Pubblicato il 22/04/2025

N. 03486/2025REG.PROV.COLL.

N. 00002/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2 del 2023, proposto dalla sig.ra SS Pancia, rappresentata e difesa dall’avvocato Andrea Maffettone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Pisciotta, in persona del Sindaco pro tempore , non costituito in giudizio;
l’Ente Parco Nazionale del Cilento, Vallo di Diano e Alburni, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n.12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, Sezione staccata di Salerno, (Sezione Prima) n. 1223/2022, pubblicata in data 6 maggio 2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Ente Parco Nazionale del Cilento, Vallo di Diano e Alburni;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 marzo 2025 il Cons. Brunella Bruno e udito per la parte appellante l’avvocato Andrea Maffettone;

Nessuno è comparso per l’Ente appellato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

L’appellante, proprietaria di un immobile sito nel Comune di Pisciotta (SA), in area ricompresa nell’Ente Parco Nazionale del Cilento, Vallo di Diano e Alburni, impugna la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il TAR Campania, Sezione staccata di Salerno, ha respinto il ricorso da essa proposto avverso il provvedimento adottato dall’amministrazione comunale in data 15 ottobre 2015, di annullamento in autotutela della SCIA n. 3387 del 10 maggio 2013, l’ordinanza, emessa in pari data, di demolizione delle opere asseritamente abusive, costituite, tra l’altro, dalla realizzazione “ del secondo livello del fabbricato ” catastalmente censito al foglio 13, particella n. 613, nonché avverso ulteriori atti e, segnatamente, l’ordinanza di sospensione dei lavori n. 3 del 9 marzo 2015, i verbali di accertamento e la comunicazione del 23 marzo 2015, di avvio del procedimento di annullamento della SCIA e di irrogazione della sanzione demolitoria.

Con la sentenza impugnata, è stato ritenuto dirimente, ai fini del rigetto del ricorso, il rilievo che i manufatti preesistenti (fabbricato e locale deposito), interessati dalle opere eseguite dalla ricorrente, non risultassero legittimati da alcun titolo edilizio, non prodotto in giudizio dall’interessata, la quale, peraltro, non ha fornito alcuna allegazione quanto all’epoca della loro edificazione, rilevandosi, dunque, su tali basi, la radicalità dell’abusività delle opere nella loro integralità.

L’appellante critica la sentenza impugnata, deducendo, in primis , il vizio di ultra petizione nel quale sarebbe incorso il primo giudice nel ritenere i provvedimenti impugnati fondati su un presupposto, costituito dalla originaria abusività dei manufatti oggetto della SCIA presentata dall’interessata in data 10 maggio 2013, dalla medesima acquisiti in proprietà nel 2009, che l’amministrazione non ha rilevato in alcun atto. Conseguentemente, l’appellante ha riproposto tutte le censure formulate con il ricorso originario, non esaminate nella sentenza impugnata.

Il Comune di Pisciotta, ritualmente evocato in giudizio, non si è costituito.

Si è costituito solo formalmente in giudizio l’Ente Parco Nazionale del Cilento, Vallo di Diano e Alburni.

In data 20 febbraio 2025, l’appellante ha prodotto memoria, insistendo per l’accoglimento delle deduzioni formulate in ricorso.

All’udienza pubblica del 25 marzo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente il Collegio deve esaminare le deduzioni con le quali l’appellante ha contestato la sentenza impugnata per avere il primo giudice ritenuto dirimente un profilo - costituito dalla radicale abusività dei manufatti preesistenti, da essa acquisiti in proprietà nel 2009 e interessati dagli interventi oggetto della SCIA presentata in data 10 maggio 2013 - che risulterebbe del tutto inesistente, in quanto estraneo alle motivazioni alla base dei provvedimenti avversati con il ricorso originario.

