Pubblicato il 08/01/2026

N. 00174/2026REG.PROV.COLL.

N. 01849/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1849 del 2025, proposto da Comune di Gravina in Puglia (Ba), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Agostino Meale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Cantobelli, Marco Lancieri e LU Vergine, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Progetto Gestione Bacino Bari Cinque s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Luigi Quinto e Pietro Quinto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Santeramo in Colle (Ba), Comune di Palo del Colle (Ba), non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Sezione I) n. 159 del 4 febbraio 2025

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Progetto Gestione Bacino Bari Cinque s.r.l. e dell’Agenzia territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 ottobre 2025 il consigliere LI TA;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

- dalla determinazione n. 10 del 10.1.2024, con cui il Direttore generale dell'AGER ha determinato la “ tariffa di conferimento per gli anni 2020, 2021, 2022 e 2023” nell'impianto complesso di Conversano dei rifiuti solidi urbani dei Comuni afferenti all'ex bacino di utenza BA5;

- da ogni altro atto presupposto, consequenziale o comunque connesso del procedimento.

2. Tali provvedimenti sono stati impugnati dal Comune di Gravina in Puglia dinanzi al T.a.r. per la Puglia sulla base dei seguenti motivi:

a) violazione e falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione e degli artt. 1 e 3 della l. 7.8.1990 n. 241; violazione e falsa applicazione dell’art. 9, co. 7 lett. a), della l.r. Puglia 20.08.2012 n. 24; falsa applicazione dell’art. 6.3 del contratto di concessione rep. n. 11461 del 28.05.2012; eccesso di potere: omessa ed erronea considerazione dei presupposti; difetto di istruttoria e di motivazione; illogicità ed irrazionalità manifesta; contraddittorietà;

b) violazione e falsa applicazione degli artt. 1, co. 619, della legge 27.12.2006 n. 296, 3 della legge 27.07.2000 n. 212 e 53, co. 16, della legge 23.12.2000 n. 388; violazione e falsa applicazione dell’art 9, co. 7 – lett. a), della l.r. Puglia 20.08.2012 n. 24 e dell’art. 6.2 del contratto di concessione rep. n. 11461 del 28.05.2012; eccesso di potere: omessa ed erronea considerazione dei presupposti; difetto di istruttoria e di motivazione; ingiustizia manifesta.

3. Il T.a.r. per la Puglia, con la sentenza n. 159 del 4 febbraio 2025, ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di legittimazione ad agire e di interesse, compensando tra le parti le spese di lite.

4. Il Comune di Gravina in Puglia ha chiesto al Consiglio di Stato di riformare, previa sospensione dell’esecutività, la predetta pronuncia, affidando il proprio appello a due motivi così rubricati:

I - violazione e falsa applicazione degli artt. 100 del c.p.c., 35 e 39 del c.p.a.; violazione e falsa applicazione degli artt. 24 e 113 Cost.; omessa e/o erronea considerazione dei fatti, dei presupposti e della causa petendi dedotta nel giudizio di primo grado; motivazione erronea ed incongrua.

II - riproposizione dei motivi di ricorso non esaminati.

5. Si sono costituiti in giudizio l’Agenzia territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti – AGER e la progetto Gestione Bacino Bari Cinque s.r.l., eccependo l’inammissibilità e, in ogni caso, l’infondatezza dell’appello.

6. All’udienza in camera di consiglio del 20 marzo 2025 l’appellante ha rinunciato alla sospensiva, domandando che ogni questione fosse risolta congiuntamente al merito.

7. Con memoria dell’8 settembre 2025 e repliche del 18 settembre 2025 le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro argomentazioni, insistendo nelle rispettive conclusioni e con note del 30 settembre e del 1° 2 ottobre 2025 hanno domandato che la causa fosse decisa sulla base degli atti depositati, senza previa discussione.

