Pubblicato il 12/08/2025

N. 07024/2025REG.PROV.COLL.

N. 09111/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9111 del 2024, proposto da
Città Metropolitana di Reggio AB, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giorgio Vizzari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

AN ST AB, Associazione dei ST Italiani per la conservazione dell’ambiente naturale e AR CI AB APS, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall'avvocato Fabiano Pezzani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

CO Iero, in qualità di Presidente e legale rappresentante pro tempore, di CI, Sezione Provinciale di Reggio AB, rappresentato e difeso dall'avvocato Biagio Di Vece, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
U.N. ENAL CI PT, Sezione Provinciale di Reggio AB, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Luisa Carbone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la AB, Sezione staccata di Reggio AB, n. 673 dell’11 novembre 2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di UU ST AB e di AR CI AB Aps;

Visto l’atto di intervento ad adiuvandum di CO Iero, in qualità di Presidente e legale rappresentante pro tempore, di CI, Sezione Provinciale di Reggio AB;

Visto l’atto di intervento ad opponendum di U.N. ENAL CI PT, Sezione Provinciale di Reggio AB;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 10 luglio 2025, il Cons. Roberto Caponigro e uditi per le parti gli avvocati Giorgio Vizzari, Fabiano Pezzani, Maria Luisa Carbone e Antonio Francesco Certomà, quest’ultimo per delega dell'avvocato Biagio Di Vece.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La Città Metropolitana di Reggio AB, con decreto del Sindaco metropolitano, n. 17 del 21 settembre 2023, ha nominato i componenti dei Comitati di Gestione degli ATC RC1 e RC2.

Le associazioni venatorie AN ST e AR CI hanno impugnato detto decreto, con riferimento alla nomina dei sei membri in rappresentanza delle associazioni venatorie per ciascun ATC, dinanzi al Tar per la AB, Sezione staccata di Reggio AB.

Il giudice di primo grado, con la sentenza n. 673 del 2024, ha accolto il ricorso annullando il provvedimento impugnato.

Di talché, la Città Metropolitana di Reggio AB ha interposto il presente appello, articolando i seguenti motivi:

Erroneità ed ingiustizia della sentenza appellata per non avere ravvisato l’evidente inammissibilità del ricorso di primo grado per omessa notifica ad almeno un controinteressato, pur ritualmente eccepita dall’odierno appellante.

Il ricorso non è stato notificato, nei termini di decadenza, a nessuno dei soggetti, persone fisiche, nominati nei Comitati di Gestione, né agli stessi ATC ormai costituiti, pur trattandosi degli effettivi controinteressati formali e sostanziali.

L’omessa notifica del ricorso ad almeno uno dei controinteressati non potrebbe che comportare l’inammissibilità del ricorso di primo grado.

La facoltà di designare, esercitata in ambito infraprocedimentale, non conferirebbe alle associazioni la qualità di controinteressate, né formali né sostanziali, nel ricorso proposto avverso il decreto di nomina dei componenti dei comitati di gestione degli ATC.

I componenti dell’organo, sebbene previamente designati dalle associazioni, sono stati nominati ed incaricati direttamente dalla Città Metropolitana e sono gli unici a comporre l’organo gestorio, mentre le singole associazioni non avrebbero alcun ruolo.

Le associazioni, nel caso di eventuale accoglimento del ricorso ed annullamento del decreto di nomina, non riceverebbero alcun pregiudizio, risultando semplicemente ripristinata la loro facoltà di designazione già esercitata in precedenza.

Inammissibilità del ricorso di primo grado per violazione dei termini perentori per procedere all’integrazione del contradditorio.

Sarebbe stato violato il termine per il deposito del ricorso notificato ad integrazione del contraddittorio, perentoriamente fissato dal primo giudice, con ordinanza n. 222 del 2023, in 10 giorni dall’ultima notifica.

