzioni dell’appellante rimangono, peraltro, prive di effettivo riscontro, non potendo la prova di un atteggiamento ostile fondarsi sulla mera adozione di determinazioni amministrative sfavorevoli (come il diniego di proroga del termine di fine lavori del 25 febbraio 2021), sorrette da autonoma motivazione e non tempestivamente impugnate (e come tali insuscettibili di rivalutazione in questa sede).

10. Per le ragioni esposte, in riforma della sentenza appellata, deve essere dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado.

11. Il Collegio ritiene, nondimeno, per maggiore chiarezza data la particolarità della vicenda, di esaminare anche il merito dell’appello, che risulta manifestamente infondato.

12. Con il primo motivo, l’appellante lamenta il contrasto tra la ricostruzione e la valutazione dei fatti contenute nella sentenza appellata e il giudicato formatosi sulle sentenze del T.a.r. AR e del Consiglio di Stato, che si sarebbero espresse in merito alla sussistenza di un nesso causale tra le impugnate ordinanze comunali e la lesione della posizione giuridica della Cooperativa.

12.1. Il motivo è infondato. Come si è già detto, le sentenze richiamate dall’appellante hanno contenuto meramente annullatorio. L’autorità del relativo giudicato, pertanto, può essere utilmente invocata solo con riguardo all’accertamento dell’illegittimità dei provvedimenti impugnati, ma non si estende agli ulteriori elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria – quali il danno, il nesso di causalità e la colpa dell’amministrazione – estranei al thema decidendum di quei giudizi.

12.2. Ne deriva l’inconsistenza di qualsiasi tentativo di attribuire a quelle decisioni una portata più ampia, tale da incidere sulle valutazioni relative all’ammissibilità o fondatezza della domanda risarcitoria oggetto del presente giudizio. Tantomeno un vincolo per il giudice del risarcimento può essere individuato in ragione di singoli passaggi argomentativi o di particolari espressioni contenute nelle sentenze di annullamento, la cui valenza conformativa non può eccedere la portata del dispositivo.

12.3. Peraltro, contrariamente a quanto rappresentato dalla Cooperativa, nei giudizi di annullamento il T.a.r. non si era affatto pronunciato sulla futura proponibilità della domanda risarcitoria, avendo al contrario considerato la questione ininfluente ai fini della decisione (cfr. par. 7.3: « Non precluderebbe, certamente, una possibile definizione del giudizio con sentenza ex art. 35, co. 1, lett. c), c.p.a., il dedotto interesse alla decisione ai fini di un’eventuale domanda risarcitoria … non essendo in proposito sufficienti manifestazioni generiche di interesse »), in adesione ad un’interpretazione particolarmente restrittiva dell’art. 34, comma 3, c.p.a. (poi superata, come noto, da Cons. Stato, Ad. plen., 3 luglio 2022, n. 8).

13. Con il secondo motivo, l’appellante censura la sentenza nella parte in cui ha ritenuto che il ritardo nella conclusione dei lavori – con i correlati danni economici – non fosse causalmente riconducibile alle ordinanze di demolizione e ripristino, tempestivamente sospese dal T.a.r., quanto al successivo sequestro penale e alla diffida del 21 febbraio 2018 (oggetto di ricorso poi rinunciato). Opponendosi a tale ricostruzione, la Cooperativa individua la fonte del danno nella complessiva condotta tenuta dagli Uffici comunali dopo le ordinanze di sospensione, avendo questi:

- attribuito ai provvedimenti del T.a.r. un significato restrittivo non corrispondente al loro tenore, subordinando la ripresa dei lavori alla previa definizione delle « soluzioni progettuali » ritenute necessarie per riportare le opere alla conformità;

- orientato in modo fuorviante la refertazione indirizzata alla Procura della Repubblica, omettendo di richiamare tutte le ordinanze cautelari e contribuendo così, secondo l’appellante, alla successiva adozione del decreto di sequestro penale;

- dilatato oltremodo i tempi del procedimento di “conformizzazione” con continue richieste integrative e verifiche tecniche, con conseguente aggravio dei costi e ritardi nella conclusione dell’intervento;

- imposto l’inserimento, nella proposta del 16 gennaio 2019, di una clausola di rinuncia al ricorso proposto avverso la diffida del 21 febbraio 2018;

- omesso di adottare, all’indomani delle sentenze di annullamento del 2021, provvedimenti di autotutela idonei a eliminare gli effetti del procedimento di cui sopra e i relativi vincoli procedurali.