8. All’udienza pubblica del 9 ottobre 2025 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

9. Nella pronuncia appellata il T.a.r. per la Puglia, dopo aver riconosciuto la spettanza della controversia alla giurisdizione amministrativa, ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di legittimazione ad agire, a fronte dell’effettiva rappresentanza dell’ente locale all’interno dell’AGER e per carenza di interesse, reputando che il Comune fosse titolare solo di un interesse di fatto alla rimodulazione delle tariffe di smaltimento dei rifiuti, essendo i costi di gestione del servizio destinati a gravare sui cittadini-utenti attraverso l’imposizione della TARI.

10. Con il suo appello il Comune ha dedotto che le statuizioni della sentenza impugnata fossero “ erronee ed illegittime, nonché gravemente lesive dei (suoi) diritti ed interessi” di ente locale e di rappresentante della comunità amministrata , “avendo ingiustamente precluso in evidente violazione degli artt. 24 e 113 Cost., il controllo giurisdizionale sui provvedimenti impugnati” ed avendolo privato “ di ogni tutela avverso gli indiscriminati ed arbitrari aumenti tariffari decisi dal Direttore generale dell’AGER”.

11. Con il primo motivo il Comune ha, in particolare, lamentato la intrinseca contraddittorietà della decisione appellata nella parte relativa al suo difetto di legittimazione e alla carenza di interesse, negando di concorrere con gli altri enti locali suoi pari alla funzione pubblica di gestione del ciclo dei rifiuti urbani, essendo questa stata demandata ormai in esclusiva all’AGER. Definendosi semplice “destinatario” dei provvedimenti di determinazione delle tariffe, il Comune ha affermato l’inidoneità della previsione della sua partecipazione al Comitato dei delegati ad attribuirgli una diretta ed effettiva rappresentanza all’interno dell’AGER ed un significativo apporto partecipativo all’iter di approvazione dei provvedimenti in materia tariffaria, riservati alla competenza del Direttore generale dell’Agenzia.

12. L’appellante ha, inoltre, dedotto l’erroneità della sentenza impugnata anche in rapporto alla dichiarazione di inammissibilità per la mancanza da parte sua di un interesse personale e diretto ad impugnare il provvedimento, sia come destinatario delle richieste della società controinteressata di liquidazione degli incrementi tariffari e degli interessi di mora derivanti dall’applicazione retroattiva delle tariffe per gli anni 2020/2023, sia quale ente esponenziale degli interessi della collettività di riferimento.

13. Con il secondo motivo il Comune appellante ha, quindi, riproposto anche dinanzi a questo Consiglio di Stato le doglianze di merito già formulate con il ricorso di primo grado circa le lacune istruttorie e le numerose altre criticità a livello di individuazione dei presupposti, scelta degli indici da applicare e motivazione che avrebbero inficiato, a suo dire, il provvedimento tariffario.

14. A prescindere dall’esame dell’eccezione di inammissibilità del ricorso per acquiescenza, avendo il Comune di Gravina in Puglia con delibera del Consiglio comunale n. 18/2024 preso atto della validazione del PEF operata da AGER e approvato la TAR 2024, tali censure non sono fondate e non possono essere accolte per le ragioni di seguito illustrate.

15. Quanto al primo motivo, in rapporto alla partecipazione dei Comuni alla gestione del ciclo dei rifiuti, che l’originario ricorrente ha negato, deve osservarsi che l’art. 9 della legge regionale n. 24/2012, come modificata dalla legge regionale n. 20/2016, proprio “per l'esercizio associato delle funzioni pubbliche relative al servizio di gestione dei rifiuti urbani, previste dal d.lgs. 152/2006 e già esercitate dalle Autorità d'ambito territoriali ottimali quali forme di cooperazione degli enti locali” ha istituito “ quale organo unico di governo una agenzia denominata <<Agenzia territoriale della regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti (Agenzia)>>, cui partecipano obbligatoriamente la Regione e tutti i Comuni e la Città metropolitana”.

