N. 06294/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 27/02/2026
N. 01559 /2026 REG.PROV.COLL. N. 06294/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6294 del 2025, proposto dalla -OMISSIS--, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato
Pierluigi Nazzaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro il Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei
Portoghesi, n. 12;
per la riforma
della sentenza n. 23903/2024 del Tar del Lazio – Roma del 31/12/2024, resa tra le parti. N. 06294/2025 REG.RIC.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 febbraio 2026 il Cons. Roberto
OM e viste le conclusioni delle parti come da verbale.
FATTO e DIRITTO
1. Con decreto del 2 ottobre 2019, notificato il 4 ottobre successivo, il Questore di
Roma ha disposto la sospensione per trenta giorni della licenza dell'esercizio denominato “-OMISSIS-”, gestito dalla -OMISSIS--, ai sensi dell'art. 100 TULPS.
Infatti, durante un controllo effettuato in data 27 settembre 2019, era stato tratto in arresto un dipendente della Società, per violazione dell'art. 73, comma 1, D.P.R. n.
309 del 1990. In tale occasione erano stati rinvenuti, all'interno del locale, circa quindici grammi di cocaina, un bilancino elettronico idoneo alla pesatura di dosi e materiale da confezionamento.
Gli agenti della Squadra mobile avevano avuto modo di osservare movimenti di persone che entravano e, senza acquistare o consumare alcun prodotto esposto alla vendita, si fermavano brevemente a parlare con il dipendente poi arrestato.
L'intervento si inseriva nell'ambito di un'attività di prevenzione e repressione di reati in materia di stupefacenti, svolta nell'intero quartiere e nel cui ambito era stata rilevata una frequentazione del locale da parte di soggetti noti per precedenti legati agli stupefacenti. Peraltro anche un altro dipendente della Società risultava gravato da violazioni in materia di stupefacenti.
2. La Società, con nota dell'8 ottobre 2019, dopo aver avviato l'iter per il licenziamento del dipendente arrestato, ha avanzato alla Questura richiesta di revoca del provvedimento di sospensione. N. 06294/2025 REG.RIC.
La Questura, con nota dell'11 ottobre 2019, ha escluso che sussistessero i presupposti per l'attivazione dei poteri di autotutela.
3. La Società ha quindi impugnato il decreto di sospensione (oltre al rigetto della richiesta di revoca) di fronte al TAR Lazio.
Il TAR, con sentenza n. 23903/2024, ha riconosciuto la sussistenza dei presupposti per la sospensione, di cui all'art. 100 TULPS, nonostante il soggetto arrestato fosse un mero dipendente della Società e non il “gestore”, come erroneamente riportato nel provvedimento. Anche il mancato esercizio dell'autotutela è stato considerato legittimo.
Il Tribunale ha invece accolto il ricorso quanto alla durata della sospensione. Il
Collegio ha, infatti, valorizzato l'art. 9, comma 3, legge n. 287 del 1991, secondo cui la durata della sospensione non può avere durata superiore a quindici giorni, salve particolari esigenze di sicurezza pubblica “specificamente motivate”. In assenza di una specifica motivazione sul punto, il giudice di primo grado ha ritenuto che il provvedimento impugnato avrebbe dovuto disporre la sospensione per la durata massima di quindici giorni.
I giudici, infine, hanno rigettato la domanda di condanna dell'Amministrazione al risarcimento dei danni, anche con riferimento ai quindici giorni di sospensione giudicati illegittimi. Mancherebbe infatti l'elemento soggettivo della colpa dell'Amministrazione, la quale avrebbe agito “in una situazione di oggettivo pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblica e di particolare allarme sociale”.
4. Avverso la suddetta sentenza, ha proposto appello la -OMISSIS-.
Con il primo motivo di appello viene contestato il capo della sentenza che ha ritenuto il provvedimento legittimo, seppur per la durata di quindici giorni.
