Pubblicato il 17/01/2025

N. 00358/2025REG.PROV.COLL.

N. 03040/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3040 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Consorzio per la Gestione della Pesca dei Molluschi Bivalvi nel Compartimento Marittimo di ON A R.L. (Co.Ge.Vo.), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Mastri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Marche, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Gabriella De Berardinis e Cecilia Maria TA, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Emanuela Quici in Roma, via Antonio Bertoloni, 35;

nei confronti

Consorzio per la Gestione della Pesca dei Molluschi Bivalvi nel Compartimento Marittimo di San EN del Tronto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato SS NZ, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Consorzio per la Gestione della Pesca dei Molluschi Bivalvi Area B ON (Co.Ge.Vo) Civitanova Marche, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima) n. 00570/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Marche e del Consorzio per la Gestione della Pesca dei Molluschi Bivalvi nel Compartimento Marittimo di San EN del Tronto;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2025 il Cons. Stefano Lorenzo Vitale e uditi per le parti gli avvocati Moreno Misiti in sostituzione dell'avv. Antonio Mastri, Cecilia Maria TA e SS NZ;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso di primo grado, successivamente integrato da due motivi aggiunti, il Consorzio per la Gestione della Pesca dei Molluschi Bivalvi nel Compartimento Marittimo di ON (Co.Ge.Vo.) ha impugnato la delibera della Giunta Regionale Marche del 30 dicembre 2012, n. 118.

2. Giova premettere alcune indicazioni in ordine al quadro normativo e alle pregresse vicende giurisdizionali in cui si inserisce detto provvedimento.

3. Il Regolamento Regionale 19 ottobre 2009, n. 6, al comma 3 dell’art. 10 (norme transitorie), ha stabilito che “ In fase di prima applicazione e comunque non oltre il 30 giugno 2011 ” - e detto termine è stato più volte prorogato con atti regolamentari ovvero in via legislativa e, da ultimo, è stato posticipato al 31 dicembre 2024 - “ sono individuate le seguenti aree di pesca in temporanea deroga alle aree di pesca coincidenti con gli attuali compartimenti, come previsto dal d.m. 12 gennaio 1995, n. 44 (Regolamento recante norme sulla costituzione di consorzi tra imprese di pesca per la cattura dei molluschi bivalvi):

a) area A, coincidente con il compartimento di Pesaro e Urbino che va da Gabicce al fiume Cesano;

b) area B, coincidente con la porzione del compartimento di ON che va dal fiume Cesano fino a Porto Recanati e precisamente nel punto corrispondente a 1,1 km a nord del punto mediano della diga foranea della foce del fiume Potenza;

c) area C, coincidente con la porzione del compartimento di ON che va da Porto Recanati e precisamente nel punto corrispondente a 1,1 km a nord del punto mediano della diga foranea della foce del fiume Potenza al fiume Chienti;

d) area D, coincidente con il compartimento di San EN del Tronto che va dal fiume Chienti al fiume Tronto ”.

4. Il medesimo regolamento, all’art. 6 (Individuazione delle aree di pesca e autorizzazione all’esercizio), ha previsto che “ La Giunta regionale, sentite le associazioni di categoria e previo parere della competente commissione assembleare, individua le aree di pesca e le imbarcazioni autorizzate alla pesca nelle aree medesime ”.

5. In attuazione di tale ultima disposizione, la Giunta regionale ha adottato il provvedimento n. 118/2012, oggetto del presente giudizio, con cui ha stabilito che “ le aree di pesca individuate con Regolamento Regionale 6/2009 art. 10 restano invariat e” ed ha incaricato gli organi dell’amministrazione di procedere al “ monitoraggio scientifico volto alla determinazione dell’abbondanza della risorsa vongola ”.

Detto provvedimento è stato adottato a fronte del parere della competente commissione consiliare che aveva espresso l’avviso di “ portare a termine la compagna di monitoraggio e valutare successivamente ad essa qualsiasi modifica per riequilibrare lo sforzo di pesca del comparto ”.

6. In precedenza, il Co.Ge.Vo. odierno appellante aveva impugnato il detto R.R. n. 6/2009 contestando, in particolare, la divisione in due porzioni del tratto di mare di competenza del compartimento di ON, e l’affidamento della gestione della pesca nelle aree di cui alle lettere b) e c) rispettivamente al CO.GE.VO. di ON ed a quello di Civitanova Marche. Detto ricorso era stato rigettato con sentenza del AR Marche n. 445/2011 e, successivamente, il Consiglio di Stato, adito in sede di appello, con sentenza n. 432/2019 aveva dichiarato il sopravvenuto difetto di interesse essendo la norma regolamentare superata dalla intervenuta adozione del provvedimento n. 118/2012 cit.

7. Il giudice di primo grado, con la sentenza ora appellata, ha integralmente rigettato il ricorso proposto avverso detta determina n. 118/2012.

