Pubblicato il 22/12/2025

N. 10171/2025REG.PROV.COLL.

N. 01587/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1587 del 2025, proposto da UR Impianti S.r.l., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avvocati Ida Maria Dentamaro, Giovanni Di Cagno e Saverio Nitti, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia;

contro

Gestore dei servizi energetici–GSE s.p.a., in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dagli avvocati Anna Romano, Filippo Arturo Satta e Antonio Pugliese, con domicilio eletto presso lo studio legale Satta Romano & Associati in Roma, via Arenula, n. 29;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione III-ter, 9 dicembre 2024, n. 22186/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Gestore dei servizi energetici–GSE s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 novembre 2025 il consigliere DR RI LI e uditi per le parti gli avvocati Anna Romano e Giancarlo Marzo, per delega dell’avvocato Giovanni Di Cagno;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. UR Impianti s.r.l. chiede la riforma della sentenza in epigrafe indicata che ha respinto il ricorso proposto avverso il provvedimento prot. n. GSE/P20190066883 dell’8 ottobre 2019 avente a oggetto la decadenza dalle tariffe incentivanti di cui al d.m. 28 luglio 2005 in relazione all’impianto fotovoltaico n. 13765.

2. I fatti rilevanti al fine del decidere, come emergenti dal ricorso introduttivo e dalla documentazione in atti, sono i seguenti:

- UR Impianti s.r.l. è titolare di n. 15 impianti fotovoltaici situati nel comune di

Santeramo in Colle, tra cui l’impianto per cui è causa;

- per tale impianto, avente potenza pari a 49,98 kW, la Park s.r.l., all’epoca proprietaria, ha chiesto, in data 17 febbraio 2006, l’ammissione alle tariffe incentivanti di cui al d.m. 28 luglio 2005 (c.d. primo conto energia);

- successivamente la società comunicava lo spostamento dell’impianto sull’attuale particella 692 del foglio 84, originatasi dal frazionamento di particelle preesistenti, e l’entrata in esercizio dello stesso a far data dal 9 giugno 2009;

- in data 26 gennaio 2010 veniva chiesta al GSE l’autorizzazione al trasferimento dell’impianto alla UR Impianti s.r.l.;

- con nota del 14 luglio 2010, il GSE ha ammesso l’impianto all’incentivazione, riconoscendo la tariffa di 0,46 euro/kWh e sottoscrivendo la relativa convenzione;

- con nota del 8 maggio 2017 il gestore ha avviato il procedimento di decadenza rilevando che:

a) nell’ambito dei controlli attivati ai sensi dell’art. 42 del d.lgs 28/2011 e del d.m. 31.1.2014, è emerso che sono state presentate richieste di ammissione alle tariffe incentivanti ai sensi del decreto, oltreché per l’impianto in oggetto, anche per altri 40 impianti fotovoltaici, di potenza prossima ai 50 kW, istallati presso il medesimo sito (particelle contigue, poi frazionate);

b) tra le società OL GY ed UR Impianti, attuali soggetti responsabili degli impianti, sussiste un collegamento (OL GY controlla il 61% delle quote di UR Impianti; le predette società risultano, inoltre, collegate già dal 4 luglio 2008);

c) la dichiarazione resa da UR Impianti è da intendersi non veritiera. Si ravvisa, inoltre, una sostanziale elusione della normativa, e in particolare della delibera AEEG 188/05 nella parte in cui prevede che il soggetto responsabile sia tenuto a dichiarare di non aver presentato altre domande di ammissione alle tariffe incentivanti relative ad impianti fotovoltaici da realizzare nel medesimo sito, anche tramite società controllate o collegate;

d) la riconducibilità delle predette società a un’unica proprietà, unitamente all’avvenuta installazione degli impianti su particelle contigue originatesi dal frazionamento di particelle contigue, rappresentano elementi indicativi di un artato frazionamento della potenza degli impianti (che presentano tutti una potenza inferiore a 50 kW), attuato al fine di eludere la normativa di riferimento nella parte in cui prevede, per gli impianti di potenza superiore a 50 kW e inferiore a 1.000 kW, la presentazione di una cauzione definitiva nella misura di 1.500 euro per ogni kW di potenza nominale dell’impianto;

-con provvedimento dell’8 ottobre 2019 il GSE ha disposto la decadenza dall’ammissione alle tariffe incentivanti, ravvisando una fattispecie di artato frazionamento di più impianti contigui e riconducibili ad un’unica iniziativa imprenditoriale.