1.1. Il Collegio rileva, al riguardo, l’effettiva sussistenza del vizio di ultra petizione nel quale è incorso il primo giudice, posto che il profilo rilevato nella sentenza, al quale è stata riconnessa valenza assorbente ai fini del rigetto del ricorso, non ha costituito oggetto di una specifica deduzione in primo grado (cfr., ex multis , Cons. St., Sez. VI, n. 10319 del 2024). E, invero, né la comunicazione di avvio del procedimento di annullamento della sopra indicata SCIA, né la successiva determinazione conclusiva e l’ordinanza di demolizione del 15 ottobre 2015 recano il benché minimo riferimento ad una abusività originaria degli immobili in questione, contenendo, invece, la puntuale individuazione delle opere contestate, realizzate su quelle preesistenti, tra le quali anche la edificazione “ del secondo livello del fabbricato ”, catastalmente censito al foglio 13, particella n. 613, oltre alla indicazione dei vari vincoli insistenti sull’area interessata dagli interventi, con esplicitazione delle motivazioni alla base dell’adozione di detti atti.

1.2. Discende da quanto esposto, dunque, che era precluso al primo giudice rilevare d’ufficio una questione che non solo non è stata contestata dall’amministrazione ma che neppure emerge documentalmente in atti, ponendola a fondamento della definizione della vicenda contenziosa, con la conseguenza che nessuna delle censure proposte con il ricorso originario ha costituito oggetto di valutazione nella sentenza appellata.

I motivi di gravame articolati in primo grado sono stati ritualmente riproposti in grado di appello: pertanto, il collegio deve esaminarli nel merito.

2. La statuizione di rigetto del ricorso di primo grado deve, tuttavia, essere confermata, sia pure con una motivazione del tutto diversa, stante l’infondatezza delle censure formulate dalla deducente, per le ragioni di seguito esposte.

3. Deve rilevarsi, in primo luogo, che dalla documentazione versata in atti e, segnatamente, dal provvedimento di annullamento della SCIA, il quale reca riferimento all’attività istruttoria espletata dall’ente territoriale, consta l’indicazione di numerose opere ritenute abusive, tra le quali, come in precedenza evidenziato, l’edificazione di un secondo livello del fabbricato, rilevandosi, specificamente, la non conformità dello stato di fatto dell’immobile rappresentato nei grafici allegati alla suddetta SCIA con quello emergente dalla documentazione presentata dalla stessa interessata in occasione della formulazione, in data 17 gennaio 2011, di una istanza di permesso di costruire. Al riguardo, deve precisarsi che, come attestato dalla stessa ricorrente e, dunque, non contestato, il procedimento avviato con la presentazione della sopra indicata istanza di permesso di costruire non ha avuto alcun seguito, in quanto, pur avendo pensato di avvalersi “ della normativa più favorevole ” all’epoca vigente, “ vi ha rinunciato subito dopo che l’amministrazione aveva richiesto ulteriori documenti ed approfondimenti ”.

3.1. Dal provvedimento di annullamento d’ufficio della SCIA, risulta, in particolare, che lo stato di fatto rappresentato nei grafici allegati alla SCIA “ e riscontrato in occasione dell’accertamento contempla la presenza di un secondo livello dell’immobile in condizioni definite ”, ove, invece, lo stato di fatto rappresentato nei grafici allegati alla domanda di permesso di costruire del 2011 “ evidenzia la presenta di un’unità collabente ad unico livello con sovrastante delimitazione perimetrica con pietre di un ulteriore ipotetico livello andato diruto ”.

3.2. La ricorrente non ha depositato in giudizio la documentazione da essa stessa prodotta nel 2011 alla quale il provvedimento di annullamento della SCIA reca specifico riferimento e, comunque, non ha fornito alcuna idonea dimostrazione, come da onere su essa gravante, della effettiva, concreta e legittima esistenza e consistenza del secondo livello del manufatto in epoca antecedente alla presentazione della SCIA.

3.3. La giurisprudenza univoca, anche di questo Consiglio, ha chiarito che: « Nell’ambito di una ristrutturazione edilizia è necessaria la preesistenza di un fabbricato ben identificabile nella sua consistenza e nelle sue caratteristiche planivolumetriche e architettoniche potendo, dunque, procedere con sufficiente grado di certezza, alla ricognizione degli elementi strutturali dell’edificio, in modo tale che, seppur in parte diruto, ovvero non abitato o abitabile, esso possa essere individuato nei suoi connotati essenziali, come identità strutturale in relazione anche alla sua destinazione » (Cons. St., Sez. VI, n. 7046 del 2019); in assenza di tali elementi, il cui onere probatorio grava sulla parte interessata, a venire in rilievo è un intervento di nuova costruzione, con conseguente applicazione del regime proprio del permesso di costruire. Esclusivamente per completezza, il Collegio ritiene anche di evidenziare che il provvedimento impugnato con il ricorso originario è stato adottato in epoca antecedente alle modifiche introdotte all’art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001, protese ad ampliare la nozione di ristrutturazione edilizia, richiedendosi, comunque, sempre l’accertamento della preesistente consistenza.

3.4. Come in precedenza rilevato, inoltre, l’onere dalla prova dell’esistenza e consistenza originaria dell’immobile grava sul privato, in quanto solo l’interessato può fornire inconfutabili atti, documenti ed elementi probatori che possano radicare la ragionevole certezza in ordine a detti elementi, trovando applicazione il generale principio desumibile dagli artt. 2697 c.c. e 115 c.p.c., secondo cui chi vuol far valere un diritto in giudizio deve provare i fatti che ne costituiscono il fondamento e, al contempo, chi eccepisce l’inefficacia di tali fatti ovvero eccepisce che il diritto si è modificato o estinto deve provare i fatti su cui l’eccezione si fonda, sicché la parte che contesta la legittimità di un provvedimento amministrativo deve provare i fatti che ne costituiscono il fondamento (Cons. St., Sez. VI, n. 8165 del 2023; id. n. 8165 del 2023).

Tale prova non è stata fornita dall’odierna appellante, la quale – si ribadisce - neppure ha ritenuto di produrre la documentazione da essa stessa allegata alla domanda di permesso di costruire presentata nel 2011, risultando del tutto insufficiente, ai fini in esame, il contenuto dell’atto di acquisto della proprietà, dal quale emerge che trattasi di fabbricato “ in pessime condizioni statiche e di manutenzione ” (art. 1) e di “ unità collabente e pertanto non è dovuta alcuna garanzia relativa agli impianti non essendo gli stessi realizzati ” (pagg. 13 e 14), con la notazione che la mera indicazione “T-1” che figura in detto atto nulla consente di inferire quanto alla effettiva consistenza della parte del bene diruta. La relazione tecnico – descrittiva allegata alla SCIA presentata nel 2013 (prodotta agli atti del giudizio di primo grado quale documento unito alla relazione asseverata di parte), inoltre, reca riferimento ad una rappresentazione che neppure coincide, come espressamente attesto, con le risultanze del catasto edilizio, il quale indica la categoria “ unità collabente ”.

3.5. Da quanto esposto discende, dunque, che legittimamente l’amministrazione comunale ha adottato il provvedimento di annullamento della SCIA, posto che, come chiarito dalla giurisprudenza di questo Consiglio (Sez. IV, n. 181 del 2025), “ Il potere di autotutela dell’amministrazione per l’annullamento d’ufficio di una Segnalazione Certificata di Inizio Attività (SCIA) che presenta vizi di legittimità non è soggetto ai termini di decadenza dell'art. 21-nonies della L. n. 241/1990, quando la SCIA è stata utilizzata per interventi edilizi che richiedono il permesso di costruire. Ciò in ragione del carattere di vigilanza permanente degli interventi edilizi illegittimi, non consolidando il regime di tutela dell'affidamento previsto per la SCIA ”. La SCIA, infatti, affinché possa produrre gli effetti giuridici tipizzati, deve rispondere al modello delineato dal legislatore, occorrendo, tra l’altro, che le attività in concreto avviate siano riconducibili alle fattispecie astratte per cui è ammesso l’utilizzo del relativo strumento giuridico. Quando ciò non avviene, facendosi ricorso - come avvenuto nel caso che ne occupa -, alla SCIA al di fuori del suo ambito applicativo, non può operare il relativo regime giuridico; diversamente opinando, infatti, si perverrebbe ad elaborare una tipologia di provvedimento implicito sganciata dal rispetto del principio di legalità desumibile dall'art. 97 Cost. (cfr. Cons. St., Sez. IV, n. 3509 del 2016).