La sentenza appellata si fonderebbe essenzialmente su due elementi: uno di carattere procedurale, avendo la Città Metropolitana omesso di accordare una “richiesta di integrazione istruttoria” ed un “incontro” alle associazioni ricorrenti, l’altro incentrato sul concetto di rappresentatività delle associazioni venatorie contenuto nella L.R: n. 9 del 1996.

Nessuna norma imporrebbe all’Ente di svolgere adempimenti istruttori integrativi, erroneamente ritenuti doverosi dal primo giudice, la cui omissione sarebbe stata ingiustamente ritenuta causa di illegittimità del provvedimento impugnato.

Il dato normativo non conterrebbe alcun riferimento al correttivo del c.d. “pluralismo partecipativo”, facendo la norma esclusivo riferimento alla nomina dei membri secondo la rappresentatività espressa nel territorio del singolo ATC dalle organizzazioni ed associazioni.

La Città Metropolitana, a differenza di quanto statuito dal Tar, sarebbe stata tenuta al rispetto delle designazioni delle associazioni venatorie solo ove fosse stata concordata e congiunta, ma, essendo emerso il mancato accordo, la stessa avrebbe correttamente proceduto alla nomina dei membri del Comitato in ossequio allo stretto dettato normativo, vale a dire “secondo la rappresentatività espressa nel territorio del singolo ATC”.

L’Amministrazione non avrebbe in alcun modo potuto, né tantomeno dovuto, attribuire un componente a ciascuna dei sei associazioni presenti sul territorio dell’ATC, poiché la rappresentanza dell’organo gestorio espressiva del movimento venatorio non avrebbe, in tal modo, rispettato l’effettiva consistenza associativa territoriale delle singole associazioni e, conseguentemente, avrebbe violato il principio di rappresentatività.

Il pluralismo partecipativo sarebbe già assicurato dalle diverse componenti che sono destinate a trovare una rappresentanza nell’organo, sicché non potrebbe ulteriormente richiedersi, all’interno della singola componente, altrimenti dandosi luogo al fenomeno anomalo del “pluralismo del pluralismo”.

La sentenza appellata si rivelerebbe erronea anche nella parte in cui ha totalmente trascurato la rilevanza dell’omissione informativa dell’AR CI.

CI rappresenta l’associazione con il maggior numero di associati (73,49% nell’ambito RC1 e 60,85% nell’ambito RC2), il che avrebbe pienamente giustificato l’attribuzione della maggioranza dei componenti (4 su 6 in entrambi i Comitati) seguita da BE (1 componente) ed CA (1 componente).

I ricorrenti di primo grado UU ST AB e AR CI AB hanno analiticamente contraddetto concludendo per il rigetto del gravame.

CI, Sezione Provinciale di Reggio AB, è intervenuta a sostegno delle ragioni fatta valere dalla Città Metropolitana di Reggio AB ed ha concluso per l’accoglimento dell’appello.

U.N. CA P.T. è intervenuta in giudizio sostenendo le ragioni delle parti appellate e concludendo per il rigetto dell’appello.

Le parti hanno depositato altre memorie a sostegno delle rispettive difese.

All’udienza pubblica del 12 giugno 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. L’appello è fondato e, di conseguenza, deve essere accolto.

2. Il ricorso di primo grado, infatti, peraltro inammissibile, è infondato nel merito.

3. La Città Metropolitana di Reggio AB, con decreto sindacale n. 17 del 21 settembre 2023, ha nominato i componenti dei Comitati di Gestione degli Ambiti Territoriali CI RC1 e RC2.

In particolare, per ciascuno dei due ambiti, sono stati nominati due componenti in rappresentanza della Città Metropolitana, due componenti in rappresentanza dell’ANCI, sei componenti in rappresentanza delle organizzazioni professionali agricole maggiormente rappresentative a livello nazionale, sei componenti in rappresentanza delle associazioni venatorie (4 CI, 1 Libera CI, 1 CA), e 4 componenti in rappresentanza delle organizzazioni di protezione ambientale.