3. UR Impianti ha impugnato il sopra indicato provvedimento con ricorso al T.a.r. per il Lazio, il quale, con la sentenza in epigrafe indicata, lo respingeva, rilevando, in estrema sintesi, la sussistenza del contestato artato frazionamento di un unico impianto, riconducibile ad un’unica iniziativa imprenditoriale, e la conseguente mancata costituzione della cauzione prevista a pena di inammissibilità dalla disciplina di settore.

4. Avverso tale pronuncia la società ha interposto appello, articolando i seguenti motivi:

I. “ Error in iudicando. Sull’erronea qualificazione del procedimento avviato e concluso dal GSE. Sull’esistenza di una palese violazione ed omessa applicazione degli artt. 1, 2 e 21 nonies della legge n. 241/1990 e del D.M. n. 73297 del 31.1.2014. Sull’omessa o insufficiente considerazione, comunque sul travisamento, della situazione di fatto. Sull’erronea applicazione dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 e della normativa comunitaria. Sulla fondatezza del primo motivo di ricorso in prime cure ”.

Il T.a.r. avrebbe erroneamente qualificato il provvedimento impugnato come espressione del potere di decadenza e non di autotutela, atteso che tutte le verifiche, gli accertamenti e i controlli sull’impianto e sulle dichiarazioni accompagnatorie erano stati già eseguiti dal GSE, il quale con il provvedimento di decadenza ha proceduto esclusivamente a un riesame di autorizzazioni già rese. Parimenti errato sarebbe il capo della sentenza che ha respinto il motivo di ricorso relativo all’avvenuto superamento del termine perentorio di 180 giorni per la conclusione del procedimento di verifica.

II. “ Error in iudicando. Sulla ritenuta erronea sussistenza di un artato frazionamento. Sulla ritenuta sussistenza di violazioni idonee a giustificare il provvedimento di decadenza. Sull’erroneità delle ragioni per cui è stato rigettato il secondo motivo di ricorso ”.

Il T.a.r. sarebbe incorso in errore nel respingere il secondo motivo di ricorso, relativo all’insussistenza delle paventate “violazioni rilevanti” di cui all’Allegato 1 del d.m. 31 gennaio 2014, poste a fondamento del provvedimento di decadenza impugnata. Ciò in quanto UR ha semplicemente acquisito la titolarità di impianti già realizzati da altri soggetti in siti distinti, insistenti su differenti particelle catastali e ciascuno con un proprio punto di connessione alla rete elettrica in bassa tensione.

III. “ Error in iudicando. Sulla ritenuta erronea sussistenza di un artato frazionamento. Sulla violazione dei principi in tema di successione delle leggi nel tempo e del principio tempus regit actum. Sull’erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto che il divieto di artato frazionamento costituisca declinazione del generale divieto di abuso del diritto quale principio generale dell’ordinamento. Sull’erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto rilevante la delibera AEEG n.188/2005 ”.

Parimenti erroneo sarebbe il capo della sentenza che ha respinto il terzo motivo di ricorso relativo all’assenza di una violazione rilevante nonché di una falsa dichiarazione idonea a comportare la decadenza del diritto agli incentivi. Il T.a.r. avrebbe erroneamente fatto applicazione della disciplina sopravvenuta di cui all’art. 12, comma 5, del d.m. 5 maggio 2011 che ha introdotto, per la prima volta, il divieto di frazionamento di più impianti.

5. Il GSE si è costituito in giudizio e, con successiva memoria, ha controdedotto alle avverse difese, chiedendone la reiezione.

6. L’appellante ha depositato memoria di replica, ribadendo le proprie tesi e insistendo per l’accoglimento.

7. All’udienza del 18 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. L’appello è infondato.

9. Giova premette che con le sentenze n. 3816, 3974, 3975, 3976, 3977, 3979, 4626,5111, 5112, 5113, 5114, 5115, 5116 del 2025 questa sezione ha esaminato e respinto censure di tenore identico a quelle formulate dall’appellante, proposte da OL GY s.r.l - società collegata ad UR Impianti s.r.l. e cessionaria di alcuni impianti originariamente nella titolarità di quest’ultima - confermando la legittimità dei provvedimenti di decadenza adottati dal GSE.

