Pubblicato il 24/02/2026

N. 01497/2026REG.PROV.COLL.

N. 07120/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7120 del 2023, proposto da Concetta Di Maio, rappresentata e difesa dall'avvocato Lorenzo Bruno Antonio Molinaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Forio, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania (Sezione VI) n. 37 del 3 gennaio 2023

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 3 dicembre 2025 il consigliere IA FR e udito per la parte appellante l’avv. Antonio Bruno Lorenzo Molinaro;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dall'ordinanza del Comune di Forio del 23 maggio 2017, n. 66, recante ingiunzione di demolizione delle opere abusive e ripristino dello stato dei luoghi.

2. Tale provvedimento è stato impugnato dinanzi al T.a.r. per la Campania dalla destinataria dell’ingiunzione, sulla base dei seguenti motivi:

a) travisamento, difetto di istruttoria, erroneità dei presupposti, violazione dell'art. 38 della l. 28.2.85, n. 47, anche in relazione all'art. 32, comma 25, del d.l. n. 269/03, convertito nella legge n. 326/03, omessa ponderazione della situazione contemplata;

b) eccesso di potere per carenza assoluta dei presupposti di fatto e di diritto, travisamento, omessa ponderazione della situazione contemplata, violazione degli artt. 3 e ss. d.P.R. n. 380/01, difetto di motivazione e di istruttoria;

c) violazione dell’art. 27 del d.P.R. n. 380/2001 sotto altri profili;

d) violazione dell'art. 7 della legge n. 241/90. violazione del principio del giusto procedimento.

3. Con la sentenza n. 37 del 3 gennaio 2023 il T.a.r. per la Campania ha respinto il ricorso, nulla disponendo sulle spese, vista la mancata costituzione in giudizio del Comune di Forio.

4. L’originaria ricorrente ha chiesto al Consiglio di Stato di riformare la suddetta pronuncia, affidando il suo appello ad un unico articolato motivo, così rubricato: error in iudicando in relazione all’omessa applicazione alla fattispecie dell’art. 38 della legge n. 47/85. Error in iudicando in relazione alla dedotta violazione delle “garanzie partecipative” e dell’eccepito difetto di motivazione.

5. Il Comune di Forio non si è costituito neppure nel giudizio di appello.

6. Con note del 2 dicembre 2025 l’appellante ha domandato che la causa fosse decisa in base agli atti depositati, senza previa discussione.

7. All’udienza straordinaria del 3 dicembre 2025 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

8. Nella sentenza appellata il T.a.r. per la Campania ha respinto il ricorso, ritenendo non operante nella fattispecie in questione la regola fissata in via generale dal legislatore in materia edilizia della sospensione dei procedimenti sanzionatori fino alla definizione delle istanze di sanatoria. Secondo il giudice di primo grado, infatti, le domande di condono dell’appellante non avrebbero potuto produrre il suddetto effetto sospensivo, poiché non avrebbero avuto ad oggetto tutte le opere abusive realizzate nel corso del tempo, avendo l’interessata successivamente alla presentazione di esse effettuato ulteriori lavori, i quali avevano determinato significative modifiche ed ampliamenti dei manufatti preesistenti che, per loro natura, non potevano essere considerati semplici interventi di manutenzione conservativa. Evidenziando, poi, che “l’intero territorio dell’Isola di Ischia è sottoposto a vincolo paesaggistico (dal d.m.) 23 maggio 1958”, il T.a.r. ha anche reputato corretta l’applicazione da parte dell’Amministrazione della norma che dispone ad opera degli uffici del Comune la demolizione di opere realizzate in zone vincolate ed ha escluso la necessità di qualsiasi motivazione del provvedimento di demolizione in punto di attualità dell’interesse pubblico alla rimozione dei manufatti abusivi e di lesione dell’eventuale legittimo affidamento del privato, che non sarebbe stato configurabile in relazione ad un’attività comunque illecita.

9. Con il suo appello, l’originaria ricorrente ha lamentato l’erroneità della suddetta pronuncia, nella quale il T.a.r. non avrebbe adeguatamente considerato il fatto che ella avesse prodotto “puntuale e rigorosa prova della corrispondenza tra le opere accertate e quelle oggetto di regolari domande di condono edilizio non ancora evase dall’Amministrazione appellata, depositando agli atti un accurato elaborato peritale…”. Alla luce di tale circostanza, deducendo che, in caso di incompletezza della prova, il giudice avrebbe ben potuto far uso dei suoi poteri istruttori d’ufficio, l’appellante ha, quindi, insistito per l’applicazione dell’art. 38 comma 1 della l.n. 47/1985, richiamato dall’art. 32 della legge n. 269/2003. Poiché, inoltre, il Comune di Forio non avrebbe affermato che le opere di cui era stata ingiunta la demolizione non avessero formato oggetto di alcuna istanza di sanatoria – richiamando anzi almeno in parte nell’ordinanza impugnata tale circostanza, il T.a.r., nella fattispecie in esame, a dire dell’originaria ricorrente, si sarebbe “in pratica, arbitrariamente sostituito alla p.a., operando di fatto una valutazione di merito circa la presunta non riferibilità delle domande di condono…agli abusi contestati” che avrebbe esulato dai suoi poteri, omettendo anche “ di valutare attentamente tutto il materiale probatorio tempestivamente depositato in atti”.

10. La sentenza appellata sarebbe stata, altresì, errata nell’escludere sia la necessità della comunicazione di avvio del procedimento, “trattandosi di fatti tutt’altro che pacifici e incontestati, sia la carenza di motivazione e di istruttoria dell’ordine di demolizione.