3.1. Il ricorso di primo grado è stato proposto da UU ST AB e da AR CI ed è stato notificato nel termine di decadenza, oltre che alla Città Metropolitana di Reggio AB, ad U.N. CA PT.

Il ricorso, ai sensi dell’art. 41, comma 2, c.p.a., deve essere notificato, a pena di decadenza, alla pubblica amministrazione che ha emesso l’atto impugnato e “ad almeno uno dei controinteressati che sia individuato nell’atto stesso” entro il termine previsto dalla legge.

Di talché, la delibazione in ordine all’ammissibilità o meno del ricorso postula l’accertamento della natura di controinteressata all’azione di annullamento di U.N. CA PT.

3.2. Il controinteressato nel processo amministrativo è il soggetto titolare di un interesse uguale ed opposto a quello del ricorrente, nel senso che, mentre il ricorrente, con l’azione di annullamento, aspira alla caducazione della disciplina del rapporto delineata dal provvedimento impugnato in quanto gli ha negato l’attribuzione del bene della vita, il controinteressato aspira alla conservazione di tale disciplina, atteso che dalla sua caducazione deriverebbe una sottrazione del bene della vita che il provvedimento in contestazione gli ha riconosciuto.

La giurisprudenza tradizionalmente sostiene che l’individuazione del controinteressato avviene attraverso la contestuale presenza di un elemento formale, vale a dire che lo stesso sia nominativamente indicato o facilmente individuabile dal provvedimento impugnato, e di un elemento sostanziale, vale a dire l’interesse alla conservazione del provvedimento impugnato atteso il pregiudizio che il soggetto subirebbe dall’annullamento giurisdizionale.

Il controinteressato, pertanto, è il soggetto che può invocare la tutela del proprio interesse al mantenimento degli effetti dell'atto amministrativo oggetto di ricorso, interesse che sarebbe pregiudicato dall’annullamento dell’atto.

In altri termini, il controinteressato - titolare di una propria posizione antagonista, rispetto a quella del ricorrente, parimenti meritevole di protezione - aspira a conservare il rapporto come conformato dal provvedimento amministrativo contestato.

3.3. Nella fattispecie in esame, anche volendo ritenere che per U.N. CA sussista l’elemento formale, in quanto, in ciascuno dei due ambiti, è stato nominato un componente “in rappresentanza” dell’associazione venatoria in discorso, difetta totalmente l’elemento sostanziale, in quanto, da un lato, la U.N. CA non subirebbe alcun pregiudizio dall’accoglimento del ricorso e dall’annullamento dell’atto e, dall’altro, l’interesse della U.N. CA è uguale ma non opposto a quello delle ricorrenti.

La prospettazione delle parti appellate e della stessa associazione venatoria U.N. CA PT è nel senso che, essendo stato assegnato un posto in entrambi Comitati di gestione all’associazione venatoria, se l’atto di nomina fosse annullato verrebbe meno anche la detta attribuzione del bene della vita, con conseguente pregiudizio per l’associazione.

Tuttavia, diversamente da quanto prospettato, dall’annullamento dell’atto non potrebbe discendere alcun pregiudizio per CA, in quanto la richiesta delle ricorrenti è finalizzata all’assegnazione di un posto nei Comitati ad ogni singola associazione venatoria avente diritto, sicché, ove venisse accolto il ricorso ed annullato il decreto di nomina dei componenti, la Città Metropolitana sarebbe comunque tenuta a nominare un componente in rappresentanza di U.N. CA, sicché nessun nocumento l’annullamento produrrebbe in concreto per l’associazione.

Un concreto pregiudizio, invece, potrebbe essere arrecato alle persone fisiche nominate, in quanto non è certo che, in sede di rinnovazione del procedimento, U.N. CA proceda alla designazione del medesimo soggetto, per cui solo le persone fisiche nominate potrebbero essere ritenute controinteressate, non certo l’associazione venatoria che ha proceduto alla designazione.