Il AR ha osservato quanto segue:

- le censure avanzate avverso la determina n. 118/2012 ripetono perlopiù quelle già articolate avverso il regolamento n. 6/2009 cit. e rigettate con la precedente sentenza del medesimo AR Marche n. 455/2011 cit. e le affermazioni contenute in tale ultima pronuncia devono essere confermate “ con riguardo ai primi sette motivi del ricorso introduttivo, anche nella parte in cui gli stessi sono replicati nel primo motivo del primo e del secondo ricorso per motivi aggiunti ”;

- è legittima la deroga al principio secondo cui la pesca dei molluschi bivalvi può avvenire solo su base compartimentale e “ la norma, poi, non introduce alcuna mobilità ‘selvaggia’ fra gli areali di pesca, visto che il trasferimento è legato unicamente al fatto che il consorzio di gestione abbia acquisito a qualsiasi titolo un’imbarcazione iscritta in un altro compartimento (per cui si tratta di trasferimento volontario, nel senso che è voluto dal consorzio di gestione e che presuppone la presentazione alla Giunta Regionale dell’istanza di autorizzazione al trasferimento) ”;

- quanto all’ottavo motivo del ricorso di primo grado (con cui la ricorrente ha dedotto la violazione dell'art. 4 L.R. 4/2011, degli artt. 6 e 10 del R.R. n. 6/2009, difetto di motivazione, eccesso di potere sotto vari profili, violazione e falsa applicazione dei principi derivanti dalla sentenza del T.A.R. Marche n. 455 del 2011), il provvedimento adottato risulta in linea con il presupposto parere della Commissione consiliare e non è rilevante neanche l’assenza di un termine finale di validità delle disposizioni introdotte dalla Giunta, in quanto non si tratta di una proroga delle disposizioni transitorie di cui all’art. 10, comma 3, del Regolamento n. 6/2009 bensì di una disciplina destinata ad operare “a regime” anche se, di fatto, gli areali di pesca rimanevano gli stessi già individuati dal Regolamento;

- è manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale delle leggi regionali che hanno prorogato il termine di cui all’art. 10, comma 3, del Regolamento n. 6/2009 cit. perché le norme in commento prorogano una disposizione normativa di rango inferiore (regolamentare) già giudicata legittima dal AR e le dette leggi non hanno avuto influenza sul contenzioso giudiziale che era già stato deciso, perlomeno in primo grado;

- non è altresì irrazionale la scelta di prorogare il regime provvisorio dato che la suddivisione dei compartimenti rientra nella piena competenza della Regione Marche e la stessa non ha alcun obbligo di ripristinare il regime in precedenza disposto dal regolamento statale.

8. L’appello è affidato a tre profili di censura (indicati nell’atto di appello con le lettere A, B e C).

8.1. Con il primo mezzo, l’appellante deduce che il TAR ha erroneamente ritenuto di applicare l’art. 74 c.p.a., riportandosi alle proprie sentenze n. 855/2009 e n. 455/2011, con conseguente violazione degli artt. 112 c.p.c. e 39 c.p.a., non avendo pronunciato su specifiche censure proposte nel giudizio. L’appellante sostiene che il AR abbia adottato una sentenza in forma semplificata, richiamando propri precedenti, e non avvedendosi che il ricorso ha sottoposto al giudice amministrativo una fattispecie con profili nuovi e diversi rispetto alle pronunce richiamate a sensi dell’art.74 c.p.a., su cui il TAR era chiamato a pronunciarsi e, in particolare, l’appellante fa riferimento ai seguenti profili che non sarebbero stati esaminati: “il protrarsi, oltre ogni ragionevolezza, della temporaneità della deroga delle aree di pesca rispetto ai Compartimenti di iscrizione delle imbarcazioni”; “le risultanze del monitoraggio medio tempore compiuto”; “l’illegittimità costituzionale delle proroghe della deroga con leggi-provvedimento”.

8.2. Con il secondo mezzo, l’appellante deduce che la pronuncia qui gravata ha eluso la censura circa il protrarsi oltre ogni ragionevole limite della deroga transitoria alle aree di pesca coincidenti con gli attuali Compartimenti, come previsto dal D.M. 12.1.1995 n. 44. Ad avviso dell’appellante “ Le risultanze del monitoraggio, effettuato in base all’art. 1 L.R. 28.6.17 n. 20, hanno registrato una situazione nettamente migliore dall’area di pesca di S. EN del Tronto rispetto al tempo in cui venticinque barche sono state autorizzate alla pesca nel Compartimento di ON senza considerare gli effetti sullo sforzo di pesca del sopravvenuto D.M. 27.12.16 ”.