13.1. Il motivo è infondato. La presente domanda risarcitoria è stata introdotta a valle del giudicato di annullamento delle ordinanze nn. 31, 34, 35, 36 e 40 del 2017, per domandare i danni che si assumono prodotti da quei provvedimenti, di cui è stata accertata l’illegittimità (cfr. art. 30, comma 5, c.p.a.). Nella ricostruzione fornita dall’appellante, tuttavia, la causa del pregiudizio lamentato non attiene all’efficacia lesiva delle ordinanze di ripristino – che, come rilevato dalla sentenza di primo grado, non si è mai concretamente manifestata, stante la loro tempestiva sospensione cautelare – bensì ad una complessa sequenza di atti e comportamenti del Comune, ulteriori e diversi, che si collocano durante tutto lo sviluppo della vicenda (tra il 2017 e il 2021).

13.2. Tali circostanze non possono essere artificiosamente “unificate” dall’appellante e considerate alla stregua di un’unitaria condotta dell’Amministrazione comunale, né esse risultano direttamente correlate alle ordinanze annullate, rappresentando piuttosto lo sviluppo di vicende amministrative – e di sequenze causali – autonome, ognuna delle quali avrebbe astrattamente potuto fondare una distinta pretesa risarcitoria (da proporsi secondo le modalità e i termini di cui all’art. 30, commi 3 e 4, c.p.a.).

13.3. Ne deriva, da un lato, l’impossibilità di ammettere, in esito ai giudicati di annullamento delle ordinanze di ripristino, la proposizione di una domanda di risarcimento “generale” e “onnicomprensiva”, riferita ad un insieme di atti e fatti anche del tutto indipendenti da quei provvedimenti e dall’accertamento della loro illegittimità; dall’altro, e conseguentemente, l’impossibilità di desumere dall’esito favorevole dei giudizi di impugnazione anche l’illiceità delle variegate condotte amministrative censurate dall’appellante – che si sono talora concretate, peraltro, nell’emanazione di distinti provvedimenti amministrativi, non tempestivamente contestati oppure oggetto di impugnazioni rinunciate – le quali non si pongono in immediata e diretta relazione con gli atti oggetto di annullamento.

13.4. La ricostruzione dei fatti fornita dall’appellante appare, comunque, lacunosa e contraddittoria, giacché riconduce esclusivamente all’operato del Comune – e, in particolare, agli sviluppi della procedura di riconduzione a conformità delle opere – la causa del protrarsi dei lavori di edificazione, obliterando del tutto il proprio ruolo nella vicenda. È la stessa Cooperativa, in particolare, ad essersi resa fin da subito disponibile ad apportare le modifiche progettuali ritenute necessarie, assumendo l’impegno «a porre in essere nei prossimi mesi una serie di interventi finalizzati a ripristinare la conformità dei lavori ai titoli edilizi rilasciati » (cfr. le ordinanze di sospensione nn. 1443, 1445, 1447, 1449 e 1450 del 2017). Ed è sempre la Cooperativa ad aver avanzato, nel 2019, una formale proposta al Comune, con la quale definiva nel dettaglio le lavorazioni da eseguire e si impegnava a rinunciare ai contenziosi pendenti, presentando infine allo stesso Ente, tra il 2020 e il 2021, una serie di istanze ai sensi dell’art. 36- bis del d.P.R. 380/2001, volte all’accertamento della conformità delle opere.