10. Sulla base dei sopra richiamati precedenti, che peraltro si inseriscono nel solco della costante giurisprudenza amministrativa (Ad. Plen. 18/2020, Cons. Stato, sez.

II, n. 688/2024; n. 1646/2025, n. 1025/2025, n. 947/2025, n. 226/2025, n.10388/2024), va, in primo luogo, respinto il primo motivo di appello.

11. Il collegio condivide quanto statuito sul punto dal giudice di primo grado in ordine alla non riconducibilità del provvedimento impugnato al paradigma dell’autotutela poiché con esso il gestore, lungi dal procedere ad un mero riesame degli atti e delle dichiarazioni presentate in sede di richiesta di ammissione all’incentivo (tra cui lo spostamento del sito e il trasferimento di titolarità del singolo impianto), ha, per contro, proceduto a un’ampia e approfondita indagine su tutti e 40 gli impianti di cui sono soggetti responsabili OL GY ed UR Impianti, verificando la sostanziale contestualità di richieste, adempimenti, trasferimenti e frazionamenti, la contiguità degli impianti (tutti della medesima potenza, poco sotto la soglia di 50 kW per la quale è previsto dalla legge l’obbligo di cauzione) e il collegamento societario tra i due soggetti responsabili.

12. Non si tratta, contrariamente a quanto ritiene la ricorrente, del mero riscontro della contemporanea pendenza di più istanze di incentivazione relative ad impianti contigui, ma di un’attività ben più complessa e articolata, consistente nell’analisi congiunta e contestuale di plurimi elementi soggettivi e oggettivi i quali, sebbene privi di rilievo ove singolarmente considerati, fanno emergere, nel loro insieme, l’artato frazionamento di un unico impianto di potenza maggiore.

13. Per tale ragione, non può condividersi l’assunto difensivo secondo cui il GSE avrebbe proceduto a un mero riesame di elementi già valutati in sede di autorizzazione del singolo impianto, poiché esso si fonda sull’errato presupposto che l’artato frazionamento sia desumibile dall’esame della singola domanda di incentivo, pretermettendo la complessità dell’indagine sottesa all’accertamento della fattispecie elusiva in quanto finalizzata all’aggiramento dei precetti di legge e all’abusiva strumentalizzazione di istituti giuridici.

14. Posto che il provvedimento in esame è espressione del potere di decadenza e non di autotutela, non sono suscettibili di positivo apprezzamento le doglianze relative all’inosservanza del termine ragionevole e all’omessa valutazione dell’affidamento del privato. Quest’ultimo non può, peraltro, vantare alcun legittimo affidamento alla conservazione di un vantaggio conseguito mediante l’abuso del diritto all’incentivo (cfr., tra le tante, sez. II n.ri 2494, 2495, 2496 ,2497, 2499, 2500, 2501, 2743, 2744, 2745, 2746 e 2747 del 2022).

15. Sul punto, il collegio si limita a richiamare la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato che, a partire dall’Adunanza Plenaria n. 18/2020, ha costantemente escluso la riconducibilità della decadenza al potere di autotutela, anche a seguito della modifica dell’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011, introdotta dall’art. 56, comma 7, d.l. 76/2020 - inapplicabile ratione temporis (Cons. Stato, sez. II, n. 2087/2025 e n. 226/2025) - che ha equiparato la prima al secondo limitatamente ai presupposti di esercizio (Cons. Stato, sez. II, n. 688/2024; sul punto cfr. anche, tra le tante e fra le più recenti, della stessa sezione, n. 1646/2025, n. 1025/2025, n. 947/2025, n. 226/2025, n. 10388/2024 e l’ulteriore giurisprudenza ivi richiamata).

16. Quanto all’inosservanza del termine di 180 giorni per la conclusione del procedimento, in disparte l’inconferenza del richiamo poiché il termine in questione attiene ai procedimenti di verifica in loco mediante sopralluogo, è dirimente osservare che la perentorietà del termine non è sancita né dall’art. 10 d.m. 31 gennaio 2014 né da altra disposizione di legge (cfr., sul punto, Cons. Stato, sez. II, n. 2832/2024).

17. Parimenti infondati sono il secondo e terzo motivo di appello relativi all’insussistenza di una dichiarazione mendace e di una fattispecie di artato frazionamento, che sarebbe stata introdotta nell’ordinamento solo con il d.m. 5 maggio 2011.

18. Contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, è immanente nell’ordinamento giuridico generale il principio di divieto di abuso del diritto, la cui valenza espansiva nei diversi settori del diritto, sostanziale e processuale, non è revocabile in dubbio (cfr. per una recente applicazione in ambito processuale, Cass. sez. un. n. 7299 del 2025): il divieto di artato frazionamento costituisce una specifica declinazione di siffatto principio nel settore degli incentivi energetici, aventi la finalità precipua di sostenere le iniziative economiche volte alla produzione di energia da fonti rinnovabili.

19. La sua ratio è quella di impedire che il rispetto formale della legge si traduca nella sua violazione sostanziale, ammettendo a beneficio impianti che formalmente appaiono distinti, ma che sostanzialmente costituiscono un unico impianto il quale, proprio perché unitario, avrebbe diritto ad un beneficio minore o sarebbe soggetto a condizioni meno favorevoli di ammissione.

20. Frazionare in maniera artificiosa un impianto ha una duplice ricaduta negativa:

a) realizza un risultato antitetico a quello previsto dalla disciplina di settore perché ammette ad un incentivo maggiore un impianto di potenza maggiore, in contrasto con il criterio di proporzionalità inversa tra potenza dell’impianto e livello di incentivazione e in pregiudizio degli impianti più piccoli;

b) frustra i principi del risultato e della fiducia (codificati nel settore dei contratti pubblici dagli artt. 1 e 2 d.lgs. 36 del 2023, ma di indubbia portata espansiva: cfr. con riguardo ai regimi di incentivazione i precedenti di questa sezione nn. 3975, 3976, 3977, 3978, 3978, 3981, 7774 del 2025) a cui deve conformarsi ogni rapporto giuridico - di diritto pubblico o di diritto privato - tra operatore economico e amministrazione avente ad oggetto risorse pubbliche (per loro natura scarse e destinate al soddisfacimento dell’interesse generale).

21. Ne discende che non è ravvisabile alcuna applicazione retroattiva di una regola che sarebbe stata introdotta solo con d.m. 5 luglio 2011, il quale si è invece limitato a cristallizzare sul piano normativo - in chiave meramente ricognitiva - gli elementi costitutivi della fattispecie elusiva già presente nell’ordinamento (cfr., tra le tante, Cons. Stato, sez. II, n. 226/2025, n. 1096/2025, n. 2743/2022 e n. 7402 del 2023 ove si precisa che “ la determinazione delle concrete fattispecie in cui ricorre l’ipotesi di violazione del divieto di frazionamento, che il d.m. 5 maggio 2011 ha individuato in aspetti ricognitivi di situazioni che denotano l’unicità dell’impianto, non esaurisce il potere di verifica in materia da parte del G.S.E., che ben può attingere ad altri elementi egualmente ritenuti indicativi, in maniera oggettiva, della sostanziale unitarietà del progetto imprenditoriale ” ).

22. A diverse conclusioni non conduce nemmeno il richiamo nell’atto di appello al punto 3.8 delle “Regole applicative per il riconoscimento delle tariffe incentivanti previste dal D.M. 5 maggio 2011”, che circoscrive l’applicabilità dell’art. 12, co. 5, del citato d.m. “a tutti gli impianti di cui ai Titoli II, III e IV del D.M. 5 maggio 2011 senza tener conto di eventuali impianti preesistenti incentivati ai sensi dei precedenti”.

23. Come chiarito da questa sezione, si tratta di una regola di natura schiettamente operativa, in conformità con la natura e la finalità del regolamento in cui è inserita, volta a chiarire che nei limiti del divieto di frazionamento di cui al d.m. 2011 non sono compresi gli impianti già esistenti e incentivati (Cons. Stato, Sez. II, 12 aprile 2022, nn. 2743, 2744, 2745, 2746 e 2747).