11. Tali censure non sono fondate e devono essere respinte per le ragioni di seguito illustrate.

12. Come già osservato dal T.a.r. nella decisione impugnata, dal confronto tra le istanze di condono (presentate ai sensi della legge n. 47/1985 e poi della legge n. 326/2003) e le opere oggetto dei verbali di accertamento del 2009 e del 2015 e dell’ingiunzione di demolizione impugnata in primo grado, risulta, infatti, chiaro che le domande di sanatoria non riguardassero tutte le opere edificate senza titolo, ma solo una parte di esse, essendo dimostrato in atti che l’originaria ricorrente abbia, dunque, ampliato e comunque sensibilmente modificato i preesistenti manufatti (in parte oggetto di sequestro nel 2009 e dissequestrati nel 2012) ad esempio con sostituzione dei perimetrali in lamiera con perimetrali in muratura e incremento delle superfici, ponendo in essere, in breve, lavori di nuovo e rilevante impatto sull’assetto del territorio e sul paesaggio rispetto a quelli di cui alle istanze di sanatoria.

13. Gli ampliamenti e le modifiche sostanziali predette, per caratteristiche costruttive, superficie ed epoca di realizzazione, non appaiono in verità riconducibili alle domande di condono neppure in base agli elementi desumibili dalla perizia depositata dalla stessa parte ricorrente, inidonei ad assolvere all’onere probatorio su di essa gravante, le cui lacune non sono, del resto, suscettibili di essere colmate neppure attraverso l’uso dei poteri istruttori d’ufficio del giudice.

14. Dinanzi ad un simile quadro fattuale e probatorio, il T.a.r., nella sentenza appellata, sottolineando l’esistenza di opere ulteriori e diverse realizzate dalla ricorrente sugli immobili abusivi già oggetto di istanze di condono - senza alcuna autorizzazione - e ritenendo inapplicabile la sospensione ai sensi dell’art. 38 della legge n. 47/1985, lungi dal sostituirsi arbitrariamente all’Amministrazione nelle valutazioni ad essa riservate, risulta aver compiuto una attenta ricostruzione e qualificazione della complessa fattispecie in esame, adottando un provvedimento immune dalle censure di difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e violazione di legge riproposte dalla originaria ricorrente anche in grado di appello.

15. Sul punto può aggiungersi che, per giurisprudenza costante, “in presenza di manufatti abusivi non sanati né condonati, gli interventi ulteriori (sia pure laddove, in astratto, riconducibili, nella loro oggettività, alle categorie della manutenzione straordinaria del restauro e/o del risanamento conservativo, della ristrutturazione, della realizzazione di opere costituenti pertinenze urbanistiche), ripetono le caratteristiche di illegittimità dell'opera principale alla quale ineriscono strutturalmente, sicché non può ammettersi la prosecuzione dei lavori abusivi a completamento di opere che, fino al momento di eventuali sanatorie, devono ritenersi comunque abusive, con conseguente obbligo del Comune di ordinarne la demolizione; ciò non significa negare in assoluto la possibilità di intervenire su immobili rispetto ai quali pende istanza di condono, ma solo affermare che, a pena di assoggettamento alla medesima sanzione prevista per l'immobile abusivo cui ineriscono, ciò deve avvenire nel rispetto delle procedure di legge, ovvero segnatamente dell'art. 35, l. n. 47 del 1985, ancora applicabile per effetto dei rinvii operati dalla successiva legislazione condonistica” (cfr. ex multis, Cons. Stato Sez. VI, 19 ottobre 2022, n. 8905).

16. Quanto alla pretesa violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990 e all’asserito difetto di motivazione dei provvedimenti impugnati in primo grado, questo Consiglio di Stato ha avuto anche di recente modo di ribadire che “l'ordine di demolizione conseguente all'accertamento della natura abusiva delle opere edilizie, come tutti i provvedimenti sanzionatori edilizi, è un atto dovuto e, in quanto tale, non deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento, trattandosi di una misura sanzionatoria per l'accertamento dell'inosservanza di disposizioni urbanistiche secondo un procedimento di natura vincolata precisamente tipizzato dal legislatore e rigidamente disciplinato dalla legge” (Cons. Stato, Sez. III, 27 ottobre 2025, n. 8315) e che per l’adozione di esso – per cui è necessaria “ la descrizione delle opere abusive (morfologica, costruttiva, dimensionale, oltre che ubicativa, mediante puntuale indicazione degli estremi di localizzazione geografica) e l'individuazione delle violazioni accertate” (Cons. Stato, Sez. VII, 17 luglio 2025, n. 6301) - “non è richiesta una motivazione specifica sul concreto interesse pubblico, poiché tale interesse è già definito a monte dal legislatore nel dovere di ripristinare la legalità urbanistico-edilizia violata. Il mero decorso del tempo dalla commissione dell'abuso non incide sulla legittimità né sull'esercizio del potere repressivo, che può essere legittimamente esercitato anche tardivamente” (Cons. Stato, Sez. II, 9 dicembre 2025, n. 9688).

17. In conseguenza delle argomentazioni che precedono, tutte le doglianze articolate dall’originaria ricorrente, riproposte nella presente sede risultano infondate, con conseguente rigetto dell’appello.

18. Nulla deve essere disposto, infine, sulle spese del presente grado, non essendosi il Comune di Forio costituitosi in giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla sulle spese del grado di appello

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco RI, Presidente

Carmelina Addesso, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

IA FR, Consigliere, Estensore

Francesca Picardi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA FR	Marco RI

IL SEGRETARIO