D’altra parte, che l’interesse di U.N. CA non sia affatto opposto a quello delle ricorrenti è ritraibile in modo oggettivo ed incontroverso dal fatto che la stessa ha svolto difese in primo grado a favore dell’accoglimento del ricorso ed è intervenuta in appello ad opponendum del gravame proposto dalla Città Metropolitana di Reggio AB.

In definitiva, essendo il fine del ricorso proposto in primo grado quello di annullare il decreto di nomina per procedere ad una nuova nomina con un rappresentante per ciascuna associazione venatoria, controinteressati possono essere qualificate le persone fisiche nominate nonché CI, che ha designato quattro dei sei componenti e che vedrebbe ridotta la propria rappresentanza da quattro ad uno, non certo le altre due associazioni venatorie che hanno designato un componente e che, a seguito della rinnovazione del procedimento, conserverebbero titolo alla designazione di un componente.

3.4. Il ricorso di primo grado, quindi, è inevitabilmente inammissibile per mancata notifica ad almeno un controinteressato nel termine decadenziale di cui all’art. 41, comma 2, c.p.a.

4. L’appello è fondato anche nelle censure di merito.

4.1 In primo luogo, la carenza di istruttoria non può ritenersi sussistere, non avendo l’associazione AR CI, suddiviso i propri iscritti per ciascun degli Ambiti Territoriali, e, comunque, non è ammissibile, in quanto sarebbe idonea a riflettersi sulla sola posizione di AR CI, non anche su quella di UU ST e sulle altre associazioni venatorie presenti sul territorio in forma organizzata.

4.1.1. L’art. 13, comma 6-bis, L. Regione AB n. 9 del 2006 dispone che “ la provincia sulla base dei nominativi indicati dagli organismi ed associazioni indicate al comma 6, procede alla nomina dei membri del Comitato. In caso di mancato accordo sulle designazioni, la provincia, entro trenta giorni dalla richiesta, nomina i membri secondo la rappresentatività espressa nel territorio del singolo ATC dalle organizzazioni e associazioni ”.

L’Amministrazione, in data 9 gennaio 2023, con nota inviata anche alle associazioni venatorie ha precisato che, nel caso di mancato accordo tra le associazioni, avrebbe provveduto alla nomina dei componenti in base alla rappresentanza certificata espressa nel territorio dell’ATC di appartenenza e, a tal fine, ha specificato che “codeste Associazioni dovranno allegare alla designazione idonea certificazione della consistenza associativa per ciascun Ambito Territoriale di CI”.

AR CI, con nota del 6 febbraio 2023, ha comunicato che “il numero degli iscritti AR CI nella provincia di Reggio AB per l’anno 2022 è di 325”.

Pertanto, AR CI non ha indicato, così come richiesto dall’Amministrazione competente, la consistenza numerica per ciascun ATC, venendo meno ad un suo preciso onere.

Ne consegue che, in assenza di una espressa disposizione normativa in tal senso, a fronte del mancato adempimento da parte dell’associazione venatoria, l’Amministrazione, sulla base del principio di autoresponsabilità che governa nella fattispecie il rapporto tra amministrazione ed amministrati, non era tenuta a compulsare ulteriormente l’associazione.

Peraltro, in assenza dell’accordo tra le associazioni, l’Amministrazione sostiene di avere tentato comunque ed invano di interloquire con AR CI attraverso mail inviate al designato per l’ambito territoriale RC1, di cui ha fornito documentazione, ma che l’associazione contesta essere pervenute all’interessato, soggetto, comunque, secondo la prospettazione di AR CI, non legittimato a riceverle.

In definitiva, non sussiste dubbio sul mancato accordo delle associazioni venatorie sulle designazioni, sicché la Città Metropolitana ha esercitato il potere di nomina previsto dalla norma, dando correttamente atto del fatto che AR CI non ha fornito il dato degli iscritti ripartito per ciascun ambito territoriale, ma il dato complessivo degli iscritti.

