Pubblicato il 24/04/2025

N. 03546/2025REG.PROV.COLL.

N. 08918/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8918 del 2024, proposto da
Campione Informatica S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG 9878981903, rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Clarizia e Alberto Cutaia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

So.re.Sa. – Società Regionale per la Sanità S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Paolo Zinno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell'Economia e delle Finanze, AGENAS - Agenzia Nazionale per i Servizi Sanitari Regionali, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

GPI S.p.a. in proprio e nella qualità di capogruppo mandataria del RTI, Almaviva - The Italian Innovation Company S.p.a. in qualità di mandante del RTI aggiudicatario del Lotto Applicativo 2, Almaviva Digitaltec S.r.l. in qualità di mandante del RTI aggiudicatario del Lotto Applicativo 2, Regione Campania, Consip S.p.a., Dedalus Italia S.p.a. in proprio e quale capogruppo mandataria del RTI secondo aggiudicatario del Lotto Applicativo 2, Engineering Ingegneria Informatica in proprio e quale capogruppo mandataria del RTI terzo aggiudicatario Lotto Applicativo 2, Enterprise Services Italia S.r.l. in proprio e quale capogruppo mandataria del RTI quarto aggiudicatario del Lotto Applicativo 2, non costituiti in giudizio;
Ministero della Salute, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Prima) n. 5210/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di So.re.Sa. – Società Regionale per la Sanità S.p.a., del Ministero della Salute, della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell'Economia e delle Finanze e dell’AGENAS - Agenzia Nazionale per i Servizi Sanitari Regionali;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 aprile 2025 il Cons. Raffaello Scarpato e uditi per le parti gli avvocati presenti in udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Campione Informatica S.r.l., società affidataria in proroga tecnica del servizio di rilevazione e gestione dei dati delle prescrizioni farmaceutiche in favore delle aziende sanitarie della Regione Campania (giusta aggiudicazione disposta con la Determinazione n. 184 del 2 ottobre 2018), ha impugnato, dinanzi al T.a.r. per la Campania, Napoli, la determinazione n. 142 del 20 giugno 2023 a firma del Direttore Generale della So.re.Sa. – Società Regionale per la Sanità S.p.a. (di qui in poi So.re.Sa.), avente ad oggetto l’adesione al sistema delle Convenzioni CONSIP per la realizzazione della Linea n. 3 “ Accordo Quadro per l’affidamento di servizi applicativi e di supporto in ambito “Sanità Digitale” – Sistemi informativi sanitari e servizi al cittadino ”, Lotto applicativo 2, unitamente agli atti ad essa connessi.

2. Il T.a.r. campano, superate le eccezioni di irricevibilità e di inammissibilità sollevate dalla parte resistente So.re.Sa., ha respinto il ricorso nel merito, ritenendo legittima la scelta dell’Amministrazione di privilegiare l’adesione alla convenzione Consip in luogo della stipula di una nuova gara d’appalto, ovvero della proroga dei contratti in essere.

Il primo giudice ha conseguentemente respinto anche le ulteriori censure formulate dalla ricorrente, concernenti la violazione del Capitolato tecnico generale Consip (AQ ID 2365) e l’intenzionale sottodimensionamento del valore dell’appalto da parte di So.re.Sa.

3. Campione Informatica S.r.l. ha impugnato la decisione deducendo, con il primo motivo di appello, che l’impugnata Determina n. 142/2023 aveva disposto l’adesione ad una Convenzione Consip (Lotto Applicativo 2 – Accordo Quadro ID 2365) inconferente rispetto al piano dei fabbisogni ed a quello operativo redatti dall’Amministrazione, i quali avevano individuavano il Lotto Applicativo 4 – Accordo Quadro ID 2202.

Secondo le prospettazioni dell’appellante, le attività ricomprese nel Lotto 2 dell’A.Q. ID 2365 attenevano ai servizi di sviluppo, di manutenzione, di conduzione applicativa ed infrastrutturali, ricadenti nella specifica tematica “CUP E INTEROPERABILITA’ DATI SANITARI”, mentre gli obiettivi indicati nell’art. 2.2.1 del Piano dei Fabbisogni adottato dall’Amministrazione non erano riconducibili alla detta area tematica, con la conseguenza che l’Amministrazione avrebbe aderito ad una convenzione Consip diversa da quella prevista in relazione al proprio fabbisogno.