13.5. Il rilievo di tali circostanze sul piano del nesso causale non viene meno per effetto dell’accertamento dell’illegittimità dei provvedimenti impugnati. Le condotte manifestano, infatti, il ruolo attivo e collaborativo svolto dalla Cooperativa nell’ambito della procedura di riconduzione degli abusi a conformità e la sua sostanziale acquiescenza alle violazioni contestate dal Comune, pur nella consapevolezza dell’esito ancora incerto dei giudizi in corso (e proprio al fine di non sottostare a tale incertezza). Il successivo, integrale “disconoscimento” del proprio operato – ricondotto, anche nelle sue manifestazioni negoziali, all’indebita coazione del Comune – e della sua incidenza nello sviluppo della vicenda appare quindi il frutto di una strumentale rivalutazione delle circostanze alla luce dell’esito favorevole dei giudizi di impugnazione, in palese contrasto con il principio che vieta di venire “ contra factum proprium” .

13.6. In ogni caso, la censura relativa all’asserita mala gestio comunale dell’ iter di riconduzione a conformità delle opere risulta priva di riscontri concreti, non essendo state specificate né le ragioni della ritenuta “superfluità” dei vari adempimenti richiesti, né il nesso eziologico tra questi e la dilatazione dei tempi o l’aggravio dei costi lamentato. Il procedimento, attivato dalla stessa Cooperativa, prevedeva un’articolata sequenza di attività, finalizzate a ricondurre a conformità le opere edilizie già realizzate. Le richieste integrative e le verifiche condotte dagli uffici comunali appaiono, quindi, fisiologicamente correlate alla natura del procedimento e alla complessità tecnica dell’intervento e non denotano alcun intento dilatorio o ostruzionistico.

13.7. Appare corretta, poi, l’attribuzione di valenza interruttiva del nesso causale al provvedimento del 21 febbraio 2018, in quanto recante un ordine di sospensione dei lavori non strettamente consequenziale alle ordinanze del 2017 e tale da integrare un’autonoma causa efficiente del danno lamentato. La rinuncia al contenzioso proposto contro tale atto davanti al T.a.r. AR (dichiarato estinto con decreto presidenziale n. 363/2019) rende, ancora una volta, la Cooperativa partecipe della sequenza causale che essa stessa considera fonte dei danni lamentati.

13.8. Quanto, infine, al sequestro penale disposto dal G.I.P. il 14 febbraio 2018 – parimenti dotato di valenza interruttiva nel nesso eziologico – esso non può essere imputato, né direttamente né indirettamente, all’attività amministrativa dell’Ente, trattandosi di provvedimento adottato nell’esercizio della giurisdizione penale, sulla base di autonome valutazioni rimesse all’autorità giudiziaria e sottratte al sindacato del giudice amministrativo, anche ai fini della ricostruzione del nesso causale.

14. Da quanto sopra deriva, altresì, l’infondatezza del terzo motivo, con il quale l’appellante si limita a ribadire il proprio diritto al risarcimento del danno, enucleandone gli elementi costitutivi.

14.1. L’esposizione della sequenza fattuale causativa del pregiudizio (cfr. pag. 17 dell’atto di appello) conferma, in particolare, le valutazioni già esposte circa la natura inammissibilmente composita e multiforme dell’elemento oggettivo della fattispecie – integrato, ad un tempo, da attività amministrativa e provvedimentale, condotte materiali attive ed omissive, manifestazioni di volontà negoziale ecc. – nonché l’assenza di qualsiasi rapporto di consequenzialità diretta tra la pretesa e il giudicato di annullamento delle ordinanze nn. 31, 34, 35, 36 e 40 del 2017.

15. Le spese di lite possono essere compensate, in ragione delle particolarità della vicenda.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, in riforma della sentenza impugnata, dichiara inammissibile il ricorso di primo grado.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

ER FO, Presidente

Cecilia Altavista, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

CA UE IC, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA UE IC	ER FO

IL SEGRETARIO