16. A norma del comma 8 del medesimo art. 9 della legge regionale, poi, tutti i Comuni contribuiscono a finanziare il funzionamento dell’Agenzia che, tra i suoi organi di governo, contempla, non a caso, anche il “Comitato dei delegati”, composto “da un rappresentante comunale per ciascun territorio provinciale (…) eletto dai rappresentanti dei Comuni del territorio regionale”. Anche alla luce della vigente disciplina che prevede un unico ATO regionale, l’AGER risulta, così, l’ente rappresentativo di tutti i Comuni, che esercitano in forma associata le loro funzioni in materia di ciclo dei rifiuti. In considerazione di una simile genesi dell’Agenzia e dell’intero sistema regionale, deve essere, dunque, confermata la carenza di legittimazione del Comune all’impugnazione della delibera di rideterminazione delle tariffe, provvedimento rispetto al quale il Comune di Gravina in Puglia non può considerarsi un semplice destinatario, bensì un soggetto compartecipe della gestione esercitata, rispondendo, tra l’altro, il Direttore generale (organo cui è demandata la gestione tecnico-amministrativa) proprio allo stesso Comitato dei delegati, il cui Presidente vigila anche sul buon funzionamento dell’AGER nel suo complesso.

17. Il fatto che l’Agenzia rappresenti l’ente attraverso cui si realizza la composizione dei diversi interessi tecnici, amministrativi e politici dei vari enti locali che conservano, attraverso il Comitato dei delegati, compiti di pianificazione, coordinamento e controllo del settore esclude che i Comuni possano essere titolari della legittimazione ad impugnare le delibere dell’AGER stessa, come già riconosciuto nella sentenza appellata.

18. Analoghe considerazioni determinano l’inconfigurabilità anche di un interesse personale e diretto del Comune all’impugnazione dei provvedimenti tariffari, i cui destinatari, eventualmente lesi sotto il profilo economico da un prelievo eventualmente eccessivo, non possono che essere i singoli cittadini, utenti del servizio.

19. Come già precisato dalla Sezione in numerose decisioni e come riconosciuto anche dal T.a.r. nella pronuncia impugnata, “nel rammentare che è principio consolidato del processo amministrativo quello per cui la legittimazione ad impugnare un atto amministrativo deve essere di norma direttamente correlata ad una situazione giuridica sostanziale che sia lesa dal provvedimento e postula l'esistenza di un interesse diretto, attuale e concreto del ricorrente all'annullamento dell'atto, (deve osservarsi)…che:

-…il rapporto che scaturisce dalla determinazione della tariffa per lo smaltimento dei rifiuti è un rapporto di natura tributaria, che intercorre tra l’Amministrazione e gli amministrati, che sono i singoli cittadini: e questi soltanto subiscono il pregiudizio economico derivante dalla supposta erronea determinazione delle voci di costo dello smaltimento dei rifiuti, (cosicché) soltanto a questi è concessa la facoltà (e l'onere) di contestare la determinazione tariffaria al momento in cui la stessa si attualizza con la richiesta di pagamento…;

- è ben vero che il Comune è l’Ente esponenziale della collettività che sul suo territorio risiede, ma non pertiene a quest’ultimo agire in surroga rispetto all’interesse vantato dai propri cittadini, né al Comune pertiene la tutela delle posizioni economiche degli amministrati (in tesi incisi da un errato innalzamento della tariffa) perché l'interesse collettivo della comunità comunale non coincide con l'interesse individuale dei cittadini utenti del servizio, essendo quest’ultimo perseguibile direttamente dal soggetto che ne è titolare esclusivo…” (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 30 giugno 2017 n. 3217; 9 maggio 2024 n. 4183).

20. Da qui la necessità di confermare sul punto la sentenza del T.a.r. circa l’inammissibilità del ricorso oltre che per difetto di legittimazione, anche per carenza dei requisiti dell’attualità, della concretezza e dell’immediatezza della lesione ovvero dei presupposti costitutivi dell’interesse ad agire.

21. L’infondatezza del primo motivo, finalizzato a contestare la statuizione di inammissibilità del gravame preclude l’esame delle ulteriori doglianze, volte a far valere censure di merito quali carenze istruttorie, motivazionali, violazioni della disciplina applicabile e criticità nella scelta dei presupposti del provvedimento tariffario.

22. Per la particolarità delle questioni sussistono, infine, giusti motivi per disporre la compensazione delle spese del presente grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese del presente grado di appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LU TI, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

LI TA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LI TA	LU TI

IL SEGRETARIO