Sulla base di tali premesse, l’appellante ha concluso che l’Amministrazione, nell’aderire all’Accordo Quadro ID 2365 Lotto 2, aveva disatteso i precedenti piani dei fabbisogni ed operativo, in assenza di un adeguato supporto istruttorio, ignorando la continuità e l’identità tra il servizio di monitoraggio della spesa farmaceutica già svolto dalla società in forza della precedente Determinazione n. 184/2018 e quello oggetto di successiva adesione a Convenzione Consip.

Con un secondo ordine di motivi, l’appellante ha lamentato la violazione delle disposizioni contenute nel Capitolato Tecnico Generale Consip – AQ ID 2365, nel Capitolato Tecnico Speciale e nel Capitolato d’oneri, relative all’adesione ai lotti applicativi dell’Accordo Quadro, che avrebbero dovuto indurre So.re.Sa. a “riaprire il confronto competitivo”, anziché di procedere ad un ordinativo diretto. L’appellante ha precisato di avere interesse alla coltivazione di tale censura in qualità di componente del RTI (Engineering Informatica) partecipante ai vari Accordi Quadro Consip (ivi compreso quello relativo al Lotto 2 ID 2365), risultando pertanto interessata alla riapertura della competizione tra i vari operatori economici partecipanti all’Accordo Quadro.

Con un terzo ordine di censure, l’appellante ha lamentato il sottodimensionamento dei costi indicati nella relazione allegata al “Piano dei Fabbisogni”, risultandone escluso il costo per il servizio di archiviazione e ridotto l’importo destinato al supporto specialistico relativo all’attività di gestione della spesa farmaceutica, e ciò al fine di “contenere” l’importo complessivo dell’affidamento sotto il limite dei cinque milioni di Euro, per procedere ad ordinativo diretto.

4. Si è costituita So.re.Sa., eccependo l’inammissibilità ( rectius irricevibilità) del ricorso introduttivo del giudizio per tardività, per avere avuto Campione Informatica S.r.l. conoscenza e percezione della lesività del provvedimento impugnato sin dal 15 settembre 2023, mediante ricezione della nota dalla ASL Napoli 1 Centro di sospensione della gara in ragione della emanazione, da parte di So.Re.Sa., della contestata Determinazione n. 142 del 20 giugno 2023, con la quale la stessa aveva aderito alla Convenzione Consip.

Inoltre, So.re.Sa. ha eccepito l’inammissibilità del deposito documentale effettuato per la prima volta in grado di appello da Campione Informatica S.r.l., in violazione dell’art. 104 c.p.a. e l’inammissibilità dei motivi di appello per genericità e mera reiterazione delle censure formulate in primo grado.

5. Nel merito, So.re.Sa. ha chiesto la reiezione del gravame, eccependo in limine l’improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza di interesse, per essere l’appalto in una fase avanzata di realizzazione.

6. L’appellante ha contro-eccepito l’irricevibilità, inammissibilità ed improcedibilità di tali eccezioni, in quanto formulate tardivamente ai sensi dell’art. 101, comma 2 c.p.a.

7. Si sono costituiti il Ministero dell'Economia e delle Finanze, il Ministero della Salute, la Presidenza del Consiglio dei Ministri e l’AGENAS, chiedendo al Collegio di dichiarare il proprio difetto di legittimazione passiva e di disporre la propria estromissione dal giudizio.

8. All’udienza pubblica del 3 aprile 2025 l’appello è stato introitato per la decisione.

9. L’appello non è fondato, potendosi prescindere dalle eccezioni preliminari formulate dalla parte appellata e dalle altre parti resistenti.

10. E’ infondato il primo motivo di appello, con il quale Campione Informatica S.r.l. deduce che l’Amministrazione avrebbe aderito ad una convenzione Consip diversa da quella prevista in relazione al proprio piano dei fabbisogni ed al piano operativo.

10.1. La determinazione So.re.Sa. n. 142 del 20 giugno 2023, avente ad oggetto l’adesione al sistema delle convenzioni Consip per la realizzazione della linea 3 “ Accordo Quadro per l’affidamento dei servizi applicativi e di supporto in ambito Sanità Digitale – Sistemi informativi sanitari e servizi al cittadino – Lotto applicativo 3 – ID 2365 ”, si inquadra infatti nel progetto di informatizzazione del nuovo sistema di controllo della spesa farmaceutica regionale, il quale non si pone in un rapporto di connessione o di continuità con la procedura di gara bandita nell’ anno 2018, conclusasi a seguito dello spirare del termine contrattualmente previsto, non risultando più richiesto un servizio di rilevazione e gestione dei dati della spesa farmaceutica.