4.1.2. Inoltre, la doglianza, formulata nel ricorso proposto, oltre che da AR CI, da UU ST, non è assistita da un interesse tutelabile in giudizio, in quanto non è comune ad entrambi i ricorrenti e, comunque, non è destinata ad incidere sulla finalità prospettata con l’introduzione del giudizio.

Infatti, la censura riguarda specificamente la posizione di AR CI e la sua eventuale fondatezza determinerebbe la necessità per la Città Metropolitana di rivedere il proprio operato con esclusivo riferimento a tale associazione, laddove, come già evidenziato, l’interesse dedotto in giudizio è diverso, vale a dire quello di accertare il diritto alla presenza paritaria dei rappresentanti di strutture locali delle associazioni nazionali riconosciute, per cui, nell’articolazione della doglianza, non sussiste un interesse comune alle due associazioni ricorrenti.

Tanto che, il giudice di primo grado, nell’accogliere il ricorso, ha indicato quale effetto conformativo delle statuizioni contenute nella decisione, che l’Amministrazione dovrà rideterminarsi e, quindi, in caso di mancato accordo tra tutte le associazioni interessate, dovrà provvedere alla rinnovazione dei membri dei rispettivi Comitati di gestione in applicazione del principio della rappresentatività da ciascuna di esse espressa, temperato dal cd. pluralismo partecipativo, “nominando un membro per ciascuna delle prime sei associazioni presenti sul territorio”, con esclusione di quella con minore rappresentatività.

4.1.3. Né, infine, la circostanza che l’Amministrazione provinciale abbia provveduto ben oltre il trentesimo giorno dalla richiesta e che il termine non sia evidentemente perentorio, ma ordinatorio, induce a ritenere che la stessa avrebbe dovuto compulsare nuovamente le associazioni per verificare la sussistenza di un intervenuto accordo.

4.2. La questione centrale del presente giudizio afferisce all’interpretazione della seconda parte del richiamato art. 19, comma 6-bis, L.R. n. 9 del 2006, secondo cui “ In caso di mancato accordo sulle designazioni, la provincia, entro trenta giorni dalla richiesta, nomina i membri secondo la rappresentatività espressa nel territorio del singolo ATC dalle organizzazioni e associazioni ”.

4.2.1. Il Tar ha accolto il relativo motivo di ricorso, in particolare, per quanto esposto al capo 14, e cioè:

<< L’interpretazione offerta da Città Metropolitana al disposto di cui al comma 6 bis del citato art. 13 L.R. si fonda, infatti, su una lettura della norma non coerente con la sua ratio, volta a declinare il concetto di rappresentatività – differente rispetto al criterio della “maggiore rappresentatività” ovvero “rappresentatività comparata”, in altre occasioni utilizzati dal Legislatore – in termini non assoluti e rigidamente numerici.

Ciò se solo si considera che il concetto di “rappresentatività”, per come chiarito dalla giurisprudenza, non si presta ad una interpretazione rigida ed univoca – quale quella sposata dall’amministrazione – ma va modellato in relazione alle finalità perseguite dalle norme che lo richiamano.

Tali finalità, nella specie, stante il mancato utilizzo della locuzione “maggiore” rappresentatività ovvero “rappresentatività comparata”, coincidono con l’esigenza, per come sopra chiarito, di assicurare il pluralismo rappresentativo così da evitare, come avvenuto nel caso in esame, una sostanziale compromissione delle facoltà partecipative di quelle associazioni venatorie che, pur avendo un numero di iscritti “minore”, ma pure sempre rilevante, hanno comunque un interesse giuridicamente meritevole di tutela a prendere parte alle decisioni riguardanti la gestione faunistica e l’organizzazione venatoria nel territorio di competenza.