24. Nel caso di specie il GSE ha analiticamente illustrato gli elementi oggettivi e soggettivi della fattispecie di artato frazionamento, evidenziando che:

i) l’impianto oggetto del presente giudizio e altri 40 impianti (per cui sono state presentate altrettante richieste di ammissione agli incentivi) sono stati installati presso il medesimo sito, costituito dalle particelle contigue nn. 321, 654, 655, 656, 657, 658, 659, 660, 661, 662, 663, 664, 665, 667, 668, 669, 670 di cui al foglio 84 del catasto terreni del comune di Santeramo in Colle (BA), originariamente individuate nei titoli abilitativi (DIA prot. nn. 18779, 18780, 4067 e 4068) presentati al GSE;

ii) le particelle catastali – anch’esse contigue – ove oggi insistono gli impianti sono state create mediante il frazionamento delle particelle sopra indicate;

iii) sussiste un collegamento societario tra OL GY ed UR Impianti – attuali soggetti responsabili degli impianti localizzati sulle particelle sopra indicate – poiché la prima possiede il 61 per cento delle quote sociali della seconda e già dal 4 luglio 2008, ossia in data antecedente sia all’entrata in esercizio che alla comunicazione di entrata in esercizio degli impianti, UR controllava, in qualità di socio di maggioranza, OL GY;

iv) il trasferimento nella titolarità di UR di nove dei 41 impianti di potenza prossima a 50 kW installati sul medesimo sito è avvenuto a ridosso dell’entrata in esercizio e in data antecedente alla comunicazione di entrata in esercizio, costituente completamento dell’iter di incentivazione.

25. Le circostanze di fatto sopra indicate non sono state smentite dalla ricorrente, la quale si limita a richiamare la mera contiguità degli impianti, l’autonomia dei punti di connessione (per l’irrilevanza dell’autonomia dei POD o punti di connessione, a fronte di plurimi indici di unicità sostanziale, cfr. sent. 6903/2023 cit., nello stesso senso, tra le tante, sez. II, 18.01.2023 n. 640; id. 12.04.2022, n. 2743) e l’autorizzazione da parte del GSE al trasferimento della titolarità del singolo impianto, secondo quella visione atomistica e frazionata già sopra disattesa.

26. La valenza elusiva dell’iniziativa imprenditoriale è confermata, peraltro, sia dagli estratti delle mappe catastali ante e post frazionamento che dall’ortofoto del sito, entrambe agli atti del fascicolo di primo grado: quest’ultima, in particolare, fornisce un immediato riscontro visivo a quanto accertato dal gestore in ordine all’unicità sostanziale dell’impianto.

27. Quanto alla sentenza della Cassazione penale n. 34511 del 2021, prodotta dall’appellante e richiamata anche in memoria di replica, va esclusa l’applicabilità dei principi ivi sanciti alla fattispecie per cui è causa, per la diversità dell’oggetto di giudizio (sussistenza dei presupposti per l’applicazione della misura cautelare in ordine al delitto di truffa aggravata) e della vicenda concreta (dieci parchi fotovoltaici insistenti su aree geografiche nettamente separate e riconducibili a società diverse “accomunate dal solo fatto di operare nel settore delle energie rinnovabili”: punto 3 della sentenza).

28. Da quanto appena osservato discende che:

a) non è veritiera la dichiarazione resa dall’appellante in qualità di cessionaria dell’impianto “di non aver presentato, entro la medesima scadenza di cui all’art. 7, comma 1 del D.M. 28 luglio 2005, altre domande di ammissione alle tariffe incentivanti relative ad impianti fotovoltaici da realizzare nel medesimo sito, anche tramite società controllate o collegate” e di “non aver acquisito o di non aver chiesto di acquisire i diritti all’incentivazione da altri soggetti responsabili che siano stati ammessi ai benefici dell’incentivazione – ai sensi del D.M. 28 luglio 2005 e successive modiche e integrazioni – a seguito di domande di ammissione presentate nel medesimo trimestre e per impianti da costruire nel medesimo sito oggetto del presente trasferimento di titolarità”;

b) l’appellante aveva l’obbligo di prestare, a pena di inammissibilità della domanda, la cauzione definitiva ai sensi dell’art. 7, commi 9 e 10, d.m. 28 luglio 2005.

29. Merita, quindi, conferma quanto statuito dal giudice di primo grado in ordine alla sussistenza dell’artato frazionamento che rende di per sé legittimo il provvedimento di decadenza gravato.

30. Per tali ragioni anche il secondo motivo e terzo motivo di appello devono essere respinti, con conseguente reiezione integrale dell’appello.

31. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione II, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge; condanna UR Impianti s.r.l. alla rifusione, in favore del GSE, delle spese del presente grado di giudizio, che si liquidano in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre a spese generali e accessori di legge, da distrarsi a favore dei difensori antistatari.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

BE ZA, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

DR RI LI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DR RI LI	BE ZA

IL SEGRETARIO