3.6. Nella fattispecie, dunque, a venire in rilievo sono le attribuzioni di vigilanza, prevenzione e controllo in materia edilizia di cui all’art. 27, del d.P.R. n. 380 del 2001, non essendo ravvisabile alcun consolidamento della posizione del segnalante. La tutela dell’affidamento opera, infatti, qualora il privato abbia agito in piena conformità alla disciplina di riferimento. Diversamente, ne deriverebbe che, per effetto di un atto privato, si andrebbe a consolidare una posizione addirittura più stabile rispetto a quella che deriverebbe da un provvedimento autorizzatorio espresso: anche il titolare del permesso di costruire resta, infatti, sempre esposto al potere di vigilanza dell’amministrazione per le opere abusive non “coperte” dal titolo rilasciato.

3.7. Ne discende, quindi, che la presentazione di una SCIA afferente a un intervento edilizio sottratto all’ambito applicativo di tale istituto - perché sottoposto al differente regime del permesso di costruire ovvero perché precluso in astratto e a priori - è destinata a rimanere improduttiva di effetti (cfr. Cons. St., Sez. VI, n. 5999 del 2021).

3.8. Nella fattispecie, avuto riguardo alle opere contestate dall’amministrazione, non può essere, per quanto esposto, revocata in discussione la necessità del permesso di costruire, con l’ulteriore rilievo che l’intervento deve essere apprezzato nella sua unitarietà, con esclusione, quindi, di parcellizzazioni, avuto riguardo anche al contesto nel quale le opere sono state realizzate, insistenti in area sottoposta a vincolo paesaggistico, oltre che a vincolo idrogeologico, con sussistenza anche di un gradiente di rischio sismico.

3.9. In relazione ai vincoli gravanti sull’area de qua , il Collegio rileva l’inammissibilità delle contestazioni dell’appellante per violazione del divieto di nova di cui all’art. 104 c.p.a., non essendo stata articolata nel ricorso originario alcuna censura diretta a sostenere l’insussistenza dei vincoli in questione, la quale avrebbe dovuto essere tempestivamente proposta entro i prescritti termini di decadenza; inoltre, ai fini pretesi dall’appellante, risultano irrilevanti i contenuti della relazione tecnica di parte agli atti del giudizio di primo grado che non sono stati tradotti in specifiche censure, con conseguente piena operatività delle rilevate preclusioni.

3.10. Neppure è configurabile il vizio di incompetenza censurato dalla deducente, avendo l’amministrazione esercitato i poteri di vigilanza e sanzionatori in materia urbanistica ed edilizia di cui è attributaria, risultando inconferente il riferimento dell’appellante all’art. 37 del d.P.R. n. 380 del 2001, avuto riguardo ad una edificazione avvenuta in area vincolata in assenza del permesso di costruire, non sussistendo alcun onere per l’amministrazione di verificare l’eventuale suscettibilità di una sanatoria, comunque rimessa all’attivazione da parte dell’interessato.

4. Da quanto sin qui argomentato discende anche l’infondatezza della censura censura di eccesso di potere per sviamento articolata dalla deducente con il ricorso originario, con l’ulteriore rilievo che, per consolidato e condiviso orientamento della giurisprudenza amministrativa, la contestazione di tale vizio deve essere supportata da precisi e concordanti elementi di prova, idonei a dar conto delle divergenze dell’atto dalla sua tipica funzione istituzionale, (cfr., ex multis , la sentenza di questa Sezione n. 4956 del 2022); nella fattispecie non solo non sono stati allegati elementi idonei al suddetto fine ma emerge la doverosità delle determinazioni adottate dall’amministrazione, non risultando neppure integrata alcuna violazione delle garanzie di partecipazione procedimentale.