L'appellante richiama la circolare del Ministero dell'Interno del 17 luglio 2019
(relativa all'esercizio del potere di sospensione e revoca delle autorizzazioni per la gestione degli esercizi pubblici di cui all'art. 100 TULPS), la quale prevede che il N. 06294/2025 REG.RIC.
presupposto dell'abituale ritrovo di persone pregiudicate e pericolose possa ritenersi inverato solo in presenza di una pluralità di situazioni verificatesi in un significativo lasso di tempo.
Nel caso di specie, i controlli presso il locale, che hanno portato all'arresto del dipendente, avrebbero avuto durata di soli due giorni, il che impedirebbe di ritenere provata l'abitualità delle situazioni riscontrate. Ad ogni modo, i fatti alla base del provvedimento sarebbero di particolare tenuità e non vi sarebbe prova di cessione di droga all'interno dell'enoteca.
Con il secondo motivo di appello viene invece impugnato il rigetto della domanda risarcitoria.
La Società chiede il ristoro dei danni che le sarebbero derivati a causa della forzata chiusura. La colpa dell'Amministrazione dovrebbe essere desunta dalla circostanza che la stessa ha agito nonostante il dipendente arrestato fosse stato licenziato e poi ha negato la revoca del provvedimento.
In ogni caso, quand'anche fosse confermata la sentenza del TAR, quanto alla legittimità della sospensione per quindici giorni, dovrebbe essere riconosciuta la colpevole responsabilità della Questura per gli ulteriori quindici giorni di chiusura, attesa la chiarezza del dettato normativo violato.
Ai fini della quantificazione del danno patrimoniale, l'appellante fa riferimento alla media degli incassi mensili dell'anno 2019, pari a euro 75.271,80 e agli incassi di ottobre 2018 pari a euro 85.673,03. Dalla media dei due valori risulterebbe un danno presunto pari a 80.472,12 euro per trenta giorni di chiusura (da dimezzare ove si confermasse che l'illegittimità del provvedimento riguardi solo la durata della sospensione).
Vi sarebbe poi un grave danno all'immagine e alla reputazione della Società, sia presso il pubblico che presso altri operatori economici, da ristorare in via equitativa.
5. Si è costituito in giudizio il Ministero dell'Interno, chiedendo il rigetto dell'appello. N. 06294/2025 REG.RIC.
6. All'udienza pubblica del 19 febbraio 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.
7. Il primo motivo di appello è infondato.
La giurisprudenza ha già avuto modo di chiarire che l'adozione della misura di sospensione della licenza di un esercizio, ex art. 100 TULPS, risponde all'obiettiva esigenza di tutelare l'incolumità dei clienti ed in generale del pubblico, a prescindere da ogni personale responsabilità dell'esercente.
Proprio in quanto misura di prevenzione volta ad impedire l'accadimento di fatti capaci di turbare o anche solo di esporre a pericolo la sicurezza dei cittadini e l'ordine pubblico e non di provvedimento repressivo di specifiche violazioni o sanzionatorio di dirette responsabilità del soggetto, il citato art. 100, che ne disciplina i presupposti legittimanti, non richiede necessariamente, ai fini della sospensione della licenza, che siano avvenuti tumulti o gravi disordini o che vi sia abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose, ma ne consente l'adozione ogniqualvolta, secondo l'apprezzamento discrezionale dell'Autorità preposta, l'esercizio, comunque, costituisca un pericolo per l'ordine pubblico, per la moralità pubblica e il buon costume o per la sicurezza dei cittadini (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. III,
15/04/2024, n. 3422).
Nel caso di specie, è la stessa circostanza che la cessione di droga avvenisse verosimilmente all'interno del locale a legittimare il provvedimento questorile, specie in considerazione dell'arresto del dipendente. Neppure è privo di significato che anche un altro dipendente della Società avesse precedenti in materia di stupefacenti.