10.2. Per la realizzazione del progetto del sistema di gestione dei dati della spesa farmaceutica adottato dalla Regione, So.re.Sa. ha conseguentemente riscontrato la presenza di una gara Consip attiva, che rendeva disponibile, quale strumento di procurement , l’ “ Accordo Quadro Sanità Digitale - Sistemi Informativi Clinico-Assistenziali per le pubbliche Amministrazioni del SSN - Centro SUD - Lotto 4 ” di Consip per la realizzazione di una piattaforma applicativa.

Conseguentemente è stato avviato l’iter amministrativo per l’adesione al sistema delle Convenzioni Consip – Accordo Quadro, per l’affidamento dei applicatici e servizi di supporto in ambito sanità digitale – Sistemi Informativi sanitari e servizi al cittadino per le Pubbliche amministrazioni del SSN – ID 2365, concluso con la determinazione a contrarre n. 142 del 20 giugno 2023 e la sottoscrizione del contratto con il fornitore.

10.3. Tanto premesso sul piano fattuale, le deduzioni dell’appellante non risultano fondate, in quanto, come emerge dalle produzioni documentali depositate dall’appellata, la Giunta Regionale campana, nel programmare gli interventi di sanità digitale, ha avviato un percorso di internalizzazione dei servizi, escludendo dalla programmazione regionale la gara del servizio quadriennale per la rilevazione e gestione dei dati della spesa farmaceutica da destinare alle aziende sanitarie locali.

In tale quadro, risulta legittima la scelta di avvalersi della Convenzione Consip già attiva, anziché disporre una nuova ed autonoma procedura di gara, dovendosi richiamare, sul punto, il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui l'ultimo periodo del comma 449 dell'articolo unico l. 27 dicembre 2006, n. 296, lì dove prevede che gli Enti del SSN sono obbligati ad avvalersi delle convenzioni-quadro stipulate da Consip "qualora non siano operative convenzioni regionali", non può non essere applicata nel significato suo proprio e diretto, quando, come nel concreto, si tratti di sindacare la legittimità di un provvedimento di acquisizione di un servizio mediante una convenzione Consip immediatamente disponibile, in assenza di convenzioni regionali già operative (cfr. Cons. St., sez. III, 31 marzo 2021, n. 2707), dovendosi in ogni caso ritenere che la scelta di aderire alla convenzione Consip, proprio perché la individuazione del miglior contraente avviene nel rispetto dei principi comunitari, non necessita da parte dell'Amministrazione che se ne avvale di una specifica motivazione dell'interesse pubblico che la sottende (Consiglio di Stato, sez. V, 1 ottobre 2010, n.7261).

11. Per le medesime ragioni risulta infondato anche il secondo motivo di appello, con il quale è dedotta l’illegittimità della scelta dell’Amministrazione di non “riaprire il confronto competitivo”.

La scelta di aderire ad apposita convenzione Consip già attiva, infatti, doveva ritenersi nel caso di specie necessitata, in relazione ad una situazione di proroga tecnica già disposta in favore precedente affidatario del servizio, coerentemente con i principi di efficienza, economicità ed imparzialità dell’azione amministrativa e con il principio europeo di concorrenza.

12. Le superiori considerazioni conducono all’infondatezza anche delle censure contenute nel terzo motivo di appello, con il quale si deduce l’asserito sottodimensionamento dei costi indicati nella relazione allegata al piano dei fabbisogni redatto dall’Amministrazione, al fine di “contenere” l’importo complessivo dell’affidamento sotto il limite dei cinque milioni per procedere ad ordinativo diretto.

12.1. Al riguardo è sufficiente ribadire che le prestazioni del servizio oggetto dell’adesione all’accordo quadro non sono sovrapponibili a quelle oggetto del servizio di rilevazione e gestione dei dati della spesa farmaceutica precedentemente gestito dall’appellante, avendo l’Amministrazione regionale inteso – come si è già rilevato - assicurare un’esigenza diversa e più ampia, al fine di disporre di uno strumento informatizzato di gestione dei dati della spesa farmaceutica da collocare nel sistema informativo regionale “SINFONIA”, detenendone il codice sorgente e la piena proprietà intellettuale.

13. Per queste ragioni l’appello deve essere conclusivamente respinto.

14. Le spese possono essere compensate in ragione della peculiare natura fattuale delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Stefania Santoleri, Consigliere

Giovanni Pescatore, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Raffaello Scarpato	Michele Corradino

IL SEGRETARIO