5. I provvedimenti impugnati con il ricorso originario non presentano, inoltre, carenze, né sotto il profilo istruttorio, avendo l’amministrazione espletato accertamenti congrui, né sotto il profilo motivazionale, essendo stati i relativi presupposti esplicitati con adeguatezza e non risultando gli stessi superati dalle deduzioni articolate dalla ricorrente. Contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, infatti, le opere realizzare, lungi dall’integrare interventi di esigua consistenza, hanno determinato incrementi delle superfici e delle volumetrie, comportando una alterazione dello stato dei luoghi in un contesto tutelato, stanti i già evidenziati plurimi vincoli insistenti sull’area, emergendo, quindi, con carattere di autoevidenza, la sussistenza dell’interesse pubblico all’adozione degli atti in esame.

5.1. Come chiarito, inoltre, dall’Adunanza Plenaria di questo Consiglio (sentenze n. 8 e 9 del 2017), il decorso del tempo non può incidere sull’ineludibile doverosità degli atti che l’amministrazione è tenuta ad adottare e, allo stesso modo, non può radicare, di per sé considerato, un affidamento di carattere “legittimo” in capo ai proprietari dell’abuso. Invero, l’affidamento legittimo tutelato è quello ingenerato nel privato da provvedimenti amministrativi, ed è correlato all’interesse pubblico alla certezza dei rapporti giuridici costituiti dall’atto amministrativo, nonché più in generale alla stabilità dei provvedimenti amministrativi, ipotesi, questa, che – all’evidenza - non ricorre nella fattispecie in esame, in cui non sussiste alcun provvedimento favorevole sulla cui base siano state realizzate le opere in questione.

6. Accertata l’illegittimità delle opere realizzate dalla odierna appellante, l’amministrazione comunale era tenuta, in considerazione della natura e consistenza delle stesse e della loro esecuzione in assenza sia del permesso di costruire sia delle necessarie autorizzazioni correlate ai vincoli insistenti sull’ area de qua , all’irrogazione della sanzione demolitoria, la quale è stata circoscritta alle specifiche opere indicate nelle determinazioni adottate. Deve rilevarsi, infatti, che nella fattispecie non vengono in rilievo mere difformità parziali bensì l’edificazione di opere nuove, con conseguente correttezza dell’applicazione dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 200, risultando non pertinenti i riferimenti dell’appellante all’art. 38 del d.P.R. n. 380 del 2001, stante la sopra evidenziata improduttività di qualsivoglia effetto scaturente dalla presentazione della SCIA e l’assenza di un titolo idoneo a legittimare la loro esecuzione. Esclusivamente per completezza, il Collegio rileva, inoltre, che non costituiscono in nessun caso ipotesi di parziale difformità dal permesso di costruire ai sensi dell’art. 34 del d.P.R. n. 380 del 2001 le opere eseguire su immobili soggetti a vincoli di tutela oppure su aree vincolate (come nel caso di specie); in tali ipotesi, l’art. 27, comma 2, prevede sempre la demolizione, senza acconsentire a forme alternative di sanzione (cfr., ex multis , Cons. St., Sez. II, n. 2814 del 2025).

6.1. Con specifico riferimento alle opere contestate - fermo quanto già in precedenza rilevato in relazione all’unitarietà dell’intervento -, il Collegio rileva anche l’assenza di un interesse attuale e concreto sia con riferimento ai serbatoi per l’approvvigionamento idrico, avendo la stessa deducente attestato nel ricorso originario il carattere precario della installazione, con rimozione ad ultimazione dei lavori, unitamente alla base di appoggio degli stessi, sia con riferimento al provvedimento interinale di sospensione dei lavori, il quale ha perso efficacia ex lege , ai sensi dell’art. 27 del d.P.R. n. 380 del 2001.

7. In conclusione, l’appello va respinto, con conferma, con diversa motivazione, della sentenza impugnata.

8. Si valutano, nondimeno, sussistenti giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese processuali, in considerazione dell’esito della lite, parzialmente favorevole all’appellante, in relazione alla censura di ultra petizione, nonché delle peculiarità della fattispecie, come emergenti dalla documentazione in atti, nonché della costituzione solo formale dell’ente appellato.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello (RG n. 2 del 2023), come in epigrafe proposto, lo respinge, e per l’effetto conferma, con diversa motivazione, la sentenza di primo grado.

Compensa integralmente tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2025 con l’intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere

Brunella Bruno, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Brunella Bruno	Marco Lipari

IL SEGRETARIO