8.3. Con il terzo mezzo, l’appellante reitera l’eccezione di illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 4, L.R. Marche 27.6.2017 n. 20, dell’art. 1 comma 1, L.R. Marche 25.6.2021 n. 12, dell’art. 1 L.R. Marche 4.7.2022 n. 15, per violazione degli artt. 3, 24, 97, 117 e 118 Cost. Con tali norme la Regione ha prorogato ex lege il termine di cui all’art. 10, comma 3, R.R. n. 6/2009 e, ad avviso dell’appellante, ciò realizzerebbe un’illegittima invasione della sfera amministrativa da parte del legislatore marchigiano.

8.4. Altresì, l’appellante reitera la domanda risarcitoria spiegata in prime cure.

8.5. Con un primo ricorso per motivi aggiunti, l’appellante estende le censure di incostituzionalità all’art. 3 L.R. 29.6.2023 n. 8 e all’art. 18 L.R. 28.12.2023 n. 25, che hanno ulteriormente prorogato il termine di cui sopra.

8.6. Con il secondo ricorso per motivi aggiunti, l’appellante estende ulteriormente le censure di incostituzionalità alla sopravvenuta L.R. 25.6.2024 n. 13, che ha prorogato ulteriormente il termine di cui sopra al 31.12.2024.

9. Si sono costituiti in resistenza la Regione nonché il controinteressato Consorzio per la Gestione della Pesca dei Molluschi Bivalvi nel Compartimento Marittimo di San EN del Tronto.

10. All’udienza pubblica del 14 gennaio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. L’appello, così come integrato da due motivi aggiunti, è in parte inammissibile e in parte infondato.

2. Anzitutto, stante l’infondatezza nel merito ovvero l’inammissibilità dell’appello sotto altri profili, possono essere assorbite le censure con cui le parti appellate deducono l’ “irricevibilità” del ricorso di primo grado per mancata impugnazione del decreto dirigenziale con cui erano stati riconosciuti i consorzi di gestione operanti nella Regione nonché l’inammissibilità dell’appello perché non proposto anche DI ET AN snc, già ricorrente in primo grado unitamente all’odierna appellante. Del pari, possono essere assorbite le eccezioni di inammissibilità dei motivi aggiunti proposti in appello.

3. Quanto al primo motivo, il Collegio osserva che non sussiste il lamentato vizio di motivazione e di omessa pronuncia della sentenza appellata.

Il AR ha correttamente fatto richiamo al proprio precedente n. 455/2011 con cui erano state rigettate le censure mosse dall’odierno appellante avverso il regolamento n. 6/2009. Dette censure, come emerge anche dal tenore del ricorso di primo grado, sono state riproposte anche avverso il provvedimento n. 118/2012, oggetto dell’odierno giudizio, e, pertanto, il AR, anche in attuazione del principio di sinteticità degli atti processuali, correttamente ha richiamato in motivazione il proprio precedente.

Peraltro, i profili che l’appellante lamenta non essere stati esaminati dalla sentenza di primo grado sono stati, invero, correttamente ed espressamente affrontati dal primo giudice che non si è limitato a richiamare il proprio precedente ma ha fornito un’articolata motivazione.

Difatti, il AR ha esaminato e rigettato la censura circa la irragionevolezza della ritenuta proroga del termine di cui all’art. 10, comma 3, del Regolamento n. 6/2009 e l’appellante non ha impugnato detta statuizione del AR (il profilo verrà esaminato infra con riguardo al secondo motivo).

La questione di legittimità costituzionale delle leggi regionali che hanno prorogato il termine di cui all’art. 10, comma 3, cit. è stata puntualmente esaminata dal AR che la ha ritenuta manifestamente infondata (il profilo verrà esaminato infra con riguardo al terzo motivo).

Altresì, il primo giudice ha esaminato puntualmente (ai punti 4.1., 4.2. e 4.3) i rilievi mossi dall’odierno appellante con riguardo alle risultanze del monitoraggio concludendo che “ le deduzioni di parte ricorrente non sono quindi condivisibili in quanto il miglioramento della situazione generale e, in particolare, di quella dell’Area C, non porta necessariamente al ripristino di uno scenario improntato ai principi su cui si basava il D.M. n. 44/95 ”. Anche tale capo della sentenza non risulta specificamente impugnato dall’odierno appellante, così come si espone al punto successivo.

In conclusione, il primo motivo è infondato.

4. Passando all’esame del secondo motivo, lo stesso è inammissibile e infondato.

Il AR ha evidenziato (punto 2.1.) come la delibera n. 118/2012 non rappresenti una proroga del termine fissato dal regolamento. Al contrario, il primo giudice ha ritenuto che, in esecuzione della previsione di cui all’art. 6 del Regolamento n. 6/2009 cit., che affidava alla Giunta il compito di definire le aree di pesca, la Giunta ha dettato una disciplina destinata ad operare “a regime” anche se, di fatto, gli areali di pesca rimanevano gli stessi già individuati in via provvisoria dall’art. 10, comma 3, del Regolamento medesimo.

Il AR ha altresì evidenziato (punto 3.11 e 4.2.) che la suddivisione delle aree di pesca rientra nella competenza regionale e non sussiste per la Regione un obbligo di ripristinare il regime precedente di cui al D.M. n. 44/1995 posto che i compartimenti marittimi (essendo articolazioni periferiche del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti) sono istituiti in base a presupposti diversi, non necessariamente coincidenti con le problematiche della pesca dei molluschi bivalvi.

L’appellante non ha censurato tali statuizioni della sentenza di primo grado e si è limitato a reiterare le proprie doglianze circa la irragionevolezza della ritenuta “deroga transitoria alle aree di pesca coincidenti con gli attuali Compartimenti”.

Deve altresì osservarsi che dette censure dell’appellante si fondano sulle ritenute risultanze del monitoraggio (“ Le risultanze del monitoraggio, effettuato in base all’art. 1 L.R. 28.6.17 n. 20, hanno registrato una situazione nettamente migliore dall’area di pesca di S. EN del Tronto rispetto al tempo in cui venticinque barche sono state autorizzate alla pesca nel Compartimento di ON senza considerare gli effetti sullo sforzo di pesca del sopravvenuto D.M. 27.12.16 ” … “ per cui lo sforzo di pesca del Compartimento di San EN del Tronto è risultato adeguato a consentire l'attività anche delle venticinque barche trasferite a quello di ON ”).

Tuttavia, le deduzioni dell’appellante sono generiche e non in grado di dimostrare un illegittimo esercizio dell’ampia discrezionalità riservata in materia all’amministrazione.

Le censure, infatti, riportano alcuni dati numerici (pag. 16 atto di appello) ma non sono idonee a dimostrare un difetto di istruttoria del regolamento e non si confrontano con quanto specificamente osservato sul punto dal AR (punto 4.1.) ove rileva che i dati del monitoraggio condotto dalla Regione sono idonei a supportare la scelta adottata in quanto “… le imprese di pesca riescono ad ottenere quantità di pescato prossime al limite massimo giornaliero consentito con tempi di pesca mediamente inferiori a 2 ore ”.

Il secondo motivo, pertanto, è inammissibile e infondato.

5. Quanto al terzo mezzo e ai due ricorsi per motivi aggiunti, il Collegio deve esaminare nel merito le questioni di costituzionalità ivi prospettate in quanto l’appellante ha dedotto che, sebbene l’efficacia delle norme legislative sia cessata, ha interesse allo scrutinio delle proprie censure stante la domanda risarcitoria formulata.

Il Collegio ritiene corretta la statuizione del AR secondo cui la questione di legittimità costituzionale prospettata è manifestamente infondata.

Il legislatore regionale è intervenuto in più occasioni al fine di prorogare il termine di durata del regime transitorio di cui all’art. 10, comma 3, del Reg. n. 6/2009.

Si è così disposta una proroga ex lege di previsioni inserite in un atto regolamentare che non hanno contenuto provvedimentale, trattandosi della individuazione e delimitazione delle aree di pesca.

Non sono fondate, quindi, le censure mosse dall’odierno appellante in ordine alla illegittima invasione della sfera amministrativa non attagliandosi al caso di specie la giurisprudenza costituzionale che, pur in assenza nel nostro ordinamento di una “riserva di amministrazione”, prevede per le leggi-provvedimento uno stringente scrutinio di costituzionalità. Nel caso di specie, non si è in presenza di una disciplina di spettanza naturaliter dell’amministrazione trattandosi, appunto, di previsioni che non hanno natura provvedimentale.

Gli interventi legislativi de quibus non hanno nemmeno inciso irragionevolmente sulla tutela giurisdizionale essendosi limitati a prorogare il termine di durata di un regime transitorio la cui disciplina rimane contenuta nella fonte regolamentare e avverso la quale l’odierno appellante già aveva proposto ricorso rigettato in primo grado, come si è detto, dal giudice amministrativo (AR Marche, sent. n. 445/2011).

6. In conclusione, l’appello, così come integrato da due motivi aggiunti, deve essere dichiarato in parte inammissibile e in parte deve essere rigettato siccome infondato.

Le spese di lite del presente grado seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte inammissibile e in parte lo rigetta.

Condanna la parte appellante a rifondere le spese di lite del presente grado di giudizio a favore delle appellate Regione Marche e Consorzio per la Gestione della Pesca dei Molluschi Bivalvi nel Compartimento Marittimo di San EN del Tronto quantificate, a favore di ciascuna di dette due parti appellate, nella misura di euro 3.000 (tremila), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Oreste Mario Caputo, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Lorenzo Vitale	Sergio De Felice

IL SEGRETARIO