A fronte di un episodio del genere, è immune da vizi la valutazione dell'Amministrazione circa la sussistenza di un pericolo per l'ordine pubblico e la sicurezza dei cittadini, anche al di là della possibilità di identificare il locale quale
“abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose”. Per tale ragione, quindi, non risulta dirimente la durata del periodo di osservazione condotto dagli agenti della
Squadra mobile. N. 06294/2025 REG.RIC.
8. Si passa pertanto all'esame del secondo motivo di appello.
Quanto all'elemento soggettivo della responsabilità per fatto illecito della pubblica amministrazione, occorre, infatti, rilevare che la colpa d'apparato è presuntivamente correlata all'illegittimità del provvedimento, sulla base delle regole di comune esperienza e della presunzione semplice di cui all'art. 2727 c.c., per cui spetta all'Amministrazione dare la prova contraria dell'errore scusabile (Cons. Stato, Ad. plen., 29 novembre 2021, nn. 19, 20 e 21). L'errore scusabile è, ad esempio, configurabile in caso di contrasti giurisprudenziali sull'interpretazione di una disposizione, formulazione incerta di norme da poco entrate in vigore o rilevante complessità del fatto.
In questo caso, il TAR ha escluso la colpa dell'Amministrazione per il solo fatto che si era determinata una situazione di pericolo per la pubblica sicurezza, né il Ministero ha offerto ulteriori elementi dai quali inferire la scusabilità della propria condotta.
Peraltro, l'art. 9, comma 3, legge n. 287 del 1991 non dà adito a dubbi circa il fatto che una sospensione per una durata superiore a quindici giorni possa essere disposta solo “per particolari esigenze di ordine e sicurezza pubblica specificamente motivate”.
Circa la quantificazione del danno patrimoniale, tuttavia, non è certo possibile prendere a riferimento i ricavi che presuntivamente sarebbero stati realizzati nel periodo di quindici giorni nei quali la sospensione è risultata illegittima. Il lucro cessante è infatti dato dall'utile netto che l'enoteca avrebbe ragionevolmente conseguito se fosse rimasta aperta.
In assenza di allegazioni sul punto, la domanda di risarcimento deve essere rigettata.
Il danno, infatti, può essere liquidato con valutazione equitativa solo quando “non può essere provato nel suo preciso ammontare” (art. 1226 c.c.).
L'esercizio del potere discrezionale di liquidare il danno in via equitativa, conferito al giudice dagli artt. 1226 e 2056 c.c., presuppone che sia dimostrata l'esistenza di danni N. 06294/2025 REG.RIC.
risarcibili e che risulti obiettivamente impossibile, o particolarmente difficile, provare il danno nel suo preciso ammontare. La parte interessata non è dispensata dall'onere di dimostrare non solo l'an debeatur del diritto al risarcimento, ma anche ogni elemento di fatto utile alla quantificazione del danno e di cui, nonostante la riconosciuta difficoltà, possa ragionevolmente disporre (Cons. Stato, sez. VI, 25 luglio
2025, n. 6623).
L'appellante, dunque, avrebbe dovuto fornire una stima del mancato utile causato dalla sospensione della licenza, in assenza della quale risulta impossibile, per il
Collegio, liquidare il danno subito.
Anche la richiesta di risarcimento del danno non patrimoniale deve essere rigettata, giacché gli eventuali pregiudizi all'immagine della Società (anche con riferimento alle relazioni creditizie) sono derivati dall'episodio in sé e non dalla durata della sospensione disposta dalla Questura.
9. Per le ragioni esposte, l'appello deve essere rigettato. La particolarità della controversia giustifica la compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell'articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità della parte appellante. N. 06294/2025 REG.RIC.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:
IC D'AN, Presidente F/F
Ezio Fedullo, Consigliere
Luca Di Raimondo, Consigliere
Raffaello Scarpato, Consigliere
Roberto OM, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Roberto OM IC D'AN
IL SEGRETARIO N. 06294/2025 REG.RIC.
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.