Nella specie, la nozione di “rappresentatività espressa nel territorio del singolo ATC dalle organizzazioni ed associazioni” deve essere, dunque, interpretata secondo una accezione inclusiva, così consentendo al maggior numero possibile delle associazioni presenti sul territorio dei due Ambiti territoriali reggini di avere, in ragione della rispettiva rappresentatività, almeno un esponente, ovviamente fino a concorrenza dei posti disponibili, nella specie pari a sei >>.

Il giudice di primo grado, in proposito, ha specificato che ratio legis sottesa alla disposizione normativa regionale in evidenza, consiste proprio nell’assicurare, in seno ai Comitati di gestione, la più ampia partecipazione possibile, in rapporto ai posti disponibili, delle associazioni venatorie nazionali riconosciute, operanti nel territorio di riferimento e che l’esegesi contraria legittimerebbe atteggiamenti di “accaparramento delle nomine” in capo a quelle associazioni venatorie che, forti della consistenza numerica dei propri iscritti, non avrebbero alcun interesse a sedersi al tavolo della concertazione delle nomine con le altre associazioni di “minoranza”, le quali rimarrebbero aprioristicamente ed inevitabilmente pretermesse, con conseguente inaccettabile frustrazione del principio del pluralismo partecipativo, di rango costituzionale”.

4.2.2. Il Collegio non condivide la ricostruzione operata dal primo giudice, ritenendo invece più plausibile e maggiormente aderente al testo normativo ed alla sua ratio le nomine effettuate dalla Città Metropolitana con il decreto in contestazione.

L’esercizio del potere amministrativo volto alla nomina dei componenti dei Comitati di gestione, infatti, è incentrata sulla rappresentatività espressa nel territorio del singolo ATC dalle associazioni, sicché sarebbe del tutto irragionevole ritenere che un’associazione che vanta un numero di iscritti enormemente superiore a quella di un’altra associazione debba essere rappresentata allo stesso modo, atteso che il concetto di rappresentatività ne risulterebbe completamente svilito al punto da divenire inesistente.

In altri termini assicurare la presenza di un membro ad un’associazione (come, nel caso di specie, CI) che ha oltre il 70% (RC1) ed oltre il 60% (RC2) di rappresentatività negli Ambiti Territoriali di riferimento così come alle altre 5 associazioni aventi rappresentatività anche largamente inferiori al 10% si presenta lesivo del concetto di rappresentatività richiesto dalla norma di legge per l’esercizio del potere di nomina.

Peraltro, la norma di legge regionale è del tutto coerente con la norma di legge nazionale che, all’art. 14, comma 10, della legge n. 127 del 1992, prevede che “ negli organi direttivi degli ambiti territoriali caccia deve essere assicurata la presenza paritaria, in misura pari complessivamente al 60 per cento dei componenti, dei rappresentanti di strutture locali, delle organizzazione professionali agricole maggiormente rappresentative a livello nazionale e delle associazioni venatorie nazionali riconosciute , ove presenti forma organizzata sul territorio ”.

La presenza paritaria, infatti, è richiesta tra le organizzazioni agricole e le associazioni venatorie (l’art. 13, comma 6, L.R., per l’appunto, prevede nei Comitati di gestione la presenza di 6 rappresentanti delle organizzazioni professionali agricole maggiormente rappresentative a livello nazionale legalmente riconosciute e di sei rappresentanti delle associazioni venatorie nazionali riconosciute presenti in forma organizzata su territorio), ma non prevede affatto, nell’ambito della componente riservata alle associazioni venatorie, una presenza paritaria di queste ultime, bensì la nomina secondo il criterio della rappresentatività espressa nel territorio.

4.2.3. Di talché, in ragione della corretta esegesi della norma applicata, il motivo si rivela fondato.

5. Il ricorso, di conseguenza, va accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata deve essere respinto il ricorso proposto in primo grado.

6. Le spese del doppio grado di giudizio, considerata la peculiarità della fattispecie, possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, accoglie l’appello in epigrafe (R.G. n. 9111 del 2024) e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso proposto in primo grado.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2025, con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore

Lorenzo Cordi', Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